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工商行政管理市场监管研究论文

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摘要:我国市场经济体制从计划经济体制转型而来,一方面,市场秩序失序现象非常严重;另一方面,政府监管也受着许多指令式市场监管制度安排的影响,对市场监管不力,从而严重影响着我国社会主义市场经济的健康发展。工商行政管理部门作为政府监管市场的主要力量,国务院赋予的“市场监管、行政执法”的职能,决定了其监管范围涉及市场的方方面面。研究政府对市场的监管就不可能不谈及工商行政管理对市场的监管。在对政府监管市场进行研究的基础上分析、研究工商行政管理市场监管制度的主要问题并加以解决,对于进一步明确工商行政管理职能并认真履行好这一职能,从而建立和维护良好的市场秩序具有重要的现实意义。

关键词:工商行政管理部门,市场监管,市场秩序

一、整顿和规范市场秩序是构建社会主义和谐社会的必然要求

(一)、市场秩序

关于市场秩序的含义,由于作者论述的角度不同,也山于作者的理解差异,目前市场秩序的定义五花八门,内涵外延不一。目前主要有这么几种有代表性的提法:一是把“市场经济秩序”等于“市场秩序”。这种说法主要在经济学那里,他们更多地使用“市场经济秩序”这个概念,偶尔也用“市场秩序”概念,但是它们之间的涵义却没什么差别。内容包括产品的生产秩序、流通秩序、收入分配秩序和金融秩序。“它既指各类主体、客体、中介组织公平竞争中健康运行,高效配置社会资源的状态”[河南省教委资助项目主持人郭文轩,国内市场秩序问题探索,经济经纬,1999年1期]。二是把市场秩序等于商品市场秩序。“市场秩序是指市场运行中在以平等竞争为核心的市场行为的规范化。”[李治国,简论社会主义市场秩序,福建论坛,1994年2期]第三种情况是把市场秩序和市场规则等同:“市场秩序就是市场规则”。“也就是在市场运行中所必须遵守的法则和法律规范的总称”“市场运行有无秩序以及程度高低标志着市场的发育程度”。

(二)、整顿和规范市场秩序是构建社会主义和谐社会的必然要求

党的十六届四中全会的《决定》指出的和谐社会最基本涵义是:“全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处”,其基本特征可概括为:“充满活力、社会公平正义、法治诚信、安定团结”。和谐社会包括三个层面:一是和谐社会的自然基础即人与自然的和谐;二是人与人之间的社会和谐;三是公民与政府的和谐。社会主义和谐社会,是全国人民梦寐以求的一个美好理想社会,也是作为马克思主义政党中国共产党长期以来不懈追求的一个理想社会。中国共产党是一个具有先进性的伟大的党,中国共产党作为构建社会主义和谐社会的领导力量,通过执政功能的充分发挥,不断适应我国社会的深刻变化,推动生产力发展,加强民主法制建设,维护社会公平,维护社会安定团结,从而实现政通人和,社会的协调和谐。

根据胡锦涛同志的表述,“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[中共中央关于加强党的执政能力建设的决定光明日报,2004-09-27(1)]显而易见,这样的一种社会目标,无一不与政府行政理念的取向紧密相关甚至受制于它的创新程度。建设社会主义和谐社会,涉及的内容是多方面的。在我国社会主义市场经济体制中,工商行政管理的任务是建立和维护市场秩序,为企业等市场主体平等竞争创造良好的环境,并保护经营者和消费者的合法权益,构建社会主义和谐社会的必然要求。而实现这些任务,工商行政管理部门是通过日常的主要管理工作:对经营主体的监管(包括注册登记)、反不正当竞争、合同管理、商标管理、广告管理、消费者权益保护等来实现的。这些直接是以克服外部性、垄断和信息不完全等市场失效内容为目标的,而且与政府其他管理部门所存在的规制或监管职能相比,工商行政管理部门的管理内容并不只是某个行业或某个方面的专业性监管,而是内容多、范围广具有综合性的特征,市场经营主体从进入市场到参与竞争乃至退出市场,都处在工商行政管理的监督、管理和服务之下。由此可见,工商行政管理部门是经济性规制职能的主要执行主体和载体,而工商行政管理在本质上是政府微观经济规制的具体化,以维护市场秩序、优化市场资源配置为目标的,是构建社会主义和谐社会的必然要求,因此在现代市场经济中具有非常重要的作用。

二、当前市场秩序混乱的表现及其产生的主要原因

(一)、当前市场秩序混乱的表现

1、市场主体秩序混乱的主要表现

“市场主体主要是指通过市场进行生产、交换等经济活动的各种经营者”[罗文阁:《构建信用监管体系深化工商行政管理职能》,《研究与探索》,中国工商出版社,2003年8月]。目前我国市场主体秩序混乱主要表现为市场主体身份资格的混乱,市场进入行为不规范。一是党政机关和权力机关(如政府、公检法机关)等经商办企业,直接或间接参与市场经济活动,既从事市场监管活动又参与市场经营活动,成为政企不分的非正规市场主体。尽管国务院多次发布了禁止党政机关和党政干部经商、办企业的决定,可是党政机关和党政干部经商办企业的现象依然存在;二是部分个体私营企业挂靠集体、国有企业甚至个人挂靠(个体私营企业或个人以国有企业的名义承揽业务,上缴所谓“管理费”给挂靠企业)的现象依然存在,导致市场经营主体身份模糊不清,名不符实:三是缺乏公司成立基本要件的企业,通过抽逃注册资本、虚假出资等手段骗取登记的企业大量存在,“无资本、无固定场所、无固定工作人员、无健全组织机构”的“四无”企业大量存在,骗买骗卖现象屡禁不止;四是假借外商名义签定协议,实际上资金全部由国内企业投入,外商并不实际出资,这类明显的假合资企业在一定范围内依然存在,其主体经营资格极不规范;五是不按照企业登记管理法律法规进行年检却仍然从事经营活动的经营者众多。

2、市场客体秩序混乱的主要表现

市场客体是指市场上买卖双方交易的对象。我国市场客体秩序的混乱,目前主要表现为一些违反国家法律法规的非法市场客体的进入。一是国家限制进入市场的产品和服务;二是国家禁止进入市场的产品和服务。为了谋取暴利,一些不法经营者将毒品、武器弹药、文凭、有毒有害的化学药品、非法出版物、走私物品等作为商品进入商场交易。这些违禁商品和服务的进入,冲击了合法的市场客体,损害了合法生产经营者和消费者的权利,严重扰乱了市场秩序。其中最具代表性是大量充斥市场的各类假冒伪劣产品。其现状主要表现为:品种多(几乎包括所有产品类别)、数量大、范围广;有些地方区域性、集团性、大规模地制假售假问题越来越突出。假冒伪劣已成为破坏我国市场秩序的“头号杀手”。

(二)、当前市场秩序混乱的主要原因

1、市场监管法律法规的存在的问题

市场监管法律法规就实体法而言主要表现:(1)相关法律缺乏兜底性,对一些新出现的违规行为无法认定和查处,例如《反不正当竞争法》对不正当竞争行为只做列举性规定,即须依法制裁的不正当竞争行为只限于第2章列明的各项行为,除非法律另有规定,执法监管部门不能随意认定其他的不正当竞争行为。虽然在实际执法中有人认为其他不正当竞争行为可以用“一般条款”原则予以认定,但仍有很多争论。这就使得一些新出现的不正当竞争行为逃脱了法律的处罚。(2)现行工商行政管理法律法规对违规行为应承担的法律责任设定偏低,其中对侵权行为民事赔偿的设定过低,导致经营者违规成本偏低。(3)消费者与合法经营者的法律救济途径和程序设定不科学,没有关照到被侵权人的合法权益,导致消费者与合法经营者维权成本过高,进而放弃维权。目前我国对消费者权益保护的相关法律法规存在很多弊端,主要表现为以下几个方面:一消费者身份的界定过于狭窄。《消费者权益保护法》界定的消费者是“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”。购买使用商品较易界定,接受服务时合法权益受到损害则难以界定;二、对消费者权利保护中的消费者举证责任规定过严,导致消费者无法举证或举证不力;三、消费权益诉讼与仲裁方式不够灵活,最大的缺点是诉讼期限长,诉讼费用高。

2、非正式规则的存在的问题

非正式规则是制度的外延部分。工商行政管理市场监管制度的非正式规则包括内部和外部两个方面,内部的非正式规则主要是指工商行政管理机关在对市场秩序实施监管过程中自发形成的一些蕴含在机构内部的伦理道德,这部分非正式规则对市场秩序的影响不会太大,在此不进行分析。工商行政管理市场监管制度外部的非正式规则主要是指随着市场经济的不断发展而自发形成的蕴涵在市场经济体内的市场伦理和市场道德规范。因其深深埋藏于市场经济主体的意识或潜意识之中,对市场经济有序运行有着直接的影响。所以这里主要分析外部的非正式规则的缺陷。

道德虽蕴涵在市场经济中,但市场经济主体对自身利益最大化的理性追求,不可避免会衍生出很多不合市场道德规范的负作用,出现反伦理、反道德的趋势:尔虞我诈、道德败坏、经济与伦理道德的冲突、市场失序等等。在经济转型时期,传统的道德文化急剧变迁,符合市场经济的新的道德文化又没有及时建立,因而出现主流道德文化的断层,这种情况在市场经营活动中表现为市场经营者越轨诱因强烈,致使违反市场道德,不讲商业信用,言而无信的现象随处可见,市场经济中最基本的交易规则趋于瓦解,市场信用制度面临崩溃。面对这种情况,工商行政管理机关过分依赖正式规则的监管作用,忽视了市场道德和伦理对市场秩序的治理作用,没有根据自身的职能特点将代表市场道德和伦理的共同价值和标准引入到监管活动中,在依法监管和以德监管有机结合上创新和实践都不够。

3、落实机制的存在的问题

工商行政管理体制包括外部体制和内部体制。外部体制主要有两方面的缺陷:一、国家没有从立法上对各市场监管机关之间的职能权限进行明确规定,管理机构之间分工不明、职责不清、协调不够。我国市场监管的综合管理机构有三家:工商行政管理机关、质量监督检验检疫机关、发改委,具体到行业还有药品监督管理机关、保监会等机构,但法律并没有严格划分各监管机构的职能,比如:产品质量问题,工商行政管理机关和质量监督检验检疫机关都可以管,药品质量问题,除了上述两个部门外,药品监督管理机关也可以管,这样一来,看起来监管力度很大,但由于缺乏协调和分工,部门之间常常扯皮、推诱,出现“监管空白”。二、条块的双重领导,影响监管的独立性。工商行政管理体制虽实行了省以下垂直领导,但是省级机关仍然处于既受上级主管部门领导又受省委和省政府的领导的位置,基层机关也就仍然难免受到当地党委和政府的影响,在市场监管中,当全局利益和地方利益放生冲突时,特别是基层机关就无法严格执行法律规定,甚至向地方利益妥协。

内部体制的弊端主要体现在工商行政管理机关内部机构设置不合理、资源配置不科学。就横向而言,有两个方面的问题,一是性质同一的职能分由不同的机构承担,职能分散、重复,导致机构之间不必要的职责交叉和脱节、信息沟通不畅、尺度把握不一致,整体效能下降。例如,市场主体的进入和退出分由内资、外资等不同部门登记管理,导致登记标准不统一,对不同性质经济主体实施差别对待;性质统一的违规行为也分由不同机构监管,如:广告违规行为,广告监管机构和公平交易机构都可以查处,这就不可避免地出现多头和重复监管,影响了整体效能的发挥;二是强调机关综合机构的力量加强,忽视对业务机构的投入。这样一来机构机关综合部门对行政资源的消耗过大,而业务机构捉襟见肘,对市场秩序的监管心有余而力不足。就纵向而言,也存在机构设置不合理、资源配置不科学的问题。一方面,纵向机构设置脱离实际情况过于强调上下对口,很少考虑不同层次机关所承担的职能以及工作量的差异,往往是一级套一级。例如,市级机关与县级机关承担的职能就有所差别,市级机关介于省级和县级之间,除了具体的监管任务外还有大量的对下指导工作,因而两方面的工作都要兼顾,而县级机关则重点是对具体业务监管工作的落实,但上下统一的机构设置就意味着县级机关无法集中有限的资源去完成监管任务。另一方面对基层派出机构的设置标准模糊不清。什么样的经济区域需要什么标准(资源配置标准)的基层工商所,这是很多地方在设置基层工商所时忽略了的问题。不同的监管区域其监管内容和工作量是有区别的,经济较发达的中心区域市场主体和客体多样化,市场行为较为复杂,工作量大,经济较落后的郊区则情况相反,如果不同经济区域的工商所都配置相同的人力、物力和财力,势必造成对经济较落后区域监管时资源的浪费,而对经济较发达的中心区域的监管则由于势单力薄留下空白。

三、建立和完善工商行政管理部门和谐市场监管的管理体制

(一)、和谐市场监管体制的确立与完善

1、适度和谐市场监管原则

适度和谐市场监管原则是建立于对政府在市场秩序形成过程中积极作用与消极作用的充分认识之上。在转型时期,所谓适度和谐市场监管既指和谐市场监管不得过度,也指政府千预不能软弱与缺位。适度和谐市场监管原则是判断和谐市场监管正当性的基础。市场机制的运行边界构成了和谐市场监管的最大限度和范围,即和谐市场监管应当以不违背市场内部规则为前提,以不损害市场机制运行基础为极限。概括而言,和谐市场监管的适度性指的是:

第一,正当的和谐市场监管是有益于市场秩序形成的行为,因此政府在和谐市场监管市场经济时,必须遵循市场本身的内部规则,政府为维护市场秩序制定的规则也应当符合市场本身的规律。市场秩序的形成应当主要依赖于市场内部规则的调节,和谐市场监管只能是辅助作用。不适度的和谐市场监管只会侵犯经济人的私权而无任何有效益的和谐市场监管产出,破坏市场机制的正常运行规则。

第二,适度的和谐市场监管不仅应当防止和谐市场监管的过度,还应当防止和谐市场监管的软弱与缺位。和谐市场监管的深度与广度应当是符合市场现状要求的。在规范和谐市场监管行为时,既要根除“官本位”思想,又要防止矫枉过正,过分的依赖市场本身,片面强调和谐市场监管对市场自由秩序的破坏,从而抵制和谐市场监管。

第三,和谐市场监管主要应当通过制定外部规则来实现目标,即制定与执行法律法规,因此和谐市场监管应当是依法和谐市场监管、合法和谐市场监管,政府的和谐市场监管必须带有很强的自律性。

“适度”这个词可能具有某种模糊性,但是也并不是不可以捉模,那么如何判断“适度”,笔者以为应当考虑以下几个因素:

(1)和谐市场监管的成本

适度的和谐市场监管应当是经济与效益的。市场经济是效益经济。政府介入市场亦应当是一项成本收益活动。和谐市场监管的成本狭义上包括和谐市场监管主体人、财、物及时间的投入,广义上还包括被和谐市场监管者因和谐市场监管而增加的支出和减少的收入。具体来说,和谐市场监管的成本主要由以下几月嘟分组成:

第一,制度的制定成本。和谐市场监管主要是通过外部规则的制定与绷T来实现目标的,因而制度的制定是和谐市场监管的第一步。这种制度的制定既包括普适性法律法规的制定,也包括具体一项行政指令的制定。作为政府供给的正式的制度安排,和谐市场监管行为的实施会产生经济规划、制度设计的费用。

第二,制度执行的成本。和谐市场监管主要是政府通过制度的执行来实现和谐市场监管的目的。而制度的执行也需要成本,包括:建立及维持执行组织的成本;组织实施的费用,如执行所需要的时间、人力、物力等;打破旧制度并消除制度变革阻力的费用。

第三,制度变革与变迁造成的损失。如被和谐市场监管者为符合政府制定的制度而做出的改变。另外,和谐市场监管过程往往是为行为人设定义务的过程,被和谐市场监管者承担并履行义务的成本也应当包括在和谐市场监管的成本之内。

第四,信息收集、分析的成本。无论是制度的制定,还是制度的执行,和谐市场监管是建立在对大量信息充分收集、分析的基础之上的。决策信息的充分与否直接关系和谐市场监管的效果的好坏。对于信息数据的统计采集、归纳汇总、传递分析是不可缺少的和谐市场监管成本的支出。

第五,其他成本。前面四种成本是政府良胜和谐市场监管中不可避免的成本支出,事实上在这些成本之外,和谐市场监管还可能附带其他支出,如和谐市场监管过程的浪费,这种浪费也是严重而难以避免的。另外和谐市场监管并不可能总是合适而正确的,因此在和谐市场监管中试错、纠正的成本也是存在的。

和谐市场监管成本的存在要求政府在和谐市场监管时将和谐市场监管成本与和谐市场监管收益进行权衡。市场秩序形成过程中的和谐市场监管收益主要表现为通过对市场不当行为的矫正,对正当竞争者利益的维护,实现市场秩序化保证市场的良胜运转。如果收益大于成本,则这种和谐市场监管在经济上是可行的,如果成本大于收益,则这种和谐市场监管的是不合理的,是不适度的。

(2)和谐市场监管的绩效

在考虑和谐市场监管成本的同时,还应当考虑和谐市场监管的绩效。所谓和谐市场监管绩效是指和谐市场监管行为所达到的效果或获得的收益。具体而言,和谐市场监管的绩效是指和谐市场监管应当通主妇寸不正当市场行为的矫正,正当竞争者利益的保护,维护市场内部规则,实现市场秩序化二我们要全面的、整体的、长远的角度来衡量一项和谐市场监管行为的绩效,而不应该是片面的、局部的来看待一项和谐市场监管行为。例如,将竞争机制引入民航业,也许从短期来看各航空公司会出现恶性竞争,但从长远来看是有利于提高我国民航竞争力、有利于民航业发展的。

另外,在考量和谐市场监管绩效时,应当将其与和谐市场监管成本综合考虑。因为和谐市场监管市场本身也是一项成本收益活动。如果和谐市场监管成本远远高于和谐市场监管绩效,事倍功半,那么这项和谐市场监管行动是不可取的,是不适度的。

(3)和谐市场监管的能力

与市场中的经济人一样,政府也不是全能的。我国政府到底能力边界如何,政府在执法时有多大的能力,都将影响到和谐市场监管市场的实际范围、方式。在实践中对政府能力过高、酬氏、过于理想化的判断,是造成目前和谐市场监管异化的重要原因之一。

影响和谐市场监管能力的因素是多元化的,如政府部门自身权力的配置及各相关部门的权力协调能力,政府占有并使用的资源的多少,政府官员的决策能力,政府及其成员对技术和信息的掌握程度等等。其中有的影响政府能力的消极因素能够即时或较快被排除,而有的则不容易被排除,有的需要借助于制度的变迁,而有的则需要凭借资源的投入。例如“禁止生产、销售含瘦肉精猪肉的禁令早在1997就制定并发布,但一直没有得到很好的实施,究其原因是由于检测猪肉是否含瘦肉精的成本很高,检测需要昂贵的设备,检测需要很长的时间,因此只有少数大城市的执法机构才具备执法的能力。”[应飞虎:“工商管理体制应重视政府能力问题”,《工商管理体制制论坛》2004年总第4期,第42页]事实上,在政府能力明显不足的情况下,这种禁令存在是必要的,但制定制度时应该考虑合适的、有效的实施机制,否则对政府能力的过高估计和认识,使得禁令不能被较好实施,反而造成和谐市场监管软弱的表象,使民众失去对政府的信心。

对政府能力的正确认识,有利于合理、适度的和谐市场监管。确定和谐市场监管的深度与广度必须充分考虑政府本身的能力。量力而为的和谐市场监管才可能是“适度”的和谐市场监管,超过政府能力的和谐市场监管行为将异化为和谐市场监管过度、和谐市场监管缺位、和谐市场监管软弱。所以经济立法应当更务实,关注对政府能力问题的研究,对我国政府能力的现状与走向进行调查分析,考察我国政府能力提升的空间与路径,确立有限政府的理念和政府能力的界限,建立可行的政府能力评价指标和体系,使和谐市场监管权限定在政府力所能及的范围之内。

2、适时和谐市场监管原则

工商管理体制的特点之一是对现实具有极强的回应性。工商管理体制作为现代法,能自觉承担起对现代社会中涌现出的诸多新型社会关系的调整任务,能在日益复杂的社会利益关系中迅捷的回应社会生活中出现的现实问题,针对繁复多变的经济生活做出适时适度的调整。工商管理体制的这种回应性很大程度上是经由发挥政府职能而实现的。工商管理体制对和谐市场监管的规制是基于政府角色的定位,针对政府在不同时期定位的差异,工商管理体制在厘定和谐市场监管规则时也应当体现出适时和谐市场监管的原则与理念。

我国经济体制改革的目标是建立起现代市场经济体制,形成以市场为主、政府为辅的市场运行模式。在目标模式下,市场得到充分的发育,形成自身较成熟、完善的内部规则体系,市场参与者能较好的遵守内部规则,在市场内部调节下形成市场秩序,而政府应当尽量退出市场,最低限度的介入市场,主要发挥政府的服务与保护职能。但是,我国从摆脱计划经济体制到建立完善的市场经济体制需要相当长的时间,在市场发育不充分的前提下,市场秩化单靠其内生力量是不可能的,它需要国家的“监护机制”“从上”来促进市场秩序的形成,政府要积极的培育市场。可见,我国市场与政府的关系是一个变动的此消彼长的过程,和谐市场监管市场的深度与广度也应当是一个变化的过程,经济改革的目标有远近之分,和谐市场监管的程度相应具有阶段性,有近期与远期模式之分。

在改革的前一阶段,主要任务是打破计划经济,树立、建立市场经济的观念与制度的雏形,实现从完全计划经济到以计划经济为主、市场调节为辅,再到计划经济与市场调节相结合的经济模式的转变。在这一过程中,政府主要的任务与重心在于改变传统绝对强势的观念,将权力收缩,给市场以充分的自主权。因此,工商管理体制更多关注与强调的是限制、防止政府的过度和谐市场监管,限制政府和谐市场监管体制的权力,防止和谐市场监管权力对市场的侵害。

就近期来看,市场经济的观念与制度已初具模型,我国社会内部由行政控制经济模式而留下来的各种人为设计的“制”的成分在逐渐解构、弱化和消弹,而内生于市场运行中自生自发形成的“序”的成分却在生长的扩展。并且由于自改革之始,各界便强调政府退出市场,因此政府过度和谐市场监管的现象得到了充分的重视与较好的解决。相反,却在学界、实务界出现了“矫枉过正”的现象,由“谈市场变色”到“谈和谐市场监管变色”的极端变化。对和谐市场监管消极作用的过分强调导致了政府从某些不该撤出的部门过早的撤出,市场秩序混乱的现象得不到抑制,假冒伪劣、坑蒙拐骗等不正当竞争手段层出不穷,由于和谐市场监管软弱或缺位造成的恶性事件时有发生。因此,在这一阶段,除了继续强调政府不得过度和谐市场监管市场之外,还应该重视和谐市场监管的积极作用,一方面政府要退出不应当和谐市场监管的市场领域,一方面法律应当赋予政府更有效的和谐市场监管手段,在需要和谐市场监管的领域更加有效、有力的行使和谐市场监管权力,保证市场安全、秩序的运作。就远期来看,我国改革的目标是建立现代市场经济体制,在现代市场经济下,市场内部规则发挥主要作用,政府的职能应当是服务与保护市场,和谐市场监管的范围与现在相比将有大大的缩小。

(二)、建立和完善工商行政管理部门和谐市场监管的管理体制策略

党的十六届三中全会和四中全会通过的两个《决定》和《学习十届全国人大五次会议文件问答》,不仅包含着肯定工商行政管理在社会主义市场经济中不可或缺的重要性的思想,对以市场监管和行政执法为主要职能的工商行政管理部门进一步完善监管、转变职能提出了如下方向和要求:

1、切实转变政府及其工商行政管理职能

《学习十届全国人大五次会议文件问答》提出要进一步“完善政府社会管理和公共服务职能”,特别是要“深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这段话明确了市场经济条件下政府与市场的基本关系。在处理市场和政府的关系上我国面临着两个特殊性:一方面要充分发挥市场在整个社会经济生活中配置资源的基础性作用,因此要继续排除计划体制下形成的管理思维和管理方式,减少行政干预;但另一方面,市场机制的先天不足和内在缺陷以及中国社会经济发展不平衡的现状,需要政府在培育市场等方面承担责任因而又要求强化规制。既要强化监管又要改善监管,既要强调监督又要强调服务,其中关键之处就在于政府职能的转变。当前市场竞争秩序较乱的重要症结在于政府职能转变不到位、政府行为不规范而表现出来的政企难分、地区分割、部门垄断、官商勾结等,这既是市场机制不完善同时也是工商行政监管职能无法有效发挥作用的根本点。为此应“继续改革行政管理体制。加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”,使得各级政府各个政府部门摆脱部门利益和局部利益乃至个人利益,“按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制”。这就指出了政府行政管理体制改革的方向,又对工商行政管理部门提出了要求。

2、进一步破除体制障碍,规范市场准入体制

所谓体制性障碍,就是与大力发展非公有制经济、促进平等竞争市场秩序不相适应的环节。应当明确“个体、私营等非公有制经济是促进我国生产力发展的重要力量”。因此要对非公有制经济给予大力发展并积极引导。结合《学习十届全国人大五次会议文件问答》提出的“放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”的要求,从而在一视同仁地提供公共服务、一视同仁地进行市场监管基础上构造出平等竞争的市场环境。“对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制,对自然垄断业务要进行有效监管”。这些都为工商行政管理部门加快准入体制改革,在登一记管理基础上完善政策、信息等方面的服务,从而起到破除垄断、培育市场又完善监管的目标。具体来看,要规范市场主体资格,改进年检验照和登记管理工作,积极进行市场外指导、服务,帮助基本符合条件的主体达到进入市场的条件。对个体私营经济实行“四不限”,即不限发展比例、发展速度、经营方式、经营规模,以有效培育市场。公务员之家

3、进一步改革和完善监管体系和监管方式方面的体制改革

三中全会《决定》要求“完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系”。对行政执法也有明确要求,“要推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。因此要完善多元化监管体系,并从过去主要依靠行政执法向行政机关执法、企业自律、社会监督制约相互协调运作转变。在行政执法中以依法行政为重点并接受外部监督,如通过进一步完善目前的群众申报投诉通道等,增强行政执法和市场监管的法治性。在监管方式上,以企业进入的监管为例,要求“国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入,引导社会投资方向,抑制无序竞争和盲目重复建设”。因此对工商在规范市场准入的管理方式上有所转变,在市场准入监管规则上从局限于国内习惯的监管方式转变到符合市场经济一般规律国际通用的监管方式上来。

4、完善工商法制体系,理顺部门关系,严格依法行政

《学习十届全国人大五次会议文件问答》提出“要着眼于确立制度、规范权责、保障权益,加强经济立法。完善市场交易法律制度,保障合同自由和交易安全,维护公平竞争”。目前就工商行政管理体制完善发挥而言,急需加快《反垄断法》立法和《反不正当竞争法》修改完善进程,同时正对新兴市场和新兴交易方式出台或修改相关法规。在当前部门监管职能分立尚难以统一的情况下,更应通过立法及法规调整来同一协调,进一步明确工商行政管理部门和物价、质检、卫生、技术监督等部门的执法职能范围。

此外,《学习十届全国人大五次会议文件问答》要求“贯彻依法治国基本方略,提高依法执政水平”、“建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。改革行政执法体制,相对集中行政处罚权,实行执法责任制和执法过错追究制”,具体到工商行政管理而言,其基本职能是执法,通过行政执法,建立和维护良好的市场经济秩序,逐步实现市场经济的法制化。首先要求学法和懂法,工商行政管理有关的法律法规现有150多部,相关规章和规范性文件有800多件,而且随着改革开放的深入和市场经济体制的不断完善,社会主义市场经济法律体系也在不断完善。其次要改变计划体制中形成的靠个人主观意志执法的随意性,完善执法程序建设和增大透明度,做到公正执法、文明执法、廉洁执法。

5、顺应新的形势要求,发展新的管理服务

党的十六届三中全会和四中全会通过的两个《决定》和《学习十届全国人大五次会议文件问答》体现出政府在市场经济发展新阶段下增强社会服务和公共管理以完善市场经济体制的总体精神,因此对工商行政管理体制改革而言,重要的是增强监管职能之外的服务职能。尤其是要顺应新的市场发展要求发展新的服务内容。例如三中全会《决定》把诚信经营提到很高高度并提出“按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向,加快建设企业和个人信用服务体系”,这就要求工商行政管理部门要在监管中发展并加强这项新的服务:在掌握企业注册登记的基本情况资质等级等身份信息基础上建立并完善包括处分信息、提示信息、表彰信息等在内的企业信用体系建设,并积极完善信息收集、发布网络,方便公众查询,增强其社会影响力。

6、在市场化改革进程中积极适应经济全球化、信息化的挑战

工商行政管理体制改革作为市场化改革中的一部分,面临着经济全球化、信息化背景下新的挑战。事实上,经济全球化、信息化与市场化是息息相关的。三中全会《决定》首次提出了“五个统筹”的战略思想,其中一个就是“统筹国内发展和对外开放的要求”。这实际上是要求在加入WTO和经济全球化大背景下充分利用国内和国际两个市场、两种资源。而信息化根本上是市场信息的传播方式的革命,由此产生了网络经济这样新的交易方式,因而信息化根本上也是资源配置市场化的新形式。因此,工商行政管理体制“按照市场经济和世贸组织规则的要求,加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制,创造公平和可预见的法制环境,确保各类企业在对外经济贸易活动中的自主权和平等地位。依法管理涉外经济活动,强化服务和监管职能”,以此积极适应加入WTO后的通行规则和国际惯例,并“善于运用国际通行规则发展和保护自己”。在信息化和电子商务迅猛发展的背景下,工商行政管理部门一方面要靠体制改革来提高队伍素质,多层次、多渠道、大规模地开展人才培训;另一方面要通过加快电子版的营业执照管理、健全网站备案登记制度、建立网上工作平台及网络投诉调解系统,推动网络经济行政法规的充实等方面建设,将日常对经营主体的信用监管与网络监管相结合,从而维护网络经济时代下的市场秩序。

参考文献 
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5、《2002最新企业登记管理法规汇编》,中国工商出版社2003年出版
6、《企业信用监管理论与实务》,中国工商出版社2003年出版
7、盛小伟,工商行政管理服务职能的异化及其还原,工商行政管理,2007/04
8、陈光,谈现代工商行政管理监管体系信息化建设的必要性——从整顿和规范市场经济秩序工作实践引发的思考,工商行政管理,2002/1
9、礼群,入世将全面提升工商行政管理部门市场监管执法的地位,中国工商管理研究,2002/04
10、段艳华,论我国综合市场监管机制的重构,湖南工业大学学报,2007/01

注释文献
河南省教委资助项目主持人郭文轩,国内市场秩序问题探索,经济经纬,1999年1期
李治国,简论社会主义市场秩序,福建论坛,1994年2期
张航忠,关于市场秩序的内涵及其建立的思考,福建师范大学学报,1996年3期
中共中央关于加强党的执政能力建设的决定光明日报,2004-09-27(1)
罗文阁:《构建信用监管体系深化工商行政管理职能》,《研究与探索》,中国工商出版社,2003年8月
应飞虎:“工商管理体制应重视政府能力问题”,《工商管理体制制论坛》2004年总第4期,第42页

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