小额信贷革新与发展研讨

一、浙江省小额信贷发展背景

（一）宏观政策环境

近年来，中央政府对小额信贷的发展尤为重视，2004—2010年连续7年出台的“一号文件”都与农村金融有关。在七个文件中，明确提出要求现有金融机构大力发展小额信贷业务，鼓励和支持创新型的小额信贷机构，并要求在配套的政策制度上进行创新。七个文件体现了中国小额信贷支持微型企业发展和为中低收入群体服务，并要实现小额信贷机构可持续发展的指导思想，为国内小额信贷业的发展奠定了政策基础。与此同时，政府也适时出台了一系列有关小额信贷的政策文件：（1）从2003年开始，银监会持续推进农村信用社产权改革和管理体制改革，大力发展农户小额信用贷款和联保贷款；（2）2005年7月，《银行开展小企业贷款业务指导意见》，提出“六项机制”推进小企业金融服务；（3）2005年初，中国人民银行开始推动实施“商业性小额信贷组织”试点工作；（4）2006年12月，银监会颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，确定了农村金融市场准入新政；（5）2008年4月，银监会出台《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，对四类新型农村金融机构就存款准备金率、存贷款利率、支付结算等支持政策予以明确；（6）2008年5月，《关于小额贷款公司试点的指导意见》出台；（7）2009年6月，《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》出台；（8）2010年6月，中国人民银行、银监会、证监会、保监会《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》。以上政策法规的出台一方面促进了我国小额信贷领域机构的积极性，另一方面对小额信贷机构的业务进行了规范，使之得到有序稳定地开展。

（二）浙江省小额信贷需求分析

一般而言，潜在的小额信贷需求主体主要包括农户、城市贫困人口或创业失业人群、中小型企业、微型企业。从调查数据看，浙江省小额信贷需求旺盛，但现有的信贷供给体系尤其是正规金融机构并没有给予较好地满足。一是农户融资需求旺盛。据2005年人口抽样调查，浙江省的常住人口中，农村人口近半，占比43.98%。中国农业大学课题组（何广文、李莉莉，2005）和朱建芳（2009）对浙江省农户进行的调查结果显示，浙江的农户有着较大的贷款需求意愿，但是目前未得到较好的满足。二是中小微型企业融资空间巨大。据统计，浙江拥有各类中小企业290多万家，占全省企业总数的99.7%，是全国中小企业最发达的省份之一。浙江省中小企业局（2005）的调查结果显示，融资问题仍然是目前浙江省小企业最主要的困难。陈敏菊（2009）的调查也显示，浙江省中小企业融资缺口相当于同口径银行贷款余额的2.18倍，尤其是销售收入在1000万元以下的小规模企业融资十分艰难，融资供求矛盾是中小企业银行融资缺口扩大的主要原因。三是城市贫困人口或创业失业人群，浙江省2009年末的城镇登记失业人员30.68万人，他们也是潜在的小额信贷需求主体。因此，可以预见，专门为低收入群体和微小企业提供信贷服务的小额信贷业务有着巨大的发展空间。

二、浙江省小额信贷创新发展实践

近几年来，为解决各类群体的小额信贷服务需求，浙江省政府积极响应国家政策，出台了一系列支持小额信贷发展的配套措施；各类小额信贷供给机构也积极大胆创新，不断探索新机制和新模式。

（一）政府政策创新

一方面，在中央一系列政策指引下，浙江省积极出台配套措施，推动小额信贷业务发展。2005年6月出台《关于开展“三年万家”微小企业培育工作的意见》，提出三年内将从信贷、管理和服务三方面培育1万家微小企业上规模；2005年7月制定了《浙江省小企业贷款风险补偿试行办法》，2009年11月正式出台，该办法的施行极大地调动了全省银行业金融机构支持小企业信贷的积极性；2008年7月浙江省人民政府办公厅及时“关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见”，并随后推出《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》，是全国首个对银监会和央行的指导意见做出反应的省份。

另一方面，为更好地推动小额信贷业务发展，浙江省政府结合本省特点，适时出台灵活新政。2009年6月浙江省出台了《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，该意见对原来央行、银监会的指导意见及浙江省的管理办法中束缚小额贷款公司发展的有关问题进行了重新规定，包括：明确定位小额贷款公司为新型农村金融组织；进一步拓宽小额贷款公司的合法资金来源；加大财税政策的扶持力度；放宽小额贷款公司试点名额限制；适度放宽单户小额贷款额度；适度放宽小额贷款公司经营范围等等。该意见的出台进一步改善了小额贷款公司发展的政策环境。可以说，在国家出台了小额贷款相关政策规定后，浙江省能积极且及时做出反应，并根据本省本地区的实际发展需要制定更灵活的政策，其政策改革走在全国前列。

（二）信贷机构创新

浙江省各信贷机构在各级政府的政策引导下，从产品、技术、制度等各方面积极进行创新，推动小额信贷业务的发展。

1.产品创新

典型代表包括浙商银行的“联保贷款”和“桥隧模式”，台州市商业银行的“小本贷款”，泰隆银行的“三品三表”标准。

（1）浙商银行“联保贷款”和“桥隧模式”。“联保贷款”（即小企业联合保证贷款），是指5个以上（含）借款人组成一个共同联保体，互相提供连带责任保证并向银行缴存一定额度的保证金，银行据以向借款人发放额度不高于保证金3倍的贷款。具体有生意圈联保贷款、同行联保贷款、老乡联保贷款等多种形式。截至2009年7月末，浙商银行小企业联保贷款已有79组联保体，授信小企业客户达到412户，贷款余额9.24亿元，户均贷款余额224万元，无不良贷款和欠息。“桥隧模式”，是指在担保公司、银行和中小企业三方关系中导入第四责任方（包括风险投资或行业上下游企业）。第四方事前以某种方式承诺，当企业发生财务危机而无法按时偿付银行贷款时，只要满足一定的条件，由第四方来购买企业股权，为企业注入现金流，偿付银行贷款，保持企业的持续经营。整个过程中，企业只要支付正常的担保费用，并释放少部分期权，便能获得银行的低成本融资。该模式将信贷市场与资本市场连接起来，为具有高价值和高增长潜力的中小企业，提供了一种创新型的贷款担保运作模式。

（2）台州市商业银行“小本贷款”。台州市商业银行从建行开始就将自己定位于服务中小企业客户，其推出的小本贷款对象定位十分明确，只能用于生产经营性的微小企业、个体工商户和家庭作坊等小客户，申请小本贷款者需具备一些基本的准入条件，如3个月以上的从业经验、距离营业机构不超过30分钟的车程等等。贷款方式分为担保贷款和信用贷款，借款主要注重对借款人的调查，即使是担保贷款，担保方式也往往采取保证方式，第三方保证人主要起监督作用。

（3）泰隆银行的“三品三表”调查。浙江泰隆商业银行针对民营性质的微小企业客户，提出“三品三表”调查方式，即通过对企业主人品、产品、所拥有物品以及水表、电表、海关报表等软信息的调查，破解信息不对称问题。针对小企业信贷短、频、急的特点，提出“三三制”原则，承诺老客户三小时办结、新客户三天内答复。对客户分析时不太注重财务报表，而是更多地关注其非财务信息；尽量将贷款与企业的法定代表人或实际控制人、大股东“挂钩”，使得贷款从企业的有限责任转变为个人的无限责任；通过客户经理的人海战术，大力搜集客户信息；注重对贷后的风险控制。

2.技术创新

各信贷机构将先进的通讯技术运用于信贷业务领域，使小额贷款的管理更为灵活；针对农户贷款抵押难问题，开发出多种抵押贷款产品，拓宽农户贷款渠道。

（1）农信联社“丰收小额贷款卡”和农行“金穗惠农卡”。“丰收小额贷款卡”于2008年12月25日在浙江临海首发试行，该卡最显著的特点是一次授信后可以循环使用两年，最高信用额度10万元。农户持卡在ATM机或柜台上办理授信额度内的现金存取、转账或刷卡消费，无需繁琐的手续，贷款流程全面简化，农户还可以持卡异地使用，为普惠型农民信用小额贷款提供了现代科技支撑。2008年4月农行发行的“金穗惠农卡”也是专门面向农户研发的综合性借记卡，除了具有存取现金、汇兑结算、消费、理财等基本功能外，还能办理可循环小额农户贷款。持卡农户获得农行授信后，可在核定的额度和期限内，使用该卡在农行网点或通过自助机具、网上银行多次办理小额贷款的放款和还款等业务，实现一次授信，循环使用，随借随还，不误农时，方便了农户贷款操作。

（2）多种农户抵押贷款新品种。面对农民贷款抵押难的问题，2007年乐清市农村合作银行开始试行“农房抵押贷款”，扩大农民的抵押物范围。2009年1月起，温州市政府开始全面推行农房抵押贷款，并对该项业务牵涉到的法院房产处置、房市交易和房证变更等问题制定了相关政策，以解除农房抵押的法律障碍。临海农村信用联社在实践基础上，针对农户推出了综合产权抵押贷款———商标专用权质押贷款、农村新家园康居小额贷款、林权抵押贷款、土地承包经营权流转抵押贷款等贷款新品种，大大丰富了农民贷款的品种。

3.制度创新

（1）组建小额信贷服务专营机构。为全面提升中小企业金融服务水平，各大中型银行应银监会的要求纷纷建立服务小企业融资的专营机构，使组织机构到位。2009年3月底，进驻浙江省尚未“满月”的平安银行，便把其首个小企业信贷中心设在了杭州。该中心主要从事单户授信总额500万元（含）以下，企业资产总额1000万元（含）以下或企业年销售额3000万元（含）以下的小企业贷款业务。交通银行浙江省分行2009年3月份也设立了小企业信贷服务中心并投入运营，并在萧山、余杭、富阳、临安、桐庐、建德设立6家分中心，将贷款审批权限通过转授权形式下移，缩短授信审批流程，提高授信审批效率。

（2）创新信贷管理模式，提高效率。中国银行浙江省分行推出了一种“信贷工厂”的新模式，把银行当做是一个工厂，中小企业像是原材料，进入流水线后先后要经过7个加工环节———营销、销售、业务申报、审批、支用、客户维护和贷后管理，银行也不是一个人从头到尾完成所有环节，而是派出7组工人，每人把住流水线上的一个环节，批量生产，有人每天每月每季度对次品进行预警、回收或诉讼追讨。建设银行、杭州银行等也通过推行“信贷工厂”的模式，实现了标准化、流程化、交叉化管理，使得银行的审批周期明显缩短，提高了效率。

（3）开展机构多方合作。专门经营贷款业务的小额贷款公司与银行金融机构展开合作，实现双赢。2009年3月，农行温岭市支行对温岭利欧小额贷款有限公司发放贷款2600万元，是浙江省农行首笔对小额贷款公司的贷款。除了资金支持，商业银行也与小额贷款公司展开多方位的合作，帮助小额贷款公司进行小额贷款管理系统的开发，为其提供业务流程设计、资金清算、系统支持、人员培训等方面的服务。

三、浙江省小额信贷发展中存在的问题

（一）新型小额信贷机构问题重重

小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社是银监会、人民银行试点推出的新型小额信贷机构。三类机构中，小额贷款公司的发展最为迅速，但存在的问题也最大，最突出的表现是两个方面：一是资金来源受限。小额贷款公司“只贷不存”，主要以自有资本金作为运营资金，后续资金来源有限，阻碍了业务的拓展。二是利率受限。小额信贷额度小、成本高，需要以较高的利率弥补经营成本，但目前政策规定其贷款利率不得超过银行同期基准利率的4倍，限制了其自主定价能力和盈利水平。除此以外，小额贷款公司业务开展不允许跨区经营的规定也在一定程度上影响到了机构的发展壮大。村镇银行和农村资金互助社的运行也遇到了不同程度的困难，最主要的表现是资金来源的问题。与成熟的商业银行相比较，居民对村镇银行仍然缺乏信心，不愿意到村镇银行去存款。村镇银行在贷款业务开展中也存在“不村镇”现象。农村资金互助社的建立和运行需要当地农户的相互信任和支持，由于农户各自的需求不一，目前该项工作较难开展。

（二）现有正规金融机构的作用有限

虽然，银监会大力倡导大中型银行应大力支持中小企业融资，各家银行也在积极应对，但是服务中小企业的深度仍然不够。比如上文提到的“信贷工厂”模式，银行对于中小企业平均的贷款额度在1000万元左右，仍然是对中小企业中的中型企业支持的多，而贷款在500万元以下的小企业或100万元以内的微小型企业支持的相对较少。2007年《银行家》研究中心课题组的调研结果也显示，在农户、农村微小企业信贷市场，农村信用社是主要供给者，但其信贷供给方式与农户信贷需求产生的各种要素不配套，农村信用社业务仍有进一步创新的空间。这些都说明，现有正规金融机构的作用未得到有效发挥。四、浙江省小额信贷创新持续发展的建议小额信贷的发展离不开政府政策的支持，也需要信贷供应机构增加供给、改善供给方式，同时小额信贷需求主体自身的素质条件也需要提升。本文认为，在浙江省现有的小额信贷创新发展基础上，还需从以下几个方面努力：

（一）充分发挥现有金融机构的作用

国际上成功小额信贷的经验证明，大的银行是可以发放小额信贷的，比如孟加拉格莱珉银行、印尼人民银行等。因此，在我国除了增加小额贷款公司、村镇银行等新型小额信贷供应机构外，也应该从更好地利用现有的金融机构入手。一方面，鼓励现有金融机构开展小额贷款业务，在制度上通过设立专门的小额信贷部门使小额信贷业务的开展变为常规化，在操作中通过灵活授权、重视一线信贷员的作用、适当的员工激励等，改变原有的大企业贷款模式。另一方面，大中型银行可多方面加强与小额贷款公司等新型机构的合作，银行为这些机构提供批发资金，这些机构为银行推荐小额贷款优质客户，既可解决小额贷款公司的资金不足问题，又保证了银行小额贷款业务的客户质量和来源，银行也还可向这些客户营销银行卡、网上银行等产品，拓宽金融产品营销渠道。

（二）完善政策环境，实施差异监管

对吸收存款的金融机构，实行审慎监管；对不吸收存款的机构，实行非审慎监管。对于新型小额信贷机构的利率限制、地域限制、融资来源限制、银行控股限制等规定，建议在条件成熟的情况下，适当放开。比如，对小额贷款公司的融资比例，可由现在的从两个银行机构融入不超过自身注册资金0.5倍的资金，逐步放大到1倍甚至更高。对于小额贷款公司转制村镇银行一定要由银行控股的规定，可以考虑选择经营情况良好、考核优秀的小额贷款公司转制不一定要求银行控股的政策。

（三）借鉴国际有益经验，提升客户素质

孟加拉格莱珉银行的客户95%以上是妇女，调查显示，贷款给女性比给男性更能有效地改善家庭的收入和生活水平，即针对女性的小额信贷更能使家庭受益。因此，建议在贫困地区注重发挥女性的作用，有侧重地选择女性作为小额贷款发放对象，实现效用最大化。格莱珉银行工作人员在每次的中心会议上，会向借款人提出卫生和其他社会事务的建议，或者发放种子、树苗等，为借款人创造经济机会。借鉴这一经验，建议在农村地区，给农户提供资金的同时也为其提供配套的技术培训，如生产技术、经营管理知识、法律知识等，从而拓宽其市场信息渠道，提高种养殖等项目的成功率，降低贷款风险。对小企业，贷款机构在提供资金支持的同时要帮助其整体规范提升。小企业运营体制不健全、账面不规范等问题的存在带来了银企之间的信息不对称，导致其融资困难。建议贷款机构在放贷的过程中要敦促指导这些企业规范运营方式，以得到整体提升，实现良性循环。

（四）积极发挥财政资金的支持作用

小额信贷的发展，离不开政府财政资金的支持。政府财政资金的运用要做到用在“刀刃”上，落到实处，既要充分发挥杠杆作用，又要避免鼓励道德风险。建议：一是对涉及小额信贷的商业银行等正规金融机构，通过制定考核标准对其“支农支小”行为进行奖励，提高其发放小额贷款的积极性；二是对小额贷款公司等新型机构，给予财政补贴和税收优惠，降低其运营成本，以维持稳定经营；三是针对农村地区的农业灾害和农产品市场风险等集中风险，建立小额信贷集体风险缓冲基金，以应对可能产生的大面积偿债危机；四是要实现货币政策、财政政策和产业政策等的紧密结合，最大限度地发挥各类政策的实施效果。