扶贫小额信贷业务建议

从2014年推出以来，湖南省扶贫小额信贷对支持贫困户通过发展生产脱贫发挥了积极作用。但受多方面主客观因素影响，扶贫小额信贷业务发展中也出现了一些问题，存在一些风险隐患，引起了各方关注。为进一步发挥好其在脱贫攻坚中的作用，当前湖南扶贫小额信贷业务仍需在制度设计、内部管理、风险防范、考核评估等方面进一步规范。

一、基本情况

截至2017年末，全省银行机构共对195万户建档立卡贫困农户进行了评级，评级面99%;对166万户贫困农户进行了授信，授信金额423亿元，授信率85%;累计对38.9万户贫困农户发放扶贫小额信贷164.8亿元，贷款余额142.9亿元，同比增长52.2%。目前，湖南省扶贫小额信贷主要有两种模式，即“户贷户还”、“分贷统还”。“户贷户还”模式主要支持符合“四有两好一项目”(有劳动能力、有致富愿望、有贷款意愿、有收入保障、遵纪守法好、信用观念好，并参与产业扶贫开发或自主选择了较好的小型生产经营项目)的建档立卡贫困户自主发展生产脱贫。“分贷统还”模式指在扶贫产业项目中，新型农业经营主体就指定项目与贫困户建立紧密的利益联结机制，由贫困户作为承贷和受益主体申请贷款，由新型农业经营主体统一使用、统一经营管理、统一偿还贷款本息。截至2017年末，全省银行机构以“户贷户还”模式发放的扶贫小额信贷有22万笔，占扶贫小额信贷总笔数的62.3%;贷款余额89.5亿元，占扶贫小额信贷总量的62.7%。以“分贷统还”模式发放的扶贫小额信贷笔数13.4万笔，占扶贫小额信贷总笔数的37.7%;贷款余额53.4亿元，占扶贫小额信贷总量的37.3%。

二、存在的主要风险点及原因

(一)信用风险。扶贫小额信贷是银行发放的商业性贷款，与一般贷款一样都有信用风险。目前，扶贫小额信贷不良率不高，但由于贷款对象的特殊性，且未来三年贷款将集中到期，其信用风险值得关注。一是部分贫困户存在认识误区。有的认为小额信贷是政府给的扶贫资金，不需偿还;有的认为只要是建档立卡的贫困户即可获得贷款，无需生产项目。二是有的贫困户获得贷款后，改变贷款用途，没有将之用于生产，而是投入了建房、购置家庭用品等消费领域。三是部分贫困户由于缺技术、缺头脑，比普通农户更容易投资决策失误、经营失败。四是受农产品市场价格波动、自然灾害等因素影响，贫困户经营项目没有实现预期收益，难以偿还银行贷款。五是个别贫困户存在逃废债等恶意拖欠贷款的行为。(二)操作风险。银行在贷前调查、贷中审查、贷后管理中，未严格按程序办理业务，存在不规范操作。一是评级授信不扎实，资料不完善。如未按贫困户实际情况进行评级授信，存在简单的按照户均3万、5万或按家庭人数评级授信，评级授信资料不完善等问题。二是贷款发放手续不完善。未严格执行共同借款人双签、征信查询等基本制度等。三是贷款用途不符合规定。部分扶贫小额信贷实际用途与借款申请用途不一致，有的银行发放的部分扶贫小额信贷用于建房、装修等消费类支出。四是贷款期限不合规。有的银行发放的扶贫小额信贷期限超过规定的3年期限。五是“分贷统还”模式下，银行难以有效监控贷款资金的实际用途，存在贷款资金被挪用的风险，有的被投向了房地产、平台公司等非扶贫领域。(三)法律风险。在“分贷统还”模式下，扶贫小额信贷以贫困户名义借、由新型农业经营主体使用，存在“户贷企用”、“户贷村用”、“户贷社用”等多种形式，实际用款人按固定比例给贫困户分红。有的“分贷统还”项目，实施主体为当地政府选定，贫困户甚至并不知情，也没有实际参与。用款人、受益人的分离，有的项目在贫困户不知情的情况下冒名贷款，容易导致贷款的权、责、利不对等问题，也存在一定法律风险。(四)政策风险。一是贫困户名单变动导致的政策不连续问题。由于贫困户重新识别、脱贫等因素，各市(州)贫困户名单一直在动态调整。对调出建档立卡名单、但已获得扶贫小额信贷的借款人，扶贫部门仅贴息一年，要求银行提前收回贷款，不享受风险补偿政策。对这一政策，有的借款人存在抵触情绪，拒绝偿还贷款。同时，原贷款若再无政府风险补偿金的风险抵补，风险敞口也将随之扩大。二是给扶贫小额信贷下达行政指导性计划导致的过度融资问题。省级有关部门按贷款覆盖面、户均贷款等指标测算扶贫小额信贷任务数，下达给市(州)政府，有的市(州)层层加码，少数县(市)为完成贷款投放任务，存在没有充分、有效甄别贫困户真实需求、通过“分贷统还”将小额信贷集中发放给政府选定的企业、平台公司使用的现象。三是“分贷统还”模式异化导致的市场化融资风险向政府性债务风险转嫁、单纯的银行信用风险向社会稳定问题转化的隐忧。在扶贫小额信贷的制度设计中，政府风险补偿金按一定比例对贷款风险进行兜底。“分贷统还”模式下，扶贫小额信贷涉及的主体增多、金额增大，借款人、用款人分离，银行贷后管理难度增加，一旦企业因违法违规经营等问题导致资金链断裂，容易导致单纯的信用风险向地方政府、贫困户传递、扩散，导致风险扩大化、复杂化。四是贴息、风险补偿不到位等导致的政策落实不到位的问题。据调查，扶贫小额信贷贴息要经过村、乡镇、县扶贫办、县财政局层层审批，手续繁杂、流程繁琐，按季贴息难以严格执行，贫困户不能及时享受贴息政策，贷款利息时常逾期。同时，部分市州风险补偿政策没有完全执行到位。

三、防范风险的主要对策建议

为防范扶贫小额信贷存在的资金使用不合理、贷款发放不合规、风险管理不到位等问题，2017年7月，银监会、人民银行、国务院扶贫办等五部委印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》(银监发〔2017〕42号，以下简称《通知》)，对进一步加强和改善扶贫小额信贷管理、促进扶贫小额信贷健康发展提出了明确要求。防范化解扶贫小额信贷风险，重点是要严格按照五部委《通知》要求，规范发展，落实政策，加大宣传，更好地发挥其在脱贫攻坚中的作用。(一)承贷银行要落实好防范化解风险的主体责任。第一，把好贷前调查关。贷款对象要始终精准瞄准建档立卡贫困户，坚持户借户还。对参与产业项目的贫困户，必须坚持贫困户自愿和贫困户参与，使贫困户融入产业发展并长期受益。第二，把好贷中审查关。要将信用水平和还款能力作为发放扶贫小额信贷的主要参考标准，对贷款对象在县乡村三级公告公示。贷款发放过程要符合法律法规和信贷管理规定，借款合同要明确贷款用途，切实防范冒名贷款、违规用款等问题。第三，把好贷后管理关。要确保贷款资金真正用于支持贫困户发展生产或能有效带动贫困户脱贫致富的特色优势产业，严禁用于非生产性支出、投向非扶贫领域。对存量“分贷统还”项目，要全面摸排风险，通过对接产业项目、追加抵质押资产、加强资金流向管控等方式分类处置，逐步化解存量风险。(二)金融管理部门要进一步加强对扶贫小额信贷潜在风险的监测，建立健全风险防控长效机制。金融管理部门要会同扶贫部门加强对扶贫小额信贷业务发展情况的监测分析，密切关注贷款户数异常波动、贷款逾期以及政策落实不到位、违法违规等问题，有针对性地建立健全风险监测、评估、预警和处置机制，为及时防范化解扶贫小额信贷风险做好应对预案。(三)政府部门要落实配套政策，为防范化解风险营造良好环境。一是确保政策的连续性。对已获得扶贫小额信贷的清退户、脱贫户，应明确在原有贷款期限内，继续执行原贷款合同，并继续享受贴息、风险补偿等政策。二是取消向市(州)、县(市)区党委政府下达的扶贫小额信贷行政指导性计划，明确各级政府不能对银行摊派扶贫小额信贷投放任务。三是对符合条件的贷款对象，严格按照政策规定进行贴息、风险补偿，确保“应贴尽贴”、“应补尽补”、“应补快补”。四是协助银行做好对存量“分贷统还”项目的整顿规范、扶贫小额信贷不良贷款清收等工作。五是加大扶贫特色产业培育、贫困户职业技能培训等工作力度，及时与银行共享贫困户、扶贫产业等基础信息，大力宣传扶贫小额信贷政策，对贫困户开展诚信知识教育，营造良好社会信用环境。

作者:向柳 单位:中国人民银行长沙中心支行