探析公共行政理论价值变迁

一、工具理性和价值理性

在西方公共行政学发展演进中，每一个阶段的主导理论存在和以往有明显区别的核心价值观念，主要表现为工具理性或价值理性，这两种价值观念总是随着时间的推移和研究的深入交替出现。“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。他认为，工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期，将这些预期转化为实现目标和追求的工具。而价值理性的社会行动取决于“内化为行动中的价值理念和信仰，这种不论是哪方面的价值和理念的体现伴随着行动过程的始终，因此它侧重于这个过程而不是结果”[1]。这段表述可以被理解为，工具理性强调手段———目的的合理性，主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标，而不关心行为本身的意义和价值；价值理性关注行为本身的合目的性，追求行为本身所具有的意义，要求人的行为必须指向美好的价值，而不管它的结果成功与否。简而言之，前者关注“是什么”“如何做”的问题，通常与方法、技术、手段等工具相联系，所追求的是科学性、有效性；后者关心“应是什么”的问题，往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，所追求的是正当性与公正性。工具理性取向的公共行政学强调效率优先，坚持理性———自利人的假设，倾向实证的研究方法，主张管理者的角色定位，积极构建行政科学。而价值理性取向的公共行政学注重公共精神的培养，坚持反思———利他人的假设，喜好规范的研究方法，主张政治家的角色定位，努力追求行政哲学。对于西方公共行政学理论发展史，不同的学者从不同的角度来研究，其中一个主要的划分方法就是“范式论”。“范式”一词由美国学者托马斯-库恩(ThomasKuhn)[2]提出。他认为，“范式是经过大部分人肯定并且成为通用的模型或模式”。我国学者陈振明[3]提出了传统公共行政学、新公共行政理论、(新)公共管理学三范式；美国学者登哈特夫妇[4]也提出三范式论，即老公共行政、新公共管理、新公共服务；毛寿龙和李文钊[5]提出四范式论，即官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论。

二、传统公共行政学（工具理性）

行政学产生于政治学，但是经过发展从政治学中脱离出来。政治学被认为是行政学的理论基础，将二者的关系比喻成花与树，根与果的关系。伍德罗•威尔逊于1887年发表的《行政学研究》这篇文章开了美国行政学研究的先河，在此文中他将行政学从政治学中提炼出来研究。威尔逊在该文中提出行政和政治应当分属于两个不同的领域，所要研究的内容和问题也不尽相同。虽然政治规定了行政研究和实践的目标，但是政治不能控制行政实践过程。随后，古德诺对威尔逊提出上述观念做了进一步的研究和探讨，他将政府功能划分为两类，一是“政治”即表达国家意志，二是“行政”即“执行国家意志”。[6]威尔逊认为，行政是一门纯粹技术性和应用性的学科，效率被视为行政学的目标也是行政学的核心价值。因此，为了获得高效率的行政实践，韦伯的官僚制层级组织产生了，“官僚组织的盛行和大范围采用，离不开它对效率的追求，并且在此过程中影响组织成员为共同的目标一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科学管理思想和法约尔的一般管理理论，再一次丰富了传统公共行政理论的发展。威尔逊认为，行政作为工具，它是中立的，不需要包含价值因素，只有实现了它对高效行政实践的追求，才实现了它对价值的追求。

三、新公共行政理论（价值理性）

上世纪六七十年代，以美国为代表的西方国家出现了一系列危机，人们开始呼吁政府改革，以改变现有困境。因此，一些学者开始回顾和反思传统公共行政理论的缺陷，新公共行政学在这样的背景下诞生了。1968年，包括弗雷德里克森在内的一批学者，采用新的研究方法召开了有关公共行政学发展趋势的会议。新公共行政理论将“公共”作为研究的中心，它不仅追求传统公共行政学所强调的经济、高效和协调的价值理念，还追求社会的公平公正，强调在为社会高效经济地提供公共产品和公共服务的同时注重社会公平的实现。正如弗雷德里克森所言“和传统公共行政学相比，新公共行政学不仅关注如何高效率的利用资源来提供公共品与公共服务和如何在控制财政支出的情况下保持公共品与公共服务的供给，而且关注这种服务是否增进了社会公平？”即传统公共行政学更多的是对经济和效率的追求，而新公共行政学赋予了这一追求行为价值理念。新公共行政学主张公共行政不仅仅是有效的执行政策，而且由于它的“公共性”，它还担负着广泛的社会责任，需要了解广大人民群众的真实需求，并对此做出积极的反应，以此更进一步接近民主政治的目标，承担应有的社会责任和义务。新公共行政理论对“效率”所代表的含义有不同的认识。通常所说的效率，是少投入和大产出之间的比，也即传统公共行政理论的理解。而新公共行政理论给“效率”赋予的含义则丰富的多，将价值观念灌输其中，即在追求效率的过程中必须时刻拷问是否促进了社会公平和人民利益的表达和满足，考虑到社会性的公平分配，以有效改善公民的生活水平为目标。新公共行政理论认为公共行政的核心价值在于社会公平，即尽可能公平地分配公共利益，照顾到处于弱势的群体。弗雷德里克森有一句话所表达的含义是：“新公共行政追求的社会公平意味着将部分公共权力和社会资源与福利的天平倒向社会中明显缺乏这些的弱势群体，”。即尽可能地对这些在社会分配过程中得到最少的群体给予应有的弥补，努力增加社会中的公平。新公共行政反对传统公共行政所坚持的价值中立，他们认为，制定和执行政策的政府官员与研究公共行政学的学者们不可避免地会将自己的价值观念和经验加到决策和学术思想中，价值中立在学术研究和行政实践活动中都不存在。

四、新公共管理理论（工具理性）

新公共管理最典型的表现形式便是奥斯本等人提出的企业家政府理论。在上世纪九十年代西方经济危机扩大的背景下，需要政府做出有效应对，因此不可避免地要求政府的行政改革。企业家政府理论是对西方传统官僚制政府组织的反思，在官僚制产生和盛行的时代，它代表着理想高效的组织形式，它的层级组织形式和专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能，而现在的社会环境已经发生了较大的改变，经济全球化使得原来的经济模式不再适应新的时代要求，大数据和云计算的产生使得信息的传播与获取变得容易，并且公众也能获得相较以往更多的知识和信息，这使得在信息领域官僚和公众的地位变得平等，由此看来行动迟缓、效率低下的政府已经不再适应当今社会的需求。“企业家”一词是由法国经济学家J.B.萨伊创造的，他认为企业家有敏锐的洞察力可以将资源转向效率高的领域和地方，以达到高效利用。在奥斯本看来，萨伊对“企业家”一词的解释不仅适用于私人部门，也适用于公共部门和第三部门，它们都是合理的利用资源，注重投入和产出，提高行政效率。但是，奥斯本同时指出政府组织和企业组织存在明显的差异，它们是两个不同类型的组织。他指出“人们不能将他所要表达的意思误解为政府行动过程和企业行动过程一样。那就弄错了。”[8]他认为，企业与政府有以下几方面的不同：首先，企业领导者是为了获取利润而政府领导者是为了连任；其次，企业收入来自顾客，政府收入来自纳税者；再次，政府动力源于垄断，企业动力源于竞争；最后，企业是对有支付能力并且支付了的顾客提供服务，政府必须对每个人提供平等的服务，不论他的支付能力如何，因此企业的行动要比政府快。奥斯本同时强调：“虽然政府行动过程和企业行动过程不一样，但政府依然有企业家精神，且不见得比企业所拥有的少。”政府应当像企业家那样“掌舵”而不是“划桨”，具备分权意识将权力合理地下放，并不需要亲身参与到每件具体事务的处理中，可以适当的引入竞争，注重目标的实现，具备顾客意识，将等级制的组织适当扁平化，相比行政指令而言倾向于市场作用的发挥。新公共管理理论对管理理念的追求达到前所未有的高度，它以管理学为出发点，对前人的看法提出了批判，尤其是韦伯提出的官僚组织，它认为官僚组织存在过度集权和管制、效率低下、组织僵化等问题，只有引入私人部门的管理技术，改变官僚组织，才能为其注入新的活力，改变其痼疾。[9]其核心价值在于“3E”即经济、效率与效能，注重高效高质的提供公共品和公共服务，注重提高公民满意度。

五、新公共服务理论（价值理性）

新公共服务理论认为，政府的职能是服务而非“掌舵”。新公共服务理论对新公共管理理论的超越体现在对公平、公正、民主的价值理念的关注。新公共管理理论过多地注重效率和经济管理层面的价值，主张政府向企业学习，主张政府“掌舵人”的角色定位，忽视了公共行政价值规范和伦理准则的建设。因此，新公共服务理论倡导公民权，强调公共行政的“公共性”、社会的公平公正、政府官员的回应性、公民的参与，坚持民主精神是公共行政的基本价值观念。正是基于以上价值理念新公共服务理论提出了一种新的行政模式，该模式将政府定位于服务者的角色，赋予行政过程新的价值理念。[10]新公共服务理论追求的公共利益，不是个体自我利益的简单相加，而是建立在公民对话协商基础上对共同价值观念追求基础上形成的利益。公民不是顾客政府也不是企业，只有公民成为公民时，才能追求公共利益而不是满足个人需求。政府的责任在于服务社会和公众，政府官员和行政人员要明确地意识到公共资源不属于政府或者行政人员私有，而是公共的，他们在实践过程中应该考虑的是公共利益的最大化，而不是“如果这笔钱是我的，我应该怎么花”这种问题。在政府的行政实践过程中，效率是重要的，但它应该是在公共利益和公民权利的框架内思考。

六、后新公共管理理论丛林

(一)整体政府理论与网络化治理理论（工具理性）。整体性政府理论的出现是针对新公共管理理论提出而导致的政府部门过度专业化和分权化的问题，这种碎片化不仅没能有效提高政府效率，反而加深了政府低效，各部门之间不能有效协调，注重的都是各部门的利益，忽视了对整体利益的追求，无人对整体负责。整体政府理论强调政府之间、政府各部门之间和政府各层级之间的合作联动，强调协调整合，注重在技术层面改进政府治理模式。汤姆•林在对西方政府改革实践和经验的基础上提出了最佳实践的整体政府概念，由以下四个部分构成：“内”指组织内部的合作，“外”指组织之间的合作，“上”指组织目标的设计与贯彻是自上而下以及对上的责任承担，“下”，指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程。[11]整体政府理论追求的核心价值是整合，既包括政府部门之间基于工作办事流程的整合，也包括政府部门和非营利组织以及私人企业基于共同的合作愿景的整合，打破部门之间的壁垒，促使资源和信息在其中的顺畅流通。基于西方学者认为市场和科层制的官僚组织都不是一种有效的社会治理方式，有必要催生一种新的治理形式，于是网络治理理论兴起。在网络治理模式中政府只是其中一个行动者，还包括第三部门和参与到社会治理中的私人部门。各行动者之间基于信任和依赖而进行资源共享。网络治理模式的构建，要求网络中的行动者要有共同的目标，能够在实现共同目标的过程中互惠互利，各行动者之间无障碍地分享和运用各种信息和资源，在此情况下减少交易成本和沟通成本。与传统科层制相比，网络治理结构体现了一种水平协调的模式，决策是由各行动者共同参与和协商形成，各行动者之间是一种多点对多点的关系。网络治理模式的核心在于各行动者之间的共同价值，他们是基于协商一致的、相互认可的共同准则连接在一起，而不是基于权威。各行动者之间是灵活、松散地联系在一起，不是按照规则治理，由具有权威的政府主导在权力的控制下活动。从以上概述可以看出，网络治理理论着重的不是给公共行政注入新的价值观念，而是提出一种新的社会治理模式。(二)公共价值理论（价值理性）。新公共管理理论的弊端使得政府部门不再单纯注视工具层面管理技能的提高，而开始反思被忽略的公共行政价值。公共价值理论不是针对某一价值的追求，而是对不同价值加以整合，体现对价值的包容性。这一包容性的展开建立在“公民”定位的基础之上。[12]对公共价值的追求在于将“基于政府判断然后决定供给的公共品和服务”与“公众认为重要的需求”联接起来。[13]如何确定公共价值，即在公共行政实践活动中确定主导价值，需要考虑公民意愿，是经过沟通、协商、互动达成的整体利益诉求。政府要承担起公平、平等的责任；不仅把公民视为公共服务的对象和评价者，促进公民参与行政过程，使公民权得到全面的发挥而不是口头上的宣扬。公共价值理论重新唤起人们对于公共价值的追求，它试图将民主和效率两大目标融合，充分发挥公民在行政实践活动中的积极作用，强调公民和政府官员以及政治精英共同治理社会，维持社会平稳发展。

七、公共行政理论的发展方向

从西方公共行政理论演变过程中可以发现，其发展伴随着工具理性和价值理性的交替出现。在一个时间段特别突出工具、技术、手段和方法，在下一个时间段就会走向另一个极端，即着重提出行政过程中的公平公正、民主等公共性主张。这样的发展是伴随着公共行政环境的变化，在最初其所处的环境是单一的，所需处理的公共事务较少，到后来公共行政的环境趋向多元化，面对的挑战和所需处理的事务呈指数递增，这就要求公共行政理论与时俱进。事物的发展总是遵循着这样的规律，发展到一个极端后就会偏向另一个极端，被忽略的事物会被重新拿起，公共行政对管理效率和管理价值的追求，但这一变迁过程不仅仅是简单地拿起过去的成果，而是一个扬弃的过程，吸取精华留下糟粕。现在兴起了这样一个趋势，即试图将公共行政中的工具理性和价值理性融合，这个融合不是指二者处于平等的地位，而是在以一方为主的情况下，兼顾另一方。随着公共行政客观环境的变化，云计算和大数据等技术的兴起，公民参与热情的升温，笔者有理由相信在未来，公共行政工具理性和价值理性这二者是可以进一步融合的。

作者:何琦润 单位:广西师范大学