矿产资源法的宪法原则探索

本文作者：蒋承菘

制定与修改任何自然资源法律都有三个影响因素:一是宪法原则;二是经济体制改革进程;三是法律科学完善程度。宪法是国家根本大法,是各项法律的准则。但是,宪法内容在不同经济体制下的表现形式可以不同,例如宪法规定矿产资源国家所有,在计划经济体制下,矿产资源的所有者、生产者、经营者三位一体,即矿产资源国家所有,国家投资进行勘查与开发,开发的矿产资源无偿提供给国有企业使用,因此宪法中规定的矿产资源国家所有是以矿产资源无偿使用、矿业权无偿取得的形式来表现的。但是,在市场经济体制下,由于投资主体多元化,必然使矿产资源国家所有的表现形式为矿产资源有偿使用、矿业权有偿取得。法律也是一门科学,要不断实践、不断总结、不断完善。随着法律科学的不断完善,宪法的各项原则才能正确贯彻。在这三个因素中,宪法原则是根本性的,是决定因素。本文主要讨论制定与修改矿产资源法的宪法原则。

一、自然资源法律的宪法原则与矿产资源法的宪法原则

1954年,我国制定了第一部宪法,这部宪法开创了中华人民共和国宪政的历史。近50年来,宪法经过了三次大的修改,分别为1975年、1978年和1982年,此外还经历了数次小的修改。从1988年起,即以修正案的形式修改宪法,到目前为止已有1988年、1993年、1999年和2004年四个修正案,宪法修改程序已进入规范化轨道。应该看到,关于自然资源法律规范的宪法原则已经基本确立。第一部宪法已将有关自然资源的法律规范问题写入其中,其第六条第二款中明确规定:/矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。0这就明确了条文中所列自然资源的权属,即归全民所有。宪法第八条第一款又规定:/国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。0这就承认了农民对部分土地的所有权。1975年,对宪法修改时保留了这些规定。1978年,修改宪法时对有关自然资源的法律规范问题略作调整,在原第六条中将其他资源改为其他陆海资源。这一修改十分重要,对海洋资源的权属作了明确规定,即一切海洋资源,包括一切海域、海岛、海礁和滩涂,以及海洋中的各种生物资源、矿物资源和海水均为国家所有。1982年,对宪法作了大量修改,其中有关自然资源的法律规范问题同时作了历史上最大改动。宪法第九条第一款继续明确了我国自然资源的权属问题,其第二款对自然资源的合理利用和保护内容作了相应增补。由此可以看出,我国宪法有关自然资源法律规范问题在1982年前,由于历史原因和人们认识的局限性,主要着重于对自然资源权属问题的法律规范,1982年修宪期间,由于人类对利用自然资源认识的不断提高,一些思想和理念必然反映到宪政制度之中,使这次修改后的宪法中关于自然资源法律规范问题增加了有关利用和保护的内容。纵观宪法全部内容可以看出,宪法对自然资源法律规范可以归纳为五个方面:1.关于自然资源的权属问题。我国宪法对自然资源的权属问题的原则规定是较为清楚的,即没有明确规定私人对自然资源的所有权,自然资源的所有权归属主要包括两个方面:一是国家所有即全民所有;二是集体所有。对此需要把握如下原则:其一,矿藏、水流和城市土地为单一国家所有制;其二,森林、山岭、草原、荒地、滩涂为双重所有制,即包括国家所有和集体所有,但后者是有条件的,必须有法律规定,否则均为国家所有;其三,农村和城市郊区土地也有国家所有和集体所有两种形式,但国家所有也有一个前提条件,就是必须有法律规定,否则均为集体所有;其四,宅基地和自留地、自留山属于集体所有;其五,上述以外的一切自然资源均应为国家所有。2.关于利用自然资源的宪法原则问题。国家保障自然资源的合理利用是宪法关于规范人类利用自然资源的最基本的原则。其含义有二:一是对自然资源应当合理利用;二是国家要保障自然资源的合理利用。3.关于保护自然资源的宪法原则。宪法没有从整体上对自然资源保护作规定,宪法第九条第二款规定,保护珍贵的动物和植物。这一宪法原则十分明确,对于珍贵的动物和植物不得利用而强调保护。4.关于国家有权征收与征用土地的宪法原则。宪法第十条第二款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收与征用。这一条款可以视为对土地权属问题规定的补充。5.关于禁止侵占或者破坏自然资源行为的强制性宪法原则。宪法第九条第二款已明确规定,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。宪法以强制性条款保证有关自然资源权属和合理利用自然资源、保护珍贵动物和植物规定的宪法原则的实现。矿产资源是自然资源中的一种,因此宪法关于自然资源法律规范的上述基本原则同样适用于矿产资源。这些原则也可以归纳为三个方面:矿产资源为单一国家所有的宪法原则;国家保障矿产资源合理利用的宪法原则;禁止侵占或者破坏矿产资源的强制性宪法原则。制定与修改矿产资源法时应遵循上述原则。

二、从矿产资源的自然属性出发,全面认识、正确把握矿产资源国家所有的宪法原则

矿产资源是自然资源的种类之一。它与其它自然资源有许多共同自然属性,但同时也具有一些特殊的自然属性,这些特殊的自然属性主要是指不可再生的耗竭性与隐蔽性。这些特殊的自然属性决定了矿产资源权属的一些特殊性。矿产资源是一种不可再生的自然资源。它与土地资源不同,土地资源是非耗竭性资源,被利用时以劳动资料形式出现,不消耗自身,也不加入到产品之中。矿产资源被利用时以劳动对象形式出现,消耗自身而加入到产品之中,而且消耗后不可再生。虽然矿产资源与森林资源、草原资源和生物资源同属耗竭性资源,但是森林、草原和生物资源都可以通过种植、繁殖实现再生,而矿产资源则不可再生。人们不仅要问这种不可再生的耗竭性资源的权属和价值将如何体现?矿产资源被开采后,其实物形态消失,但其价值则转移到矿产品之中,显然,矿产资源的价值包含在矿产品价值之中。由于矿产资源是不可再生的,因此我们可以从矿产品的价值中提取矿产资源的价值。这也是国际惯例,国际上通称权利金或矿区使用费,我国称为矿产资源补偿费。权利金的概念比较确切,它较清楚地体现了矿产资源所有者的财产关系。还应提到的是,目前我国矿法中还规定应收取矿产资源税,应该看到资源税是国家凭借行政权力参与矿业收益的分配。在市场经济体制下,凡是能用财产权来说明经济关系的就不宜用行政权力,更何况现行法规中资源补偿费和资源税均从矿产品价值中提取,只不过一个是从价提取,一个是从量提取,实际上是重复提取。至于如何体现不可再生的耗竭性矿产资源的权属,应考虑矿产资源的另一个自然属性,即矿产资源的隐蔽性。由地质作用形成的矿产资源往往隐蔽于地下,要通过一定的物化劳动才能发现它,利用它,即通过地质勘查活动发现它,通过开采活动利用它。这种勘查发现与开采利用的权利通常称为矿业权。谁具有这种权利?无疑是矿产资源的所有者。这就是不可再生的耗竭性矿产资源所有者权属的表现形式。所有者可以自身行使这种权利,也可以出让这种权利,在不同的经济体制下可以选择不同的模式。在市场经济体制下,我们采用了后者,即采用所有权与矿业权相分离的模式。根据物权理论,矿业权通常属于特许用益物权,即特许的矿业权人可以合法利用矿产资源所有者的财产创造财富。但仔细分析,并非全然如此,应该看到矿产资源的利用要经过三个阶段,即发现、评价与开发,发现要回答有没有矿的问题;评价要回答有多少矿及矿的质量如何的问题,以便作出矿床开采的经济可行性评价;开发是指开采矿产资源,提供利用。从严格意义上讲,发现阶段尚不存在用益物权,因为这个阶段矿床尚未发现,所有者的财产仍属虚构,既然财产是虚构的,用益物权就不存在。这个阶段投资的风险大,为了鼓励投资者,常常把这个阶段的地质工作列入公益性工作,而不列入矿业权中,也可以鼓励法人投资公益性地质工作,法人应承诺地质工作成果为社会公众所用,但可以无偿取得所发现矿床的矿业权。这样矿业权就可以理解为评价与开采矿产资源的权利。设立矿业权与出让矿业权是所有者的权益,管理矿业权是国家的行政权力。在研究矿产资源所有者权益时,必须注意其与土地资源所有者的关系,这是因为矿产资源往往与土地资源位于同一空间之中,相互紧密联系。由于我国土地资源既有国家所有又有集体所有,因此处理好两者关系就显得十分重要。我国现行矿法规定,矿产资源属于国家所有,地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变,这是十分必要的。

三、全面理解、切实遵循合理利用矿产资源的宪法原则

正如前面所述,这项宪法原则的确立反映了人们对利用矿产资源认识的不断提高,人们已经认识到资源是稀缺的,不是无限的,矿产资源更是不可再生的,因此珍惜资源、合理利用资源已成为人们的自觉行动。从这个意义上说,这项宪法原则是制定与修改矿产资源法的关键内容所在。认真实施这项宪法原则应把握以下几方面:1.确立以矿产资源全球配置为主导的矿产资源宏观调控机制。矿产资源分布极不均匀,任何一个国家不能拥有所有种类的矿产资源,现代化建设必然要利用全球资源;经济全球化决定了矿产资源配置的全球化,它已使任何一个国家的矿业及相关产业都会自觉或不自觉地参与到全球矿产资源勘查、开发的竞争中去。我国经济的可持续发展,也必然要求实行全球资源配置。与其说我国矿产资源面临严峻形势,不如说我国面临着世界矿产资源日益被垄断的形势。矿产资源规划要立足在全球化配置资源的基础上,这是最合理利用我国矿产资源的关键。规划既要有科学性,又要保持严肃性,还应有灵活性,要根据全球资源形势的变化和我国资源的需求及时调整,这就要求规划具有明确的法律地位。2.确立在矿产资源勘查与开发过程中合理利用资源的宪法原则。节约资源是我国的国策之一,节约资源要从源头上抓起,即从勘查与开发过程着手。勘查与开发矿产资源是一项知识密集和资金投入较大的生产活动,因此必须建立准入制度;鉴于我国矿产资源共生与伴生元素多的特点,要坚持综合勘查、综合利用的方针;根据我国矿产资源大矿少、小矿多和富矿少、贫矿多的现状,必须实施开发规模要与矿床规模相适应的办法;应制定开采回采率、采矿贫化率与选矿回收率的下限指标,并不断适当调整,使/三率0水平不断提高;要加大资源二次利用的力度,做好尾矿、废矿石的利用,充分发挥资源利用的潜力。3.确立在保护中开发、在开发中保护的方针。矿产资源的开发不可避免地会影响与破坏周围的其它资源和环境,因此必须坚持开发前的资源与环境影响的评估,进行效益对比,凡是资源与环境影响的负效益大于矿产资源开发效益时,矿产资源就不得开发。开发中与开发后要设法恢复被破坏的资源与环境,使矿产资源开发所带来的其它资源和周围环境影响减到最小。4.依靠科技创新、依靠政策调控,努力落实、合理利用矿产资源这项宪法原则。勘查、开发矿产资源是一项知识密集型产业,勘查、开发过程中合理利用矿产资源更需要科学技术的不断创新,开发过程中如何减少对其它资源和环境的影响,如何恢复资源的功能和恢复生态环境更是一门正探索之中的科学。因此,从某种意义上讲,科技创新是实现这项宪法原则的关键所在,必须鼓励与支持一切有利于矿产资源合理利用的科学研究成果和技术创新成果。要采用政策调动矿业权人积极使用新方法、新技术,促进矿产资源的合理利用。可以通过调节权利金与各种税费的政策,把权利金、税费与合理利用矿产资源联系起来,有效地促进这项宪法原则的实现。四、确保禁止侵占或者破坏矿产资源的强制性宪法原则得以实施宪法第九条第二款规定,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。这是宪法为了保障矿产资源的权属和合理利用所规定的一条强制性条款。这个条款要把握两点:一是条款的内涵;另一个是如何保证条款的实施。这个条款的内涵包括四个方面内容:即何为侵占矿产资源,何为破坏矿产资源,任何组织与个人的含义以及任何方式的含义。所谓侵占矿产资源,是指侵占矿产资源所有者权益或者侵占了依法取得矿业权的矿业权人权益。宪法规定我国矿产资源为单一国家所有,即全民所有。国家依法收取权利金、依法出让矿业权,这些都是矿产资源国家所有者的权益。矿业权人依法取得矿业权就获得了勘查与开发矿产资源的权利,这些权利都应受到法律保护。因此不依法收取、缴纳与使用权利金即矿产资源补偿费、违法出让矿业权、无证勘查与开发矿产资源、越界开采矿产资源的都应属侵占矿产资源之列。所谓破坏矿产资源是指采用国家明令禁止的方法或者是采用非开发方案中所批准的开采方法,导致矿产资源无法利用,或者是导致矿产资源的价值丧失或减少的行为。任何组织或者个人是指包括党、政、军、各类社会团体、各类企事业单位的法人或任何自然人。任何方式是指一切活动。综上所述,这项原则的内涵就是禁止包括党、政、军在内的各种社会团体,各类法人包括自然人,采用任何手段,侵占矿产资源所有者的权益、侵占合法矿业权人的合法权益或者是使用不合法的开采方式破坏矿产资源,导致资源不能利用、丧失与减少矿产资源的价值。强制性就要求对侵占或者破坏矿产资源的各种行为追究相应的法律责任,尤其对情节严重的,应依法给予刑事处分。目前,我国刑法明确规定了破坏矿产资源罪,民法通则及矿产资源法也对侵占和破坏矿产资源的行为设定了相应的民事责任和行政责任。强制性宪法原则的执行需要组织保证,除了有相应的行政机构外,还必须建立相应的监督部门,独立承担相应的监督任务。既要监督行政部门是否依法行政,又要监督矿业权人是否依法生产与经营,更要严格依法处理侵占与破坏矿产资源的各种行为。矿产资源是一种重要的自然资源,是人类生存与发展的重要物质基础。新中国成立以来,党和国家十分重视矿产资源保护,第一部宪法中已对矿产资源权属做了十分明确的规定,后来宪法修改又专门就保障包括矿产资源在内的自然资源的合理利用做了规定,与此同时,还对禁止侵占与破坏包括矿产资源在内的自然资源的行为做了强制性要求。1986年,第一部矿产资源法颁布实施。1996年,进行了修改,矿产资源法日趋完善,但由于历史的局限性与认识的滞后性,现行矿产资源法还不能完全体现宪法有关自然资源的法律原则,还有待于在深入学习宪法的基础上作进一步修改和完善。