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公共行政价值概述

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一、公共行政价值概述

(一)工具性价值

传统公共行政强调行政的技术性、科学性和程序性,追求公共行政的“管理价值”;新公共行政将社会公平引入公共行政范畴,试图在“管理价值”的基础上实现公共行政的“宪政价值”;新公共管理主张通过引入竞争、引入私营部门的管理方法、通过公共服务的市场化和社会化以实现公共部门效率的最大化,偏重于追求公共行政的“管理价值”;新公共服务倡导民主、公民参与、回应性、公共利益等价值理念,它在对新公共管理批判继承的基础上试图实现“管理价值”与“宪政价值”的和谐共处。

(二)终极性价值

宪政价值和管理价值都只是公共行政的工具性价值,效率和公平都不是公共行政的终极目标,从本质上来讲它们都应该服务于公共行政的“终极性价值”,这种“终极性价值”体现为有效地解决社会问题、促进社会发展和实现人类幸福等。因此,关于公共行政究竟应该追求效率还是追求公平的争论完全没有必要,“效率”和“公平”本是一组不带任何感情色彩的中性词,只有在其能有效地服务于公共行政的“终极性价值”时才具有实质性意义。公共行政在未来的发展过程中不应局限于处理工具性价值内部的“管理价值”与“宪政价值”之间的关系,更应该注重处理好“工具性价值”与“终极性价值”二者之间的关系,让工具性价值更好地服务于终极性价值,从而实现公共行政的终极目标。

二、公共行政之终极性价值阐释

正如前文所分析,不论是包含效率、经济和效能的管理价值,还是关于公平、正义、参与、回应等宪政价值都具有手段性,是公共行政的工具性价值,隐藏在这种工具性价值背后的是公共行政的终极性价值,据笔者概括,公共行政主要应该追寻以下几项终极性价值。

(一)解决社会问题

人类任何改造世界的活动必须以问题为导向,致力于发现问题、分析问题和解决问题,而解决问题是任何人类活动应该遵循的较深层次的目标。公共行政是一项改造客观世界的活动,公共行政理论者和实践者也必须树立问题意识,并为解决问题寻找合适的手段和工具,最终以成功有效地解决社会问题为奋斗目标。从历史发展角度来看,公共行政在各个时期面临着特定的社会问题,诸如传统公共行政前期所面临的是政党分肥制度带来了政府的腐败与低效、政府职能的扩张与行政效率低下的矛盾等问题;新公共行政前期面临的是一系列诸如贪污腐败、政府丧失诚信和责任感、政府公信力下降等社会问题;新公共管理前期所面临的是政府机构臃肿僵化封闭所带来的效率低下、政府财政入不敷出、政府供给的公共服务不能有效满足公众需求等社会问题;新公共服务前期所面临的是由于新公共管理运动对公共行政的公共性、对公民主体地位的合法性侵蚀所带来的一系列社会问题。处于特定历史时期的公共行政活动应该以有效解决当下的社会问题为终极目标。

(二)促进社会的发展

从人类发展的宏观历史流中来看,公共行政本质上是一种人类活动,这种人类活动正确与否应该以其是否促进社会的发展为衡量标准,因此公共行政应该将促进社会发展视为其终极目标。这种社会发展不是单纯的经济发展,而是关于经济、社会、政治、文化等的全面发展;这种社会发展不是对自然和环境掠夺式的发展,而是实现人与自然和谐共处的科学发展和可持续发展;这种社会发展不是片面的物质世界的发展,而是以促进人的全面发展息息相关。从传统公共行政到新公共服务这段时期,当公共行政模式适应社会发展时就得以延续,而当其阻碍社会发展时就会寻求变革。

(三)实现公众幸福

幸福本是一个心理学上的概念,学术界对其并没有十分明确的定义。本文所论述的幸福是从个人幸福中抽离出来的公众幸福,其并不是个人幸福的简单累加,而是一种复杂且具有能动性的社会感知,公众幸福在性质上与个人幸福有着本质的区别,公众幸福虽然不能通过科学的量表加以量化,但其的确存在强弱之分,而且在某些方面具有共性,譬如在和平年代社会公众的幸福感强于战争年代,经济稳定发展时期的公众幸福感强于经济危机时期等。近年来公共行政对公众幸福的关注也越来越多,政府在关注经济发展的同时也开始更多的关注公众幸福,公共部门在努力提高行政效率的同时也开始反思这种效率对公众幸福是否有促进作用。总之,不论是传统公共行政时期对效率的重视,还是新公共行政时期对公平的追寻,不论是新公共管理时期对效率的偏爱,还是新公共服务时期对公平、民主、参与等宪政理念的回归,都是以实现公众幸福为起点、动力和归宿的,都致力于增强各个时期公众的幸福感。

三、公共行政价值观对我国行政管理活动的启示

他山之石,可以攻玉,反思历史,展望未来,公共行政价值观对我国的行政管理活动有着十分重要的指导意义。

(一)我国的行政管理活动必须以实现其终极性价值为导向

我国的行政管理活动必须关注对终极性价值的追求。我国是人民民主的社会主义国家,政府是人民意志的执行者和捍卫者,因此行政管理活动必须以有效地解决社会问题、促进社会发展和实现公众幸福为终极目标,脱离这一目标,行政管理活动将变得毫无意义。自建国以来我国行政管理的价值取向也历经了重大的变革,新中国成立初我国生产力水平及其低下,这一时期的主要目的是大力发展经济,提高人民的生活水平,行政管理在这一时期的我国行政管理活动的价值取向是以效率为核心的“管理价值”,“以经济建设为中心”的纲领便是这种价值观的具体体现。随着改革的不断推进,我国的经济社会发生了翻天覆地的变化,GDP总额傲居世界第二,城市化水平不断提高,居民的生活水平基本达到小康。但是,与发展并行的是层出不穷的社会问题,譬如贫富差距的扩大、群体性事件的频发、犯罪事件的增多,社会矛盾的日益尖锐等。因此,我国的行政管理活动开始重视政治价值和伦理价值等宪政价值,倡导维护社会公平和正义,缩小贫富差距,鼓励公民参与,重视对公民意志的回应性。虽然不同时期我国行政管理工具性价值取向发生了较大的转变,但这都是服务于公共行政的终极性价值的,未来我国行政管理范式的转变也必须以有效地解决社会问题、促进社会发展、实现公众幸福为根本目标,致力于实现公共行政的终极性价值。

(二)我国的行政管理活动不能忽视对其工具性价值的追求

实现公共行政的终极性价值有赖于工具性价值的实现,否则容易陷入“价值虚无”,我国的行政管理必须重视对效率、公平等工具性价值的倡导。对我国而言,一方面需要注重公共行政的管理价值,要成功地解决转型时期所面临的政治、经济和社会问题,要促进社会的全面发展,要实现最广大人民的幸福,必须以经济发展为基础和保障,大力促进生产力水平的提高,这便要求提高行政管理的效率,重视公共行政的管理价值。另一方面要重视公共行政的宪政价值,要缓解转型时期的各类社会矛盾,仅仅依靠管理价值是不够的,我国的行政管理活动还必须注重对宪政价值的实现,培养“一心为公、执政为民”的公共行政精神,致力于维护社会公平正义,重视对公众需求的回应性。

(三)我国的行政管理活动应该妥善处理好工具性价值间的关系

管理价值和宪政价值这两类工具性价值有实现和谐共处共同服务于公共行政终极性价值的潜能,但更多的情况是它们处于矛盾与冲突之中。因此,在短时期内,公共行政的次优选择是,以实现终极性价值为目标,选择追求恰当的工具性价值,根据不同历史背景下不同的社会问题与社会需求,动态地把握公共行政的工具性价值。当社会问题主要是由于缺乏效率引起之时、社会发展更需要追求效率之时、实现公众幸福更需要物质利益之时,应该偏重对管理价值的实现;而在社会问题主要是由于缺乏公平、民主之时,社会发展更多地需要追求民主、参与、公正、伦理道德之时,实现公众幸福更需要精神满足之时,应该偏重对宪政价值的实现。从长期发展来看,公共行政的最优选择是,实现管理价值和宪政价值这两类工具性价值的有效融合、和谐共处,共同服务于公共行政之终极目标。从更深层次来看,实现管理价值和宪政价值的融合是可以做到而且是必须做到的,新公共行政学派曾试图将公平和效率有机地融合起来以实现一种社会性效率。我国的行政管理应该以终极性价值为导向,实现宪政价值和管理价值的和谐共处。在未来较长时期内,实现经济发展和实现民主公平依然是相互矛盾的,这便要求党和政府必须正确处理好这二者的关系,以实现最广大人民的根本利益为导向,在实现经济快速发展的同时,切实做到阳光行政、效率行政和民主行政,反腐倡廉,正确处理干群关系,积极引导社会舆论,采取措施维护社会公平。只有如此,我国的行政管理活动才能真正体现其价值,才能实现其终极意义。

作者:何蓉蓉 单位:海南大学应用科技学院

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