当代公共行政的让位与回归

本文作者：兰华工作单位：山东大学

作为一个独立的专业领域，公共行政学出现的时间并不很长，但公共行政学的思想理论却已是源远流长。它早期的思想同政治学不可分离的交织在一起，他们的思想都有明显的价值理性的取向，要求公共行政更多地关注民权、正义、自由和责任等价值目标。早期著名公共行政学者伦纳德•怀特认为，公共行政由于与政治过程相联系而独具特色，公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合②。可见，在公共行政学产生之前和产生之初，人们是肯定价值理性在公共行政学中的地位与作用的。但在公共行政学其后的发展中，价值理性却渐渐被忽视和规避了。19世纪后期西方资本主义国家经过两次技术革命的洗礼，生产力水平大大提高，经济的快速发展要求政府扩展职能以适应这种需求，但是当时的政府存在机构臃肿、部门林立、官员腐败、效率低下等诸多弊病，不仅不能适应这种需求，反而严重阻碍了资本主义的发展，改革的需要让理论呼之欲出。1887年，美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文，主张政治与行政相分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。自此开始到20世纪的60年代，是传统公共行政学形成、发展的时期，同时也是价值理性逐渐让位于工具理性、工具理性逐步走上主导地位的时期。首先，传统公共行政学把效率作为公共行政的首要目标和指导原则。可以说，行政学能够从政治科学中分离出来的动因之一，就是它对于效率的追求。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”③。他还认为，行政科学的指导价值是效率，有效的公共行政要求由单一的领导中心行使政府权力。古利克也曾说:“在行政科学中，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”④。早期公共行政学者所追求的行政效率科学，既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分体现了它对于工具理性的推崇。其次，马克斯•韦伯(MaxWeber)的官僚制理论。韦伯将合理性作为一种社会分析框架和方法论，并从价值中立的立场出发，使用这种分析框架对现实世界作了纯粹工具性的客观分析，在此基础上提出了他的官僚制理论。官僚制是基于工具合理性而规避价值合理性的理论形态和制度设计，它只考虑活动的效率和技术可能性，而尽可能地祛除了价值理性的影响。“在公共行政的领域中，根据科学的和技术的原则建立起来的官僚制体系就如一架庞大的机器，官僚即行政人员只是官僚制体系运作所必要的补充因素，……人必须完全从技术的视角去看待事物，完全受制于技术的视野，自觉或不自觉地按照技术的需要去行动……官僚制在整个公共行政的领域及其权力运行机制中，排除了人的价值和人的行为主体意义，而且同时在整个社会的范围内进一步推动道德价值衰落的运动”⑤。工具化、技术化的官僚制体系排斥人类的价值判断和道德自觉，因此，在以工具理性原则为核心的官僚制体系中，人的主动性完全被压抑了。最后，19世纪末20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响。科学管理运动源于资本主义生产者对于效率和效益的追求，并逐渐成为一种占主导地位的学术思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法约尔等都是这一学派的代表。早期公共行政学者从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，想要找到一种提高行政效率的最好方式。这在一定程度上，也推动传统公共行政学背离价值理性，走上了工具理性的道路。对效率的追求、对科学管理理论及原则的应用促使传统时期的公共行政学开始重视工具理性，而官僚制理论与制度更是对工具理性推崇备至。因此在传统公共行政学时期，价值理性不得已让位于工具理性，价值理性的光芒被工具理性的一枝独秀掩盖了。

以工具理性作为公共行政的主导理性形式，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是经济快速发展的时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病和绝望，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。从20世纪40年代到60年代，可以说是对传统公共行政学的批评与反思时期，传统公共行政理论所倡导的效率至上原则受到越来越多的质疑。对传统公共行政学较有影响的批评来自罗伯特•达尔(RobertA．Dahl)。达尔指出了传统公共行政学理论所遇到的三大难题:一是公共行政学与规范价值的关系问题。达尔认为，传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的，而这是做不到的。二是公共行政学与人类行为的关系问题。公共行政学应当是一个研究人类行为的某些方面的领域，而传统公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动，并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种“物质”，这是不合理的。三是公共行政学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的范围太狭窄、太局部化，缺乏对公共行政管理的社会背景的了解，忽视了公共行政与它的社会环境的关系⑥。达尔对传统公共行政学的批判，可以说击中了要害，指出了它的三个最主要的缺陷。类似这样的批判还有很多。这种批评与转变的结果是新公共行政学的出现。1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多发起，一群青年行政学学者在锡拉丘兹大学(SyracuseUniversity)的明诺布鲁克(Minnowbrook)会场举行研讨会，会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学:明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言，也是它出现的标志。新公共行政学以公平为核心，抛弃了包括政治———行政二分法在内的一系列传统公共行政学的观点。行政管理者并不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平做出承诺，以此作为价值取向、奋斗目标或理论基础。在此基础上，新公共行政学的学者们提出了一系列不同于传统公共行政学的新观点，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础;主张政治与行政的关联性;重视人性和行政伦理研究;倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究等⑦。从这里我们可以看出，新公共行政学已看到了传统公共行政学单独推崇工具理性的弊端，并希望通过自己的努力，用社会公平和民主等一系列目标的引进，在公共行政中促进价值理性的回归，纠正传统公共行政学重视技术而轻视价值的错误。但遗憾的是，新公共行政学在概念和理论上缺乏连贯性，最终未能生根立足、取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。它很快便被新公共管理运动的洪流所淹没。

新公共行政学未能成为行政学研究的主导范式，其一是因为它缺乏全面而连贯的理论体系，更重要的原因在于它无法回答和解决20世纪后期政府机构所面临的种种管理危机和信任危机。进入20世纪70年代以来，政府面临着前所未有的严峻挑战，经济的长期“滞涨”、技术革新和全球化挑战都呼唤一个强有力的反应迅速的政府，这和政府机构臃肿、效率低下恰恰形成鲜明对比，官僚体制模式与经济社会发展不相适应的弊端暴露无遗。人们对官僚体制的组织结构、目标、绩效考量、内部管理及其公共服务的提供都产生了深刻质疑，由此催生了二十世纪七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部门改革实践和社会科学理论发展的基础上，20世纪80年代中后期美国出现了新公共管理运动(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理论研究中融合了西方经济学、工商管理学、政策科学等多学科的理论和方法，它以工商管理领域的经济人假说、市场竞争、成本—效益分析、交易成本等理论作为研究工具和方法，提出用“企业化模式”来重塑政府，在公共部门管理的理论和实践中引入了绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等管理的理论、方法和技术。经济合作与发展组织在一份报告中指出新公共管理作为一种新的管理典范强调:根据成本—收益分析来确定结果;运用目标管理方法实现任务;运用市场及市场机制;竞争和选择;通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。显然，新公共管理学极大地张扬了工具理性，这与它的理论基础有很大关系。它用经济学方法、市场化理念和效率主义将工具理性推上了高峰，工具理性的主要观念在新公共管理中得到了最充分的体现和发展。需要明确的指出的是，新公共管理学与传统公共行政学同样都是工具理性的体现者，但两者还是有明显的不同之处:一是理论基础不同，传统公共行政学的理论基础是政治学的政治———行政二分理论，倾向于通过体制安排和制度约束来解决问题;新公共管理的理论基础是现代西方经济学的公共选择理论，倾向于通过市场来解决问题。二是效率的实现方式不同，传统公共行政学推崇专业技术和科学分工，效率来自于科学精密的组织结构和完备有序的制度;新公共管理则主张以市场竞争和绩效评估来实现效率。新公共管理学的出现拓展了公共行政学研究的领域，反映了20世纪80年代以后西方在这一领域研究的新成就以及当代西方公共行政实践发展的新趋势，它代表了一种管理方式的改革，同时也是一种新的政府管理理论和政府管理模式。另一方面，行政的复杂性和市场的复杂性完全不同，庞大的政府体系也远非企业组织所能相比，更为关键的是，公私部门的本质目标是相悖的，新公共管理学对公私部门本质区别的漠视容易导致对手段的过分强调以及对管理方法的盲目借鉴，以至价值理性被掩盖。

新公共管理对政府管理理论产生了极大的影响，在实践中对改善政府绩效也做出了一定贡献，但同其它理论一样，世人对它的批评和质疑从其产生开始，就没有停止过。这些学者们对于新公共管理的批评都隐含着对其工具理性原则的反思与批判，同时也显示出了他们对价值理性原则的呼唤。他们反思着以利己经济人为基础的新公共管理和在此基础上的各项改革，对公共利益、责任、公平、正义等价值观的式微表示担忧。在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特•B•丹哈特为代表的新公共服务理论逐渐兴起并引起世人关注。新公共服务理论充分肯定了新公共管理对西方国家产生的重大影响，但同时也注意到，新公共管理通过“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”，这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题⑧。所以，新公共服务理论从一开始便强调它是以价值理性为指导的理论，将公共利益、公民、责任等观念置于理论的中心位置。建立在公共利益观念之上的新公共服务，与建立在个人利益最大化的经济观念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者对后者的工具理性特征进行了针锋相对的批判，并在价值理性的指引下对后者进行了超越。这主要体现在以下三个方面:首先，新公共服务把公共利益放在理论的中心位置，而不是个人利益。公共利益是政府及其公务人员所要实现的核心目标，而不是政府在完成绩效目标、满足公民个体短期的私利目标后的副产品，政府与公务人员不仅要关注市场，还要关注宪法、法令，关注社会价值观、政治行为标准、职业标准和公民权益。其次，新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务反对新公共管理将公民视为顾客的观点，认为这样的观点不符合公共利益与公共行政的公共性，容易导致社会中的不公正、不公平和公民对政府的不信任。新公共服务认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。公民就是公民，身为公民的人表明他们关心更广泛的社会，而新公共服务也试图鼓励更多的人履行他们作为公民最应承担的责任。最后，新公共服务要求政府重新界定自己的角色与地位。在新公共服务看来，政府不是掌舵者，而是服务人。新公共服务反对“政府是掌舵者”的说法，认为“从划桨到掌舵的转变不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向，并确定到达目的地的路径)，它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只”⑨。也就是说，我们在赋予政府与行政官员管理国家与社会的权力时，也应强调他们服务于公民的责任，政府不仅肩负着管理经济事务和市场的职责，还肩负着维护和实现公共利益、保障公民权利、实现公共目标的公共责任。政府是服务者，而非掌舵者。总之，“新公共服务”以公共利益、公民权利、公民等价值观为核心，针对新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切实可行的替代性选择方案。在它的理论观点中，暗含着对价值理性的呼唤与推崇，其最终的结论是:“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的，效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主社区和公共利益这一更广泛的框架体系中”⑩。随着公共服务理论与实践的深入发展，价值理性开始回归于公共行政学，并散发出其应有的光辉。我们应呼唤这种回归，赞扬这种回归，并推动这种回归的最终完成。但这也并不是说我们要规避甚至排斥工具理性，就像哈贝马斯所强调的，“我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中”瑏瑡。公共行政的学科发展和实践必须是建立在工具理性与价值理性的统一之上，并且工具理性应从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用。新公共服务理论从社会事务管理，提供公共服务的角度，提出了理想的政府模式———服务型政府，形成了服务型政府的系列理论。2004年2月21日总理第一次正式提出我国服务型政府的改革目标，强调在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2007年10月，中共中央十七大报告明确指出我国政府机构改革的总体目标是要建设服务型政府。从2008年开始我国进行第六次大规模的政府机构改革，这次改革正是以建设服务型政府为价值取向的。新公共服务理论对于我国的服务型政府建设的理论与实践有着重要的启示和借鉴作用。