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依法治国下宪法实施及保障

摘要:在全面推进依法治国语境下,我国现行宪法实施仍存在法律属性功能障碍、监督保障职能弱化、“社会养分”不足等问题。解决方法可以是:强化宪法监督,对违宪行为加强审查并处置;积极推动依宪释法,增强宪法作为法律属性的法律适用功能;深入开展以宪法宣誓为轴心的宪法宣传,引导社会形成学宪法、用宪法、遵宪法的良好氛围。宪法监督、依宪释法和以宪法宣誓为轴心的宣传制度对于规范公权力运行,保障公民合法权益,维护宪法权威具有重要意义。

关键词:宪法实施;宪法监督;依宪释法;宪法宣誓

法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。对作为一国的根本法而言,宪法也概莫能外。从宪法的本质来看,就是要依据一种建构或确认国家组织和权力、保障公民权利和自由的宪法而开展的国家治理。其目的就是通过宪法的实施,把宪法从政法性文本转换为社会性事实,使宪法在应然性和实然性的双重维度上得以调整政治关系并规制政治过程。[1]在全面推进依法治国的现实背景下,强化宪法实施,一个重要的维度就是进一步深化对公权力行使的规范与约束,为把“权力关进制度的笼子里”提供宪法保障。

一、起点与希望:宪法实施新的契机

2014年10月23日,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,该决定首次以党的文件形式对国家治理方略理论和实践进行顶层部署。从决定内容来看,文中提到“宪法”一词多达38处,而涉及“宪”字的达41处。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中明确指出:“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。”换言之,宪法已经在推动国家治理体系中居于核心地位,并将发挥更加重要的作用。党的十八大以来,注重发挥法治在推动国家治理体系和治理能力现代化中的作用已经成为当下推动转型时期全面深化改革、实现“两个一百年”目标的重要保障。一个较为显著的标志是,十二届全国人民代表大会常委会先后通过了《关于设立国家宪法日的决定》和《关于实行宪法宣誓制度的决定》。从实施效果来看,国家宪法日设立两年来,全国各地组织开展形式多样的宪法宣传活动,掀起了学习宪法、宣传宪法的热潮,宪法宣传舆论氛围效果初步显现。自2016年1月1日起宪法宣誓制度施行以来,全国各省区市、各行业部门都结合各自实际相继出台了较为具体的宪法宣誓办法。现在对于各类新任命的国家工作人员,在就职时均举行了宪法宣誓仪式。2016年6月,两办又下发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,相关机关事业单位、企业等都将聘请法律顾问、公职律师,但凡重大事项决策必须征求法律顾问、公职律师意见等等。尽管这些措施都是通过政治性因素来推动宪法实施,但是从客观效果上看,对于增强国家公职人员的宪法意识,提高依法履职能力水平有极为重要的意义。

二、解构与剖析:宪法实施的主要表征

宪法如何实施?如何强化宪法实施的保障?这需要对宪法实施概念本身进行界定和厘清。中国的传统文化中,在民国时期的公共话语讨论中,康有为在给光绪帝的《请君民合治满汉不分析》中指出“立宪法以同受其治”[2]。当时往往将“宪法实施”与“实施宪政”两个概念基本等同。所谓“宪法实施”就是指“实施宪政”,逻辑上包括制定宪法,并且实施该部宪法。[3]当前我国无论从学界还是实务中,“宪法实施”这一提法被广泛适用,但对宪法实施这一概念内涵却尚未形成有效共识。有学者指出,当前我国宪法学界对宪法实施的相关概念较为杂乱,如宪法监督往往与宪法保障、违宪审查、宪法诉讼、司法审查、宪法解释等概念没有一个清晰的界限,使宪法监督的内涵与外延混乱。[4]有的学者认为,构成宪法实施的一套制度需从宏观、中观、微观三个层面来认识,分别是宪法保障和宪法实施、宪法监督和宪法适用、违宪审查(司法审查)和宪法诉讼。[5]有的学者认为,宪法的实施是指公权力部门依据宪法作出的国家行为。[6]综上来看,宪法实施就是如何贯彻落实已经制定的成文宪法。从宪法学理论通说来讲,广义的宪法实施是指宪法规定的内容在实际生活中得以贯彻落实。笔者认为,宪法实施是指公权力部门对宪法的具体贯彻实施以及保障其实施的各类行为的总称。“法律必须被执行,否则将形同虚设”。就宪法实施效果来分析,宪法实施应当具有以下几方面表征:(一)落地生根———宪法精神原则的具体化。从立法层面来讲,宪法作为一个主权国家的根本法,是各类基本法律、法规及部门规章的“总指挥”,其他一切具有法律性质的规范性文件都不得与宪法相抵触,具有政治昭示性、法律纲领性、价值导向性等功能。但是,从社会运行模式来看,无论其纵向的继承、变异及中断关系,还是其横向的交叉与渗透、制约、促进关系等,社会诸要素与诸系统都表现出了相互联系、交互影响、交互作用的特点。[7]就宪法本身而言,正是由于其具有上述特性,也注定了其自身的局限性———不可能将社会运行中所有需要规范的事项都纳入其中,而大多只能做出原则性的规定。而要贯彻落实宪法精神原则要求,推动宪法实施,就必须通过居于下位的法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件来体现。因此,一个国家是否具有较为完备的法律体系,已经成为衡量一个国家宪法实施程度,亦即法治文明程度的首要标尺。改革开放以来,随着我国经济社会的快速发展,立法也进入“快进”模式。经过三十余年的浸润,2011年3月,时任全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国宣布:“中国特色社会主义法律体系已经形成”。这不仅标示一种宪法实施状态的政治性宣誓,也意味着在我国以宪法为支撑的法律体系已经基本建构完成。自此之后,中国法律的实务和学术不仅进入一个“法律解释”的时代,而且更为重要的是,还进入一种“法律评价”的时代。[8](二)依宪释法———公民权利救济失范后的补位。宪法实施是相对于宪法制定而言的,无论采取何种宪法实施机制,都离不开对宪法条文的解释。从法的本质属性看,法律适用中的依宪释法活动,其本身就是一种法律的解释活动,只是在解释中不仅依照宪法来解释法律,而且涵盖了特殊的解释对象———宪法,甚至必须解释宪法。也就是说,依宪释法既包括了依照宪法的精神原则来解释法律,也包括对宪法本身的解释。否则,如果在宪法实施中仅仅将宪法作为一种纯粹的政治性宣言,将其高高在上如神灵般的“供奉”而不接“地气”,则犹如一只“失去双脚的小鸟”,只能在半空中悬浮,始终无法落到可以栖息、生长之地。尤其是在当作为公民的基本权利遭受公权力侵害,而其他法律救济途径已经穷尽抑或囿于法律自身的局限性,无法实现公民权利之保障时,如果不通过宪法性解释或个案的宪法性原则处理,则公民的权利救济已经无路可走,宪法规定的保障公民基本权利之宪法精神也将成为一纸空文。因此,“如果法律要使用在具体的个案里,它就需要解释。”[9]通过依宪释法方式对公民权利救济失范后的及时补位,则成为宪法真正得以施行的重要标志,也是众多现代民主法治国家实施宪法的基本范式。(三)保障监督———违宪行为的实质化处理。有权利即有保障,有义务即有监督。宪法对公民的基本权利及义务、国家机构组成及职能等方面进行了赋权或限权。那么要保障宪法实施的一个重要路径就是建立健全宪法监督制度。从目前世界各国的情况来看,保障和监督宪法实施的模式主要有三种:一是美国模式;二是欧洲宪法法院模式;三是法国的宪法委员会模式。[10]如美国是通过建立司法审查体制,由最高法院或联邦负责违宪审查,如果认为法律或法令违反宪法,则可以直接宣告该法律或法令违宪而无效;德国则是通过设立专门的联邦宪法法院模式,集中统一行使违宪审查权;法国于二战后设立的宪法委员会,通过事先实体审查和程序审查的方式进行合宪性审查。上述国家通过建立符合自己国情的宪法监督体系,在限定规范公权力行使、维护公民基本权利方面发挥了重要作用,对各类违宪行为进行了有效审查,并得到实质化处理,有效保障和推动了宪法实施。我国对宪法的监督也有明确规定,宪法第六十二条将监督宪法实施作为全国人民代表大会行使的职权之一,第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法、监督宪法实施的职权。因此,就我国而言,宪法的保障监督实施主体为代表人民行使最高权力的全国人民代表大会及其常务委员会。但是从现行宪法运行30多年来的经验来看,其对推动宪法实施的效果不太明显,甚至在一定程度上不利于宪法实施,降低了宪法实施效果。[11](四)公众认同———客观正向的评价机制。从现行宪法文本分析,宪法主要包含了国体政体及有关基本制度的确立,对公民基本权利和义务、国家结构形式等事项进行了明确。宪法作为动态的法律,需要一系列的具体的宪法实施行为及客观正向的评价机制以契合其目的与价值。因为无论是通过制定形式完备的法律规范体系来推动宪法实施,还是运用多维的逆向监督手段来保障宪法实施,最终的实施效果———能够获得公众认同,在个体与个体之间、个体与社会之间、社会不同组织之间能够将宪法之核心要义外化为行动准则,从而形成客观正向的评价机制。在现代法治视域下,建构公众对宪法实施效果形成客观正向评价,在评价标准或对象上应当至少包括以下三个方面内容:一是公民基本权利的宪法保障程度,即宪法权利的保障程度;二是国家机构和制度设立的宪法执行程度,即宪法权力的确立;三是宪法行为的宪法依附程度,即宪法行为的合宪程度。宪法实施的正向评价机制需要通过多维度的方式加以建立,因为这与一个国家的文化传统、法治环境、民众素养等诸多因素密切相关,需要强化宪法实施,增进社会公众对宪法的了解、支持和认同,从而夯实这一评价机制的社会土壤。

三、困境与缺位:当前宪法实施中存在的问题

对我国宪法实施中存在的问题和不足,学界已进行了较为深入的讨论,既有达成共通性的共识,即程序性实施取得明显成效,实体性实施效果仍然不尽人意,也有理论视角观点的差异,即在如何认识、如何保障宪法实施的方法路径方面仁者见仁。在笔者看来,当前宪法实施所处局面是,现有制度设计模式优势尚未发挥,实际效果差强人意,主要体现在以下几个方面:(一)宪法的法律属性功能障碍。宪法作为主权国家的根本法,首先应当具备政治属性功能,因为这体现了一个国家的总体架构和核心价值,也是宣示其存在合法性的重要标志。但宪法的另一重属性———法律属性,则是宪法作为“法”的天然属性。既然称为法,就必须要被适用,不仅仅是形式上或程序上的适用,比如立法上的确认或法律上的援引,而且应当从实体上加以运用,比如公民的合法权利受公权力侵害救济失范后的宪法救济,否则将不能被称为严格意义上的“法”,而只能称为一种象征、一种昭示。就我国而言,目前针对国家机关具体行为的权利侵害,公民已可以通过行政诉讼或国家赔偿等方式获得救济,但是当遭受国家有关机关不当的立法或者解释导致获得救济时的“事实不平等”,或者由于本身法制的不完善致使公民无法获得普通法律救济时,宪法的法律属性功能就未能得到充分发挥。比如,宪法第三十三条明确规定,中华人民共和国公民在法律面前人人平等。尽管目前国家已出台大量政策,力求破除传统城乡二元社会结构造成的诸如教育、就业、社会保障等方面的不平等现象,然而一个令人尴尬且广为诟病的事实是,有不少法律性质的规定仍然未能实现“同频共振”,如在人身损害赔偿方面,仍然按照最高法院于2003年发布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》适用,即公民死亡赔偿金的计算标准分为城镇居民和农民居民两个不同标准,“同命不同价”现象仍未得到实质性改变。(二)宪法实施的监督保障职能弱化。从西方国家较为成熟的宪法监督模式来看,负有该项职责的机构均能较为有效地推动、保障、监督宪法得到实施,取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。而从我国国家权力结构划分来看,全国人民代表大会及其常委会具有规范意义上的监督保障宪法实施等法定职责,但在长期的社会实践中,则一向采取一种可谓自我谦抑主义的政治立场,以致宪法中所规定的一些涉及其重要职权的条款本身,即属于“有待得到有效实施的宪法条款”。〔8〕监督保障职能的弱化已经成为我国宪法实施的掣肘。我国《宪法》第五条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”从法律逻辑关系上讲,既是体现和维护了宪法的绝对权威,也对下位法律规范性文件作出的禁止性规定。然而,如何保障“不得同宪法相抵触”?尽管宪法和立法法均对此作出了明确规定,但是囿于机制体制等多方面因素的影响,负有行使此项职责的权力机关似乎并未将其提上“议事日程”,实施效果也就可见一斑了。诚如习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话所指出的:“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”。(三)宪法实施的“社会养分”不足。在我国历史文化长河中,由于受传统封建“官本位”思想的影响,长期以来“权力至上”、“权在我手,我就是法”等思想桎梏被奉为圭臬,法律仅仅是公权力行使的附属工具,民主法治观念一直处于萌发状态。直至近代以来,梁启超在《立宪法议》一文中指出:“立宪政体者,必民智稍开而后能行之。”至此,“宪法实施”这一概念得以首次明确提出。但是宪政、宪法等也仅仅停留在在当时少数知识精英的话语体系中。宪法实施的“社会养分”存在先天缺陷和不足。以至于在孙中山先生提出的“建立民国”理论中,也正视了“民智未开”这一历史现实,从而将“训政”作为实施“宪政”的前置性阶段。自新中国成立后首部宪法颁布实施以来,先后又制定三次(部)宪法,才最终形成了现行宪法,而其中的实施过程也是颇为曲折。即使在全面推进依法治国已经成为中央全面深化改革重大任务之一的现实语境下,一些国家工作人员的宪法意识、法制观念淡薄,不按宪法法律的规定履行职责,有的甚至践踏宪法和法律,出现领导干部公然利用公权力粗暴干预司法等行为。这既是对宪法和法律的亵渎,在社会公众之中造成了极为负面的影响,从另一侧面也表明,宪法实施在我国仍然面临较大挑战,无论是行使公权力的国家工作人员还是普通民众,都需要继续补充宪法实施的“社会养分”。

四、进路与限度:契合现实语境的宪法实施保障措施

任何具有实质性意义的价值研究都必须根植于现实土壤,否则任何一项制度设计或机制建构都犹如“无源之水”。抑或是按照通常的“外国如此我国也当如此”之研究范例预设,将外国法治或学说的介绍树立作为立论的前提或基础,杂糅进有关我国的某些片段或模棱两可的事实信息,就引出修改或制度构建的政策建议,[12]其结果就是可能陷入新的“本本主义”桎梏。因此,要在契合我国现行政治制度、法律传统和思想文化的语境下来审视、议定、促进宪法实施“落地生根”。(一)强化宪法监督主体职能。中央在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确:“完善全国人民代表大会及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”,这就至少从三个方面对如何加强宪法实施提出了要求:一是按照职权法定原则,实施宪法监督的主体就是全国人民代表大会及其常委会;二是强化对宪法解释的程序性机制完善;三是实施宪法监督重要方式仍然是强化对规范性文件是否违宪的备案审查(包括形式审查和实体审查)力度。同时,我国《立法法》第九十九条规定,有关机关对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。由上可知,尽管从字面意义而言并未对宪法监督主体作出排他性规定,但事实上实施监督职能的也只能是全国人民代表大会及其常委会。有学者认为,我国应当设立宪法委员会,并对其基本构造进行了设计论证。[13]有学者提出“在全国人民代表大会之下设立与全国人民代表大会常委会相并立的宪法委员会,专门行使违宪审查权”[8]思路或许暂时仍无实现之可能,但是也提供了一个有益的思路镜鉴,即在不突破现行“红线”规定的前提下,将宪法委员会设立在全国人民代表大会常委会之下,与法制工作委员会等工作委员会并立,专司违宪审查之责。同时,2015年新修订的《立法法》第九十九条增加了“有关的专门委员会和常委委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定,这样既为建立专门的宪法监督机构、推动真正违宪审查制度的建立扫清了法律障碍,又有效避免由剧烈的“釜底抽薪”式的改革来推动宪法实施,至少是一种可以通过渐进式改革方式推动宪法监督制度实施的有益尝试。(二)完善依宪释法机制。就当下而言,具有中国特色的社会主义法律体系已经形成,这也意味着程序性立法已经基本完备,应当立足全面深化改革背景,强化实体性立法,在提高法律适用质量和水平上下功夫。法治主义下的立法已不是盲目地围绕着改革来开展工作,而是要“引领”改革,这就对改革决策提出了更高的合法性要求,执政党在制定决策时应当考虑相关法律问题,改革思路、方案、措施等都应当在法治框架内遵循法治原则和法律规定来进行,不能“踩着法律改革”。〔14〕因此,强化宪法的法律适用,发挥宪法作为根本法的法律属性作用则成为推动全面深化改革的题中之义。在我国现行体制下,通过“依宪释法”的方式间接适用宪法,才是当下中国在法律适用中实施宪法的切实可行之正道,才是当下中国的宪法适用之门、宪法实施的重要之门。〔15〕依照《立法法》第四十六条对提出法律解释的主体类型进行的明确规定,可以进一步细化完善宪法解释事项移送流程机制,提高宪法解释的针对性、时效性、可操作性。譬如,对法院、检察院等司法机关在案件办理实务中需解决的宪法性问题,即通过司法审查后,按照宪法案件移送流程机制报送解释,有效规范畅顺解释渠道。以法院为例,地方各级法院、专门法院在案件审理过程中,如果认为所适用的法律法规以及规章等规范性文件与宪法相抵触的,则应当及时逐级层报,由最高人民法院决定是否向宪法解释机构提出解释宪法的请求。这种通过特定事件或个案对宪法的相关条款进行解释的释宪机制,即实行宪法的解释活动与具体个案相结合,通过采取类似判例法模式,改变当前在司法实践中的“选择适用”局面,通过反向倒逼形式推动宪法解释。此外,结合社会实践,可以进一步拓展请求宪法审查的渠道,譬如针对一般公民、社会团体及研究机构等,我国宪法规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此,如公民或其他组织认为自己的基本权利受到国家机关及其国家工作人员的不法侵害后,在穷尽现有的救济途径仍得不到有效保护之情形下,可以向全国人民代表大会常务委员会提出宪法解释或适用的请求。(三)构建以宪法宣誓为轴心的宪法宣传制度。习近平总书记指出,宪法的基石在于全体社会成员发自内心的拥护,宪法的权威在于人民发自内心的信仰。因此,强化宪法宣传已成为推动宪法实施的题中之义。“木受绳则直,金就砺则利”。在国家及社会治理体系中,国家机关及其公职人员行使职权行为的合法性、合理性,一直以来都是引导社会行为规范、引领社会良好风尚的“中轴线”,推动国家公职人员牢固树立“宪法至上”理念,积极推动宪法实施,引领全社会树立正确的宪法观念,就要构建起以宪法宣誓为轴心的宪法宣传制度。从已颁布施行的《关于实行宪法宣誓制度的决定》内容来看,分别从宣誓主体、誓词内容、宣誓组织、宣誓仪式等方面进行了明确,形成了相对较为完备的宣誓程序。下一步,需要建立完善宣誓后履职情况的监督机制,进一步明确宪法宣誓后的效力。譬如将其纳入公职人员违宪后处罚的依据,一旦国家工作人员涉及违宪,则应当受到相应的制裁。否则如果仅将宣誓作为一种任职的前置性程序,而无相应追究机制,那么宣誓本身将沦为一种虚化的仪式,也就无法实现该项制度设计所要达到的预期效果。鉴于宪法宣誓本身属于一种政治性行为,其责任追究形式也宜采用通过诸如向社会公开道歉、引咎辞职、依职权罢免等政治责任追究方式进行。此外,对代表国家履行职责的公务员,对其进行系统的宪法教育,从宪法的战略高度完善公务员的宪法教育体制,是推动宪法实施的重要基础,也是有效预防公权力滥用的重要环节。[16]宪法宣传还需要其他法律职业群体的共同努力,无论是从事教学、科研的宪法学理论工作者,还是从事律师、法律服务等活动的实务工作者,都需要自觉遵守宪法,推动宪法实施。此外,注重发挥广播、电视、报纸、杂志等传统媒体宣传功能,利用网站、微博、微信等新兴媒介平台,运用“互联网+”信息技术优势,加大宪法宣传力度,扩大社会公众对宪法知晓度,积极营造学宪法、用宪法、守宪法的良好氛围,从而最大限度地凝聚社会共识,推动社会各界从内心对宪法权威的信任、遵从与维护。

五、结语

宪法监督、依宪释法或以宪法宣誓为轴心的宣传制度和许并不是推动宪法实施的唯一进路,但确是当前“四个全面”战略布局下推动宪法实施的最关键、最有效的方式。要推动宪法全面实施之路或许仍然任重道远,但是至少立足当下国情、社情、民情,讨论建构契合现实语境的宪法实施及其保障制度,以规范约束公权力行使,强化私权利宪法性保护,也未尝不是一种有益尝试。

作者:马良全 单位:华南理工大学

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