工商行政管理原则与维度研究

一、引言

迄今为止，工商行政管理效能建设大致经历过三个阶段：一是省以下垂直管理体制的组织效能建设阶段，认为提高组织垂直管理效能，就是要最大限度地发挥垂直管理的有利作用，实现管理目标与管理质量、管理效率的最佳结合①。二是提高执法效能和规范行政行为阶段，认为提高执法效能和规范行政行为是以科学发展观统领工商工作全局、贯彻依法治国基本方略和加大自身建设力度的需要②。三是全面推进工商行政管理效能建设阶段，认为工商行政管理效能包括服务发展效能、市场监管效能、消费维权效能和依法行政效能；效能建设是以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，是能力目标与职能目标的统一③。经过这三个阶段的发展，工商行政管理效能建设的内容、目标和边界日益清晰。工商行政管理效能建设是一个系统工程，以往研究成果较多，视角多维，内容丰富。归纳起来，主要集中在影响因素和实现途径两方面：一是影响因素，主要包括队伍素质、管理资源、体制机制、监管环境、工商文化和信息技术等因素④。二是实现途径，分为宏观层面、微观层面和综合层面。宏观层面包括制度化、规范化、程序化和法治化建设⑤；在微观层面上，通过改进行政审批、加强企业信用监管、发挥行业协会作用和建立行政执法类公务员制度等⑥；在综合层面上，通过加强思想、作风、业务、制度和能力等建设来提升工商行政管理效能。本文以镇江市工商局为例，通过分析工商行政管理效能测量理论，进而提出工商行政管理效能建设水平的测量原则与维度。

二、工商行政管理效能测量的理论分析

工商行政管理效能与工商行政管理功能、工商行政管理职能等概念相互联系、相互区别，共同构成了一个完整的概念体系。这一体系决定了工商行政管理效能测量理论的分析框架。研究这个概念体系，首先应辨析“职能”、“功能”和“效能”等概念的含义及其关系。一是“职能”，一般说来，人们往往将“职能”简单地理解为“作用”，自然现象和社会现象也都有其作用，但只有当社会、组织和事物的“作用”融入人的主观能动因素且产生了应有的效果，“作用”才能理解为“职能”。二是“功能”，“功能”是一个系统科学概念，能反映系统与外部环境的关系，功能是由结构决定的，但结构相对不同的环境会表现为不同的功能。由于系统科学包括自然系统和社会系统，因而社会系统有其“功能”，但不一定能将所有“功能”都称之为“职能”，只有当其所发挥的功能与该组织所要实现的目标，即推动社会进步相一致时，“功能”才表现为“职能”。三是“效能”，“效能”是指在一定条件下发挥内在能力，促进事物发展的“有效功能”。行政效能是指行政组织的内在能力在一定条件下的外部表现。行政效能与行政功能的区别在于：行政功能只是组织系统内部结构的外部表现，还没有对这种表现产生的结果作出评价，而行政效能则包含对其功能的评价。效能的“效”是指功能的效用，“效用”是指人们希望达到组织在实现预期目标中所起的作用，包含组织目标。功能导致目标实现，“目标实现”是功能转化为效能的关键⑦。通过对上述概念的辨析可以看出，当工商行政管理组织发挥的功能与组织所要实现的目标一致，即工商行政管理功能表现为工商行政管理职能时，工商行政管理功能才转化为工商行政管理效能。工商行政管理效能是工商行政管理组织及其活动对实现国家赋予其行政目的所发挥的有效功能，是实现行政目标的保证。“功能”与“能力”对应，“能力”是“功能”发挥的前提和基础，“能力”与“功能”成正比；“目标”与“有效”对应，“目标”与“能力”没有必然联系，只有“有效能力”才能促成“目标”实现，并实现功能向效能转变。工商行政管理“组织能力”（或行政能力）与“行政目标”构成了测量效能的两大因素，测量的内容就是两者的正向契合程度。具体包括：1.工商行政管理行政能力，是指工商行政管理组织履行法定职责所需的主观条件和潜在能量，是组织资源、管理资源和环境资源及其相互结合的产物。组织资源包括队伍素质、财务资源、物质装备、信息技术、权力权威等；管理资源包括体制机制、规章制度、组织文化、价值伦理等；环境资源包括政治环境、经济环境、文化环境、社会心态等。2.工商行政管理行政目标，是指工商行政管理组织履行职责所期望实现或达到的行政成果。不同于私营企业利润目标的单一性，工商行政管理行政目标是政治目标与管理目标的统一，复杂且多维。层级不同、部门不同甚至阶段不同，行政目标也不同。3.“组织行政能力”与“行政目标”的正向契合程度，也称组织能力或行政能力的有效性，是指能够发挥组织职能、促成组织目标实现、实现功能向效能转变的能力。组织行政能力与行政目标的正向契合程度越高，组织行政能力越有效，效能也就越高。

三、工商行政管理效能测量的原则与维度

工商部门是负责市场监管和行政执法的政府职能部门，其行政目标是政治目标与管理目标的统一。为说明其行政目标与行政能力结构，我们以江苏省镇江市工商局为例进行分析。组织内，该局纵向可分为本级、县（区）级和基层工商所三个层级，横向可分为办公室、法规处、财务（审计）处、人教处（老干部处）、机关党委、监察室、信息中心等对内管理部门和公平交易处（经检支队）、消保处、市场合同处、注册处、个企处、外资处、商标处、广告处、食品处等对外职能部门；组织外，纵向有省工商局直属领导，横向有市政府直属领导以及其他平行兄弟政府职能部门和其他社会组织等。在特定时期、层级和政治环境内，履行市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护与广告监管、禁止传销与规范直销等职责的行政目标，以及履行职责所必须的对内管理能力和对外资源动员能力是相对稳定的，但在具体任务环境里，需要根据实际情况层层细化，逐级分解，最终形成行政目标和行政能力价值链体系。

（一）工商行政管理效能的测量特征

行政目标与行政能力的复杂性决定了工商行政管理效能测量的复杂性。一是效能的复合性。一般来说，工商行政管理效能包括内部效能、外部效能和综合效能，具有动态性、多样性、整体性、统一性等特点。动态性是指其内容和标准随着政治制度、时间、空间和条件等变量的变化而变化；多样性是指其目标、因素和层次多样；整体性反映了其必然体现一个整体；统一性是其质和量、功能与价值、主观与客观的统一⑧。二是测量的间接性。工商行政管理效能是通过行政目标的实现程度来测量行政能力的有效程度。作为一种预期成果，抽象行政目标可以演绎、分解和转换成具体管理目标，而作为一种潜在的主观条件、素质和能量要求，行政能力只能依靠其相关载体来体现。在现实生活中，行政能力一般是指履行职责的要求。要测量的实际上是行政能力载体在实现目标过程中所表现出的经济和政治特性⑨，是管理目标与能力载体之间的具体比较。

（二）工商行政管理效能的测量原则

为进一步说明工商行政管理效能的测量原则，我们将镇江市工商局组织内的工作任务，以内部管理与外部监管为两极的横坐标，组织可控制度低与组织可控制度高为两极的纵坐标，组成四个象限的坐标体系（如图1所示）。通过分析，可以找到若干工商行政管理效能测量原则。1.职能原则。在纵坐标的左右两侧，可以将工商行政管理工作分成从事资源汲取和与能力配置的组织内部管理工作和从事市场监管和与行政执法的组织外部履职工作。组织内部管理工作是组织外部履职能力的基础，组织外部履职能力是组织内部管理质量的体现。一般说来，组织内部管理工作的目标清晰、程序稳定、资源常规，如行政接待、政务公开、报表统计报送工作、信息化建设、预算编制、调整和执行等工作，管理目标清晰，管理程序规范，适宜用“花较少钱，办更多的事或办同样事，花更少的钱”、“费较少时间，办更多的事或办同样事，花较少的时间”等经济性或效率性来测量；相反，组织外部履职工作目标抽象、程序性不强、资源变动大，如市场主体信用分类监管、査处取缔无照经营、农资市场监管、网络商品交易监管、有形市场监管、消费维权、12315信息平台建设、规范直销打击传销等工作，强调行政价值、行政伦理和社会价值取向，适宜用“最后结果是什么？”、“是否体现机会、结果公平？”等效果性或公平性指标来测量。2.过程原则。在横坐标的上下两端，可以将工商行政管理工作分为强调过程的常规性工作和强调结果的灵活性工作。强调过程的常规性工作，目标清晰、程序稳定、结果可预期，如内部管理的财务流程，每个环节的标准都非常清晰；外部履职的市场主体准入，整个流程都非常稳定。这类工作比较适宜用经济性和效率性来测量其效能。而强调结果的灵活性工作，目标抽象、程序要求不高且相对不固定，结果变化数较大，如内部管理的行政效能监察、违纪人员的查办和信访处理等。外部履职的消费维权、传销案件查处和市场监管等要求工作人员或办案人员有较强的主观能动性、应变能力以及依法行政能力，因而比较适宜用效果性和公平性来测量效能。3.目标原则。在横坐标和纵坐标的四极，根据组织可控性和内外部工作属性，可以将工商行政管理行政目标分解成管理目标的层次体系，上层是工商行政管理行政目标，下层是具体管理目标。涉及行政目标，如商标发展目标，强调对知识产权保护、查处商标侵权行为、每年新发展商标数以及查办商标侵权案件数等，环节管理要求相对不清晰，因而适宜用效果性与公平性指标去测量。涉及管理目标，如案件查办，检查、立案、调查取证、核审、决定、执行、实施强制措施、暂扣罚没物品管理、案件复议、案件诉讼、案件听证等工作，每一环节的管理要求都非常具体，因而适宜用经济性和效率性来测量。4.层级原则。在市、县（区）和基层工商分局（所）三个层级中，每个层级的工作重点不同。市级工商部门侧重宏观规则的制定、内部体系的高效运转、在公众前塑造公正高效形象；而县（区）工商局、基层工商所则更侧重市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护、广告监管、禁止传销与规范直销等具体对外职能的执行。因此，市级工商部门适宜采用效果性、公平性等定性指标，而基层适宜采用经济性、效率性等定量指标来测量。

（三）工商行政管理效能的测量维度

能力载体主要涉及静态资源和动态管理。静态资源涉及物质装备、信息技术、财务资源、队伍结构等，动态管理涉及内部管理、外部协调、资源动员等。行政目标经过层层分解，最终形成具体管理目标。能力载体的多样性与行政目标的层次性决定了效能测量的多维性。行政效能包含着经济性、效率性、效果性及公平性等多维架构⑩。1.经济性。经济性是指在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力等特性。工商行政管理效能的经济性测量是从获取资源的角度来评估行政职能的价值的，经济性评估强调的是节省程度，追求的是成本最小化。经济性测量的目的是促进工商行政管理部门树立成本意识、降低成本、节约开支。如测量特定会议、项目的成本与投入，具体层级行政开支与业务开支的比率，具体部门人均行政费用支出等。2.效率性。行政效率是指行政组织及其工作人员从事公共行政管理活动所投入的行政资源与取得的行政成果之间的比例关系。行政资源包括人力、财力、物力、信息和时间等资源。行政成果包括有形的物质成果和无形的精神成果。行政效率类型包括决策效率、管理效率和执行效率。如工商行政管理费用测量法（衡量行政费用开支与使用是否合理，包括单位费用测量法、人均费用测量法、计件费用测量法等），行政职能测量法（衡量是否充分发挥其行政职能），要素评分测量法（衡量各种要素的贡献）等。在各种测量法的运用中，应采用既定标准进行衡量、评估。3.效果性。效果性测量是指工商行政管理工作任务的执行是否达到了预定的目标，实现程度如何，产生了哪些效果。效果强调的是实际效果与预期目标之间的关系，通常指产出对最终目标实现所作贡献的大小，目标实现程度如何。如工商行政管理市场准入管理质量、市场监管质量、行政执法质量、消费维权质量，公众满意度和目标实现度等。4.公平性。公平性是一种政治诉求，主要是衡量监管对象、服务对象和普通公众对工商部门实施市场监管和行政执法时是否滥用公权力，是否对监管对象、服务对象一视同仁，大家是否都受到公平待遇，弱势群体是否得到保护等的一些主观感受。如工商部门的市场监管和行政执法的程序、机会、依据、处罚结果是否平等。

本文作者：颜美薇陈磊汪基强姜丽君工作单位：江苏省镇江市工商局