革新乡村普惠金融政策

从1994年我国首次开展小额信贷以来，小额信贷已经形成三种模式：第一种是由政府比如扶贫基金开展的小额信贷；第二种是由国际捐赠等方式形成的民间小额信贷组织发放的小额信贷；第三种是由农村信用社等正规金融机构提供的小额信贷。这三种模式下的小额信贷业务开展情况均不太理想，而其他形式的小额信贷组织，特别是非官方背景的小额信贷组织发展迅速，一些小额信贷组织在区域内还表现出了强大的生命力，在帮助贫困地区农民脱贫致富的同时，也实现了自身规模的扩大和可持续发展。宁夏盐池县妇女发展协会小额信贷服务中心就是这样的一个机构。为了深入了解该机构的业务开展情况，我们对其进行了实地调查。

基本情况

盐池县妇女发展协会小额信贷服务中心成立于1996年，是一家由国外援助资金（德国爱德基金会）资助成立、在地方民政部门注册的非政府性质、非营利性的小额信贷组织。目前，该小额信贷中心的信贷业务已覆盖盐池县4个乡镇17个行政村的64个自然村，贷款农户1400余户。

组织结构

盐池县妇女发展协会是小额信贷服务中心的管理部门，理事会是最高决策部门，小额信贷服务中心是它的具体办事机构。小额信贷服务中心设主任一名，协调员两名（这三名工作人员分别来自政府有关职能部门），负责该中心的日常管理工作。中心以下业务目前有5位推广员承担（推广员由热心于小额信贷事业、威望高、人缘熟的当地农民担任），每位推广员负责10～12个自然村的业务。依据自然村大小的不同，每个自然村有3～11个信贷小组，并经民主选举产生一位村大组长和一名记录员，分别承担信贷小组的贷款申请、风险保证金的收取、召集各类活动等工作。每个信贷小组由4～7户农村妇女自愿组成，除要求直系亲属不能结组外，小组成员均可自由相互选择。组织结构及监督管理体系如图1所示。

资本构成

1996年，德国爱德基金会提供援助资金4万元，由盐池县沙地资源开发协会管理使用，借助于“促进妇女参与的扶贫与环境改造”项目，开始实施小额信贷项目。通过3年的运行，该项目取得了初步成功。1999年起爱德基金会开始追加投资，成立了爱德盐池县妇女发展协会小额信贷服务中心，至2007年3月末，小额信贷服务中心的资本金共计310万元，其中，爱德基金会提供援助资金138万元；地方财政等部门提供的用于扶贫项目的信贷基金61万元；风险保证金68万元；其他来源43万元。

业务流程

受资金规模的限制，盐池县小额信贷服务中心采取每半年一个贷款轮回，贷户第一轮贷款金额最高1000元，以后每轮增加500元，最高不超过3000元（贷户经营规模扩大后可申请发展性贷款，最高5000元）。该中心在贷款发放方式上采取集中发放方式，即以自然村为单位，批量发放各信贷小组所需贷款，贷款到期日确定在贷款6个月后的一个村民活动日，以便集中收取贷款本息并决定是否提供下一轮贷款申请。同时，小额信贷服务中心要求所有贷款户自贷款后的第二个月起每半月按贷款额1％缴纳风险保证金，每轮贷款到期后需缴足贷款额的10％。如若续贷，这些保证金不予退付，由小额信贷服务中心按6‰给付利息，直至该贷户退出互助组。

财务状况

小额信贷服务中心的贷款采取本息一次性清收的办法，月息10‰，其中80%作为小额信贷服务中心的业务收入，用以支付交通费、差旅费、培训费以及由社会聘用的推广员的工资和中心办公费用；20%作为村民活动经费返还村大组使用。目前，该中心在主任和协调员的工资由其原单位支付、64个村大组长和记录员未支付任何劳务费用的情况下，运管费收入基本满足推广员工资及中心正常运转费用。至2006年，小额信贷服务中心利息收入共计81.1万元，年均6.8万元，仅能满足5位推广员的工资支出和车辆租赁、出差补助和对农民的培训费用。随着小额信贷业务的快速发展，其运行成本逐年升高，2006年，该中心推广员工资、中心办公费用、交通费用、培训费用共计22.3万元，占其当年利息收入的90.5%。

发展情况

经过十余年的探索发展，盐池县小额信贷服务中心在农村贫困地区运用小额信贷资金广泛开展扶贫工作，既保持了信贷资金的循环使用和保值功能，又实现了贷款农户家庭生活的改善和经营能力的提高。为难以取得正规金融机构贷款支持的贫困农民解决了资金困难，帮助他们通过发展实现了脱贫。与此同时，小额信贷服务中心自身也取得了长足发展，信贷资金由最初的4万元发展到310万元，服务农户也由1996年的20户发展到1400余户（见图2）。

经营特点

扎根农村，充分发挥小额信贷的“拾遗补缺”作用。随着金融体制改革的不断深入，农村信用社资金供给压力急剧增大。在这一背景下，盐池县小额信贷服务中心以其独有的组织形式和经营模式，紧紧围绕农村经济发展重心，积极引进外部资金，努力为贫困农民解决资金困难，重点帮助他们通过发展种养殖业实现脱贫，弥补正规金融信贷不足。2006年，小额信贷中心业务辐射4个乡镇17个行政村的64个自然村，贷款农户1400余户，占比15%；累计发放小额信贷1886.2万元，受益农村贫困妇女11022户(次)，占比近30%。

创新经营理念，始终以贫困农村妇女为贷款对象。小额信贷服务中心始终坚持以贫困的农村妇女为扶持对象，它们认为，妇女在农村地区是弱势群体，需要更多支持；妇女常年在家，已经成为农村家庭经营的主体力量；妇女非常关心家庭日常开支，少有恶习，能够根据实际需要申请小额贷款。许多参加小额信贷组的农村妇女已经成为当地致富能手。小额信贷服务中心也被亲切地称为帮助贫困妇女脱贫致富的“好娘家”。在150户样本农户中，有60%的农户在家庭生产出现资金困难时首先选择到小额信贷服务中心申请贷款。无抵押放款，充分利用“熟人机制”防范信贷风险。盐池县小额信贷服务中心受到广大贫困农村妇女欢迎的重要原因是其提供的贷款手续简便和不需要任何抵押。在信贷风险防范方面，该中心的贷款对象是以自然村常住户为结组对象，每4～7户家庭妇女组成一个信贷小组，在小组成员之间的家庭情况、信用状况和劳动生产能力互相知情的情况下实现互助互信，共同承担资金使用风险，充分利用“熟人机制”防范信贷风险，较好地破解了贫困农户在完全没有资产抵押的现实条件下获取贷款这一难题。该中心运行十余年来，除1997年和1998年四笔贷款因借款人死亡造成4000元逾期外，其余贷款均顺利回收，回收率达到99.9％。培养了农民有偿使用资金意识和诚信意识。上个世纪80年代以来，盐池县每年近千万元的扶贫资金虽然解决了当地贫困农民生产生活中的困难，但也滋生了部分农民“等靠要”的不良思想，影响了扶贫资金的实际功效。小额信贷以其有偿使用的方式进入农村以后，逐步培养了农民有偿使用资金的意识，使得农民在生产经营或者生活发生困难时不再向政府“伸手”，而是积极寻求以支付利息的方式外借资金缓解困难和发展生产。

以技能培训和文体活动为载体，丰富农村精神文化生活。当调查问到“当前农民脱贫致富中最缺的是什么”时，除了资金外，有近32%的农户选择了“缺乏技术信息和有销路可赚钱的产品信息”；有36%的农户迫切希望得到技术咨询服务和掌握市场信息。小额信贷服务中心坚持农闲时每月两次、农忙时每月一次的村民活动，一方面掌握了解信贷资金的使用情况，另一方面不断加强对贷款农户的种养殖业、市场预测技能培训，同时开展多种多样的乡村文化体育活动。充分利用冬春农闲时间邀请农技专家和科技人员到农村开展家畜圈养技术、大棚蔬菜种植技术和病虫灾害防治技术。2006年，该中心贷款所覆盖的自然村平均每村举办了5场（次）农技培训或专题讲座。1996年以来，参加小额信贷的64个自然村都建立了妇女扫盲班，200多名妇女通过扫盲学习掌握了常用汉字，一些人不但能读报写信，还主动帮助别人学习脱盲。为帮助农民提高生产能力，小额信贷服务中心在64个自然村建有专门的村民活动中心，定期开展文化体育活动。

透过富裕户到达贫困户，协助农村经济组织整合资源。小额信贷服务中心结合各自然村生产资源的实际，发动一些通过小额信贷扶植后家庭经营能力比较好的农户创办农村经济行业协会，吸纳当地种养殖专业户广泛参加，让小额信贷的帮扶理念透过富裕户到达贫困户，逐步实现共同富裕。在创建行业协会的过程中，小额信贷服务中心以贷款的方式提供启动资金，贷款利息收入结算后全部返还给行业协会作为活动经费。到2006年末，小额信贷服务中心帮助创立了9个农村行业协会，如陈记壕村的柳编协会、龙记湾村的养猪协会等。行业协会在搜集和市场信息、统一市场价格、统一销售渠道等方面发挥积极作用，有效降低了农民经营中的市场风险。

存在问题

资金规模过小，限制了小额信贷的长足发展。资金规模过小限制了小额信贷这种倍受当地农民欢迎的组织形式的发展，乘数效应难以进一步发挥。盐池县小额信贷服务中心仅有的310万元信贷资金，只能解决盐池县极少部分贫困农户的资金困难，所能涉及的家庭不足1500户（2007年3月的数据），难以进一步扩大服务面。参加问卷调查的农民中有93%的人急切盼望小额信贷扩大服务覆盖面，让更多的贫困农民通过小额信贷的帮助实现脱贫。财务收益难以保证可持续发展。虽然小额信贷服务中心有很多人员是在无偿劳动，但运行过程中的高成本仍然使其财务上捉襟见肘，难以实现可持续发展。运行多年来，其利息收入仅能满足推广员的工资支出、车辆租赁、出差补助和对农民的培训费用，中心3名工作人员的工资福利全部由其所在单位支付，64位村大组长全部义务出工，没有任何补助，一些自然村经常更换村组长，使日常联系和贷后管理工作不时脱节，影响了小额信贷业务的正常发展。

风险补偿机制不够健全。运行多年来极低的逾期率，让小额信贷服务中心对风险的认识仅限于借款人的信用意识而忽略了其他风险，如自然灾害、病虫灾害以及市场风险等，财务上没有提取风险准备，资金管理上实行满负荷运转等，抗风险能力弱。

政策建议

尽快明确小额信贷机构的法律地位。发展小额信贷组织是健全农村新型金融体系的必要补充，有助于解决当前农村地区金融服务严重不足的问题。首先，地方政府应积极申请，使小额信贷服务中心成为小额信贷试点单位，在现有法律框架内给小额信贷服务中心这样的非正规金融组织以相应的法律地位，使其在资金规模和服务宗旨允许的范围内更加广泛地开展针对农村贫困地区的信贷活动。其次，在注册方面允许公益性小额信贷组织在民政部门注册，商业性小额信贷组织在工商部门注册，鼓励小额信贷组织在坚持商业可持续发展的基础上，充分发挥聚资、补遗、扶弱、救急等作用，运用信贷模式推动贫困地区农村经济发展。

努力拓宽小额信贷机构融资渠道。拓宽小额信贷组织融资渠道，使其形成相应的资金规模，更广泛地开展业务，逐步实现农村地区金融服务的多层次全方位格局，是当前发展小额信贷组织的重要内容。在方向上可以有三种选择：一是政府将每年用于扶贫的专项资金切出一块作为政府资本投入小额信贷组织，运用信贷方式开展扶贫活动，通过小额信贷组织的管理使扶贫专项资金具有增值功能和调节作用；二是吸纳民间资本成为小额信贷服务中心的股权资本；三是鼓励商业银行等金融机构向小额信贷机构投资，吸纳商业银行先进的管理经验，运用小额信贷服务中心遵循的“熟人机制”，通过信用合作等形式规避信贷风险，降低经营成本。适当提高小额信贷利率水平。农村信贷的基本特征是客户分散贷款量小且风险可控性不高，贷款成本高于其他商业贷款。建议以立法的形式允许小额信贷组织参照当地市场利率水平合理确定其贷款利率，使其利息收入能够满足小额信贷组织在经营过程中发生的各种费用，尤其是保证支付各层次工作人员的劳务费用，在实现收支平衡的基础上略有盈余，保持财务上的可持续性。

建立完善的内部控制制度和有效的风险补偿机制。应按照现代企业管理的要求和从事信贷业务的需要，建立健全财务管理制度，加强工作人员职业能力和道德素养的培训，通过吸收引进和业务培训，建立一支与小额信贷组织经营管理相适应的员工队伍。在风险补偿机制建设方面，政府部门应从财政渠道帮助农民参加农业保险，尤其是农村种养业病虫灾害保险。此外，小额信贷服务中心也要按照其贷款规模一定的比例提取风险准备金，建立内部风险补偿机制。