公共行政“身份危机”及其学科合法性

摘要：自公共行政发展以来，有关其学科身份及合法性地位的争议一直存在。这种源于“政治—行政二分”的公共行政“身份危机”亟待廓清，而公共行政的“自我意识”的发展的过程就是对公共行政身份危机的一次再思考、再梳理。公共行政“身份危机”在实证主义、规范价值这两种研究取向的推动下继续发展。公共行政学界中诸多学者的理论流派也以各自的观点力图破除、弥合公共行政“身份危机”。推进公共行政学科的合法性的重构，有利于化解当下“身份危机”的现实，促进公共行政的发展，进而实现有效治理。

关键词：身份危机；实证主义；规范价值；合法性

自威尔逊的《行政学之研究》发表以来，当代公共行政发展仅百余年，在发展的过程中对“身份危机”的克服体现在公共行政学科“自我意识”的逐渐清晰。不论是逻辑实证主义取向，还是对规范价值的坚持，两种不同研究视野的交锋推动了公共行政向独立的道路上更进一步。而围绕着公共行政的研究方法、价值取向所展开了一系列论战，这些对话和争论是有诉求的，也应当是有结果的。争论的结果无一不指向化解公共行政“身份危机”这一目的。公共行政“身份危机”的化解离不开其学科合法性重构。这里所提到的“合法性”不单是指“合乎法律”这一基本概念，更强调“合理性”及规范价值中的“正当性”，是一种不仅包含事实认定上的“合法”，更有“正当”与“认同”，并且侧重于此。

一、公共行政“身份危机”的实质：公共行政“自我意识”的发展

公共行政的发展初期，通过“政治—行政二分”以期将行政独立出来。公共行政的“身份危机”源于“政治—行政二分”的困境，“政治—行政二分”曾是公共行政学科独立的理论起点，威尔逊提出将行政事务从政治的混乱和冲突中剥离，同时脱离政治学的从属地位，使行政远离政治。突出政府应用尽量的高效率、低成本来完成工作。“政治—行政二分”主张鲜明，无论是威尔逊还是后期古德诺对此的深化，都以“去政治化、去价值化”给学科以定位，几乎一致地将高效率作为唯一的标准。而事实上，无论从理论或是现实来看，政治与行政从未真正分离。“政治—行政二分”对于公共行政的合法性内涵，采取了不回避，也不直接面对的态度，拓展出行政“合理性”的同时，将“合法性”归于政治。后期“政治—行政二分”主张不断地经受质疑与批判，二分法下的学科创制基础遭到撼动，学科自我建构的基点的缺失也使后来“身份危机”愈发凸显。公共行政的“身份危机”并不是一开始就存在的，公共行政在20世纪30年代曾处于被广泛认同的“正统时期”，学术界和实务界的普遍认同也使公共行政领域出现“祥和”的氛围，共同的信念占据了当时的公共行政发展。建构和争取共识对于理解当代学科史是必要的。不得不承认，“正统时期”的公共行政一定程度上符合一个学术共同体的普遍共识的这种需要。一方面，公共行政的起源清晰，威尔逊的《行政学之研究》成为了公认的标志性起点；另一方面，公共行政的早期经典著述及政府雇员的职业协会，也使这一学科有了系统化的文本、制度化的支撑。

自20世纪40年代开始，公共行政的发展阶段中“正统”公共行政的稳定状态遭到了诸多学者的撼动，诸如：芬纳、西蒙、沃尔多、达尔、弗雷德里克森、德鲁克、罗森布洛姆等人以不同的声音展开了对传统公共行政的批判，这些不同的声音有着共同的指向：即触动传统公共行政曾经“学术共识”的根基。如：这一过程中，西蒙和沃尔多的思辨方式从公共行政的发展史上看是无法越过的争论，一边，西蒙主张重建一门更加精致，更有效率的科学；而沃尔多也毫不留情地揭示除了公共行政薄弱的规范性基础和对民主内涵的忽视。完整地了解“西沃之争”及其他学者间的争论，对于化解公共行政的“身份危机”来说起到了桥梁作用。这种“反正统”的趋势源自公共行政内在发展不可避免，甚至说在当时不可调和的矛盾:技术理性被曾千呼万唤置于现代性下的首要位置，而美国的民主传统又无法对价值理性避而不谈。这二者是公共行政的两个不可或缺的部分，技术理性与价值理性相互否认的逻辑使公共行政的“身份危机”愈发突出。而“危机”一方面确实代表发展中的停滞与困境，另一方面，更是探析未来学科发展出路的最佳时机，是学者以学术争鸣共同做反思性的努力的重要使命。围绕着实证主义、规范价值两种取向，克服“身份危机”的过程，正是公共行政发展出“自我意识”的过程。公共行政的“自我意识”是一种能向百余年来发展历史学习的能力，只有一门学科真正地发展出了“自我意识”，才有可能走向成熟，才能清晰地定位学科的过去、塑造学科现在的状态且有意识地探析学科的未来发展路径。在具体分析公共行政是一门学科还是一种专业方面，公共行政缺少本领域自身发展出来的理论，究其根本，要归因于公共行政本身是一个边界模糊的知识领域。由于缺乏内在的理论基础，公共行政需要从其他学科引入规则，使学科合法性无法确认。公共行政人员作为公共行政组织制度与实践的连接点，其自身的正当性决定着公共行政实践的合法性。

二、公共行政“身份危机”的争论主线：逻辑实证主义与规范价值研究的交锋

公共行政的发展历程中，在其独特的经济、社会、政治和意识形态的影响下，已不断发展出与相关联的诸多理论。公共行政的每一阶段的发展都应将其置于特定的物质环境与意识形态框架内来加以审视。在公共行政发展史上，无论哪一阶段的发展，不可避免围绕着两条重要的主线即逻辑实证主义与规范价值研究，在这两条主线的相互碰撞、交融的过程中，才是展现现代公共行政学完整发展的过程。实证主义精神的背后很大程度上是对科学的方法和精神的依赖，虽然它是一种不完全囿于科学与技术的思想体系，但对于“如果我们能测量某种东西，我们就能了解它”，这种对于“测量”工具的推崇的准则，还是成为了科学管理发展的，尤其是起步阶段发展的基点。而科学管理对公共行政提供了一种启发性的视角，科学管理运动发展出的理论也影响了公共行政的发展，部分学者认为二者将来有结合的趋势。在启蒙运动的影响下，自然科学获得了长足的发展，科学的贡献使人们意识到了科学的力量。科学让人们摆脱了个人桎梏的依附状态，一改过去不能自主运用自己理性的状态。进而，启蒙运动对思想界造成的震动使其达成了这样一种共识：只有科学才能使人日已掌控实在，走向进步。但仅仅依赖技术力量，工具性的手段被误读为目的本身，这种发展的向度与“为了实现人的自由与解放”这一初衷无法契合，而人的尊严、价值也在这一过程中逐渐被剥离。这也是以西蒙等人为代表的学者提出了逻辑实证主义这一方法论来重构公共行政的深层次原因。

西蒙思想背后的意蕴：一定程度上是追求经济效率和成果—收益理性的趋势，而将其他的公共价值排挤到话语和决策的边缘地位。如马尔库塞所说“关于目的性、实用主义、技术、效率看似价值中立的理性，实际上包含了利润最大化和统治的真实精神。”而另一边，主张引入民主、公民权利等规范价值，强调公共行政就是一种政治理论，不应忽视政治维度在公共行政理论实践与改革中的重要性。正如沃尔多在其《行政国家》中批判了以“政治—行政二分”为基础的“正统论”行政学，对“正统论”行政学中队科学主义和工具理性的推崇提出质疑，同时主张弱化“决策”与“判断”之间的区别，将公共行政在民主制的作用中加以理论化，坚定地拒绝行政中立并提倡对专业化的诉求。“正统”公共行政兴起有赖于美国当时的物质环境、意识形态，并不是一成不变的真理。然而随着时展，“正统论”受到冲击。

公共行政发展过程中就逻辑实证主义与规范价值研究中不能避开的一场争论就是“西沃之争”。“西沃之争”的出现正是在美国公共行政被“身份危机”所笼罩的时期。“西沃之争”是学术立场、研究视角上的碰撞，这种探索如黑格尔所说的，概念构成认识之网上的“网结”，争论正提供了一个公共行政新的认知视角。二者关注到了这种“危机”的存在并在各自领域捍卫各自的不同哲学倾向和思想方式。就公共行政的核心价值应是“可测量的”还是“价值负载”的“西沃之争”开启了此后近六十年的范式分离与竞争，而由此引发的公共行政“身份危机”也对之后半个多世纪的研究走向造成了深刻的影响。逻辑实证主义坚信知识应由科学来垄断，摒弃一切无外在可测量性的问题。而20世纪后半期，一方面，实证主义成了“科学能够揭示真理”的代表；另一方面，不认同政治行动者的信念、态度及价值，都使其影响力大幅下降。逻辑实证主义自泰勒等人研究影响金属切割的变量与最有效的计件工资制开始，科学管理基于“效率至上”这一原则如火如荼地开展，而围绕着谋求最高的工效，是标准化的操作方法和环境，忽视了人性的特征。对于当时的社会现实是存在一定合理性的，但在具体实施的过程中违背初衷的现象时有发生，牺牲工人利益以达到所谓的“共同利益”不可避免。

泰勒的“技术化决定论”使公共行政大踏步地走向科学化这条道路。泰勒的观点对于私人行政来说，或许是有用的，这种与商业文明仅仅相联的手段，确实利于管理。亦如西蒙的观点，无法加以测量而取代以价值判断的行政思想是无用的。而后期的科学管理并非时刻清醒地与科学比肩而行，受到当时美国舆论的冲击，它的目的中渗透了民主的、道德的目的，科学与价值领域的思想整合的意向值得我们关注。“身份认同”与自我意识的发展使西方公共行政面临一种发展的“身份危机”。

三、公共行政的学科合法性重构

公共行政“身份危机”表现之一是作为一门学科来说的“危机”问题，即公共行政的研究取向问题。罗布特•达尔在《公共行政科学：三个问题》中曾展望，公共行政科学的形成标准之一即规范价值的地位被清楚地确立；通过比较研究，发现超越国界与特定历史经验的原则和通则。放眼现今的公共行政发展，我们可将这种理想理解为：学科研究方法的确立与学术共同体身份的认同。依据麦尔文在《对话：知识与研究》中与彼得的争论，麦尔文提及“公共行政学家社群”这一身份，即对自己的身份有专业上的认同感，将研究领域明确。麦尔文认为，从机制与思想上严肃对待公共行政的纯粹研究与应用研究，将这两部分区分开。于应用研究领域，以专业的姿态，服务于专业需要的立场。这与沃尔多所提出的“职业化”身份，沃尔多强调“行政人员必须保证忠诚于他的专业及身份”，二者不谋而合；于纯粹研究领域，要重拾公共行政作为一门社会科学学科的地位，并以更加宽容的态度来接纳来自其学科领域的视角与方法。麦尔文所认为的公共行政身份危机的中心，正是在学术训练上拉向主流学科，在意识形态承诺上指向专业化立场，非缺失某种核心概念或认识论基础。

就能否视“公共行政”为一门科学这一问题以及公共行政的学科研究方法上，承认科学的发展所带来的优势所在，而崇尚科学不代表将公共行政这一学科发展成“硬科学”。关于公共行政的研究方法，社会科学与自然科学在研究方法上有很大程度的相似性，但若将逻辑实证主义的研究方法完全置于社会科学的研究方法中，全盘接受自然科学的标准，是不妥当的。实证主义、规范分析、批判理论等等，这些都是人文社会科学的重要研究方法。随着时代进步及对研究方法的探讨、反思，不难看出，公共行政领域的发展不能仅以效率作为衡量的标准，效率也并非一个价值中立的概念，更不应出于行政“科学化”的中心地位。一定程度上，过分强调效率成为了民主理论发展的绊脚石。尽管“价值决策”与“事实决策”在实际的行政过程中是一个相互融合的整体，但并不妨碍在逻辑上的区分。公共行政的萌芽阶段也部分源于对以“可测量是科学准则精神”的突破，公共行政有必要给我们指出以指标测量为准的真实世界是存在局限性的，一个成熟且精致的公共行政将摒弃一般性的原则，其定向为价值，并受政府目的，价值多元主义和偶然的意愿所影响的。而对规范价值的不懈追求，不代表着放弃理性，而意味着认识到重新评估其合理性。不因醉心于科学的成功，视科学的合理性为理性的本质。就人文主义立场来看，为人类服务才是科学的终极价值，每次科学性的研究、改进，即使不能够直接应用，也应有良善的出发点。

在公共行政的发展过程中更应重视公共行政的广阔的历史性和规范性背景，公共行政是在民主的名义下进行的。如果说公共行政发展改革的过程中，理论与实践之间确实存在着某些暂时不可逾越的距离，那么制度和实践就是理论的体现。倘若不以“公民身份与自由、民主与法律、权利与义务”诸如此类的承载着理论的语言，就无从描述政治生活，更勿言参与其中。对于理想和现实之间问题的回答、探索是公共行政合法性、发展性根植的土壤。这些种类繁多的社会问题、伦理道德问题等的出现是法律无法完全判断的，只有将其理解为源自品质塑造的缺陷时，才能得到理解，甚至说只有如此，才能加以应对。这种缺陷是将目的本身的合理性置于手段的合理性之下的后果。只有制度不仅仅是构想出来的理念借以实现的工具，这些制度本身就具体化了的理念。

四、结语

公共行政的发展是与“危机”同行的过程。增强对公共行政学自身理论历史的研究，有利于理解危机的现实。虽然效率的重要性是无法避而不谈的现实挑战，但价值理性的缺失将造成精神层面的不可衔接，价值理性应是我们不变的内在追求。公共行政“身份危机”的发展过程是发现“危机”，化解“危机”的一个契机，不论是力图构建责任政府同时实现高效行政，还是对规范价值的引入，给予公共行政就是一种政治理论这样的身份。或许无法将公共行政“身份危机”彻底化解，但于学科来说，对价值理性的重视，有利于填补公共行政实践中的问题与美好理想之间的差距，进而逐渐弥合这种“身份危机”。于公共行政实践来说，只有作为政治生活的真正参与者，才能实现自治，才能使得自由的实践成为可能。在公共行政的发展中，一定程度上对价值理性的还原，以对价值多元化的追求去引领公共行政的发展，才能真正实现自我革命，在持续的改革创新中去沉疴，谋新生。

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作者:王俊鹤 单位:大连海事大学