外交政策的宪法原则

本文作者：胡振良

外交涉及广泛的法律问题:一方面外交作为国际关系主体间的关系适用国际法;另一方面各国外交政策都有国内法源。宪法是国家的根本大法,规定外交活动的根本原则。因此,从法学方面研究宪法原则对认识一国外交活动具有重要意义。瑞士现行的联邦宪法于1848年制定生效,后经过局部修改一直适用至今。它与19世纪其他国家的宪法类似,其有关外交方面的内容并不冗长,但很重要。瑞士外交活动有哪些指导原则,在一个联邦制的国家中,联邦与组成联邦的各州在外交方面有何职权划分,有哪些权力机关参与外交政策和外交活动,又经过哪些法定程序,签订国际条约呢?以下我们结合瑞士的外交实践对瑞士外交政策所依据的宪法原则进行初步研究。

一、瑞士外交政策的目标和指导原则

瑞士联邦宪法没有专门的章节规定外交活动,宪法序论表达了联邦加强同盟,维护和增进各族团结、力量与荣誉的愿望。如果说荣誉是就世界范围而言的,那么,维护和发展其荣誉便是瑞士外交之第一条指导原则。接着宪法在有关建立联邦目的的第2条中写道:“联邦的目的为对外保障本国独立,对内维护和平、秩序、保护各州的自由权利并促进共同的繁荣。’,¹这就明确规定了瑞士外交政策的唯一目标—保障国家独立。这里值得指出的是国家独立是瑞士外交政策的唯一目的,而中立不在目的之列。1815年的联邦条例、1832年和1833年宪法草案都曾把维护独立和中立作为外交目的。但1848年的制宪者没有把中立作为外交政策的目的之一,其理由是“中立不是目的,而是手段,是维护国家独立的措施”,º并且认为“一旦出现特定情况,为了主权可以放弃中立”。1874年的宪法继承了1848年宪法的这一精神。然而,1848年和1874年的制宪者并没有忽视中立问题。他们在宪法有关议会和联邦委员会的职责的第85条和102条中都写上了维护独立和中立的内容。联邦外交文件也曾多次明确指出,“中立是瑞士百年来国际地位的基础”,是“外交政策的指导原则”»。1977年瑞士还通过了第89条第5款的宪法修正案,规定凡涉及瑞士加入国际安全组织和超国家共同体的决定须经强制性全民复决。除上面两种情况外,其他条约如有放弃或损害中立的内容,联邦两院应决定将其诉诸非强制性全民复决。可见随着历史的发展维护中立已成为瑞士一条重要的宪法原则。然而中立的含义是什么,宪法规定的又是哪种中立原则呢?中立首先是某个国家超脱于某一特定武装冲突的立场。这种情况下的权利和义务由国际法规定,其内容载入1907年规范陆战与海战中诸列强权利和义务的第5和第13号海牙公约¼。第二种是永久中立,即以各列强签订的公约为基础.并逐渐为习惯法承认的一种国际地位。中立负有在任何一地,任何一方参加的武装冲突中悟守永久中立,不卷入战争,不介入冲突的义务。1815年以来瑞士的中立是第二种中立。从字面上推论,格守中立义务会导致瑞士采取某种收缩和孤立的对外政策,但这不完全符合实际。自建立联邦之后,瑞士一直实行与其国家的中立地位和实际可能相适应的积极的外交政策。由于其资源匾乏,依赖世界市场和资源,瑞士在经济上采取开放的政策;在政治上,瑞士很早就开展某种称之为“善意调停”的活动。所谓善意调停是和平地解决国家冲突的一种手段,也就是第三方经过友好的活动使冲突双方找到妥协的方法。比如在法国阿尔及利亚战争期间瑞士不仅积极促进双方的接触,并在埃维昂谈判期间为阿尔及利亚代表团提供住所。从中可以了解瑞士主张的广义善意调停的含义,就是在国际冲突中主动或应某国要求由联邦、个人或国际组织,提供各种服务,以便维护和恢复和平。瑞士实行的广义的善意调停体现在一系列外交实践中,有些活动可以追溯到上个世纪。这些活动涉及许多领域:例如参与红十字运动,代表中断了外交关系的国家的国家利益,在冲突双方完全脱离接触无外交代表的情况下,保护战俘,促进和解决国际争端,发展国际仲裁,接受有关的国际委托,欢迎在瑞士的国土上举行国际会议,设立国际组织等等。第二次世界大战后瑞士处在新的形势下,冷战和东西方对立使中立国在国际事务中具有特殊的地位和作用。但瑞士不是联合国的成员,需要找出新的方式加强与国际社会的联系,以便尽义务,图发展。为此,瑞士在官方文件中明确提出“休戚与共,提供方便和普建邦交”的三项外交准则气普建邦交是中立固有的要求,它反映了中立国家在战时保持同交战各国发展关系的权利。休戚与共是中立的结果和自然补充。它强调瑞士与国际社会的紧密联系和对国际事务的积极态度,成为它利用中立地位从事各种和平使命的根据。提供方便是积极中立政策的又一个方面,它表明联邦准备提供各种善意的帮助。在这方面瑞士的外交实践颇丰。可见,瑞士的中立概念经历了发展和演变。它是积极的,富有生命力的。总之,维护联邦独立是外交活动的最高目标,中立是瑞士外交活动的宪法性原则。后者是对前者的补充,中立是实现独立目标的手段。

二、联邦与州之间外交职权的划分

瑞士的正式名称为瑞士邦联,但她却是一个联邦制国家。瑞士联邦宪法不仅规定了联邦议会和联邦委员会的外交职能及其权能划分,而且也规定了联邦和州在对外交往方面的职权划分。宪法第八条规定,“只有联邦政府有宣战烤和以及与外国缔结同盟及条约的权利,特别是有关规定关税与商务条约的权利。”但这里规定的联邦缔约权不是绝对的,宪法第九条指出“关于公共经济与睦邻关系以及警察事项,各州特别保留与外国缔结条约的权利。但该项条约不得有违反联邦或其他州的利益的规定。”作为补充,宪法第十条还规定,“凡各州与外国政府或代表有正式交往时,须通过联邦委员会的介绍。但关于第九条所列的事项,各州得与低级衙署及其官员联系。”从上述条款的限定词“唯有联邦有权”,“特殊情况下州亦可”,不难看出宪法第二条有关州的权利及与联邦关系的一般原则(凡未委任于联邦政府的权利概由各州行使)不适用于外交领域。但各州可依据宪法与联邦共享一定的外事权。以下拟分别说明联邦和各州的有关外交职能。(一)联邦的外交职能1.联邦缔约权宪法赋予联邦以三项特权:宣战、烤和、缔约。宣战靖和的内容似有悖于中立国义务。但这里讲的宣战烤和显然是对外来侵略而言的。至于缔约,宪法第八条做了明确的规定。联邦不仅可以缔结政治性条约,还可以缔结非政治性条约。第一类条约包括烤和和结盟,但在保持中立的情况下结盟是被禁止的。在瑞士长期的外交实践中,联邦缔约权被赋予了广泛的含义。缔约对象可以是国家、国际组织及教会等任何国际法主体;条约指一切协议,不论其名称、缔约方数量和缔约方式;联邦可缔约的领域也包括法定应由各州行使立法权的领域。但缔约必须符合宪法并出自实际需要。可见缔约方面瑞士实行的是相对集中的体制。2.联邦外交方面的其他权力瑞士联邦宪法第8条以及第85和1()2条的有关条款赋予联邦广泛的外交职能。首先,联邦有对外交往权,负责处理瑞士与其他国家的关系,如承认国家、建立外交和领事关系、设立外交和领事代表团、提善意调停、参加国际组织、促进国际法的发展和国际法典的编撰。其次,联邦有权推行有关的对外政策.如与国际组织合作提供共同发展和人道主义的国际主义援助、提供自然灾害援助、促进人权的保护和发展。再次,联邦有权规范和处理一些与对外政策或多或少有联系的问题.如给外国留学生提供奖学金.参加国际博览会和参与其他方面的国际合作。最后联邦负责对外保护国家的经济、社会利益和文化民族传统。为此,联邦可就一系列广泛的问题进行立法,如限制外国人介入房地产法,限制外国人移民和防止外来文化控制法。可见,瑞士联邦外交政策不仅涉及国家间关系.而且也处理与外国人的关系。(二)瑞士各州的对外职能上面已淡到宪法中涉及州的对外职权的两个条款,即有关签约的第9条和有关对外交往的第l。条。其他一些条款也涉及州在对外关系中的一些问题。宪法第8、9条规定各州有条约复决权,24条13款提出州的外事咨询权等。1.州的缔约权据不完全统计,自联邦建立至今,各州签订了大约140个国际条约,其中40个是二战后签订的,20个是1973年以来签订的。可见由州签订的条约是十分有限的,但宪法赋予各州的缔约权迄今仍然有效。根据宪法,各州有权与他国签订某些条约。签约和条约的含义是丁L一泛的,但州的缔约权是限制性的。这种限制首先是范围上的限制。原则上,州只能在一定领域即公共经济、睦邻关系以及警察事项方一面行使缔约权;对州缔约权的第二个限制是内容方面的。宪法指出,无论是国际协议(7条2款),还是第9条规定的条约,都“不得有违反联邦或其他州利益的规定”。这里指出的是不得违反联邦或其他州的利益,而不仅仅是与宪法、联邦法或其他州的法律是否相冲突。宪法102条第7款规定联邦委员会负责审查各州的有关条约是否符合上述要大州如对宙查结果不服,可上诉到联邦议会如果另一州对某一条约提出异议也要照此程序办理(见85条5款);对州缔约权的第三个限制是程序上的限制。宪法第10条规定禁_1l=各州与外国政府发生直接关系,原则上,是由联邦淡半lJ、签汀、批准有关州的条约。一般是州作为有关谈判代表团的成员参加有关活动,由联邦以一州或多州的名义签约。然而联邦却可以授权各州自行签订某些条约。例如联邦建立之初,联邦议会曾同意保留瓦莱和佛里堡州宪法中关于该州同罗马教会的关系由双方协议规定的条款。此外,联邦还在联邦签订的某些框架性协议或联邦立法中附带授权条款,如防止水污染法,国际援助法都有授权各州与外国签订某种协议的条款。此外,宪法102条7款规定这类条约一旦缔结还要由联邦委员会批准。这条规定形式上有些重复和多佘,但在特定情况下是有意义的,是瑞士联邦外交的又一个安全阀。2.各州其他外交职权宪法第10条1款中有关禁止各州与外国政府发展官方关系的内容主要是指州不得与外国建立外交和领事关系,不得与外国政府谈判签约。但在瑞士的领事人员可直接与州政府接触,后者有权在其职权范围内与之做答。在瑞士的外交人员、外国政府首脑和成员也可应邀对各州进行礼节性访问。宪法第10条2款还允许各州发展与外国相邻的地方政府之间的各种经常性的接触和关系,以处理一些共同的问题。例如为环保、运输、领土整治、自然规划等目的,各州可建立各种地区性混合委员会,进行跨国界合作。近来,瑞士各州这方面的活动相当活跃。此外,应该指出的是虽然各州外交活动受到各种限制,但各州在联邦对外关系中仍具有不可忽视的作用。根据惯例,各州参与联邦进行的涉及该州权益的国际谈判。此外,许多法律都明文规定,联邦在采取外交措施或签约承担某种国际义务之前,要首先向各州咨询。

三、联邦各机构职权的划分

如上所述,瑞士是联邦制国家.其外交职权虽与各州分享但主要集中于联邦。那么联邦的外交职权是如何在联邦各权力主体间划分,行政和立法机构,公民与各州在联邦外交政策的制定和执行中处在何种地位又起何种作用呢?(一)联邦委员会的外交职权联邦委员会即瑞士联邦政府是联邦最高行政机构。宪法赋予联邦委员会广泛的外交职权。宪法102条8款指出,联邦委员会“必须监护联邦在国外的利益,尤其是关注国际关系,并主管外交方面的一般事务”。此外,它应监护保证瑞士的外部安全以及维护国家的独立与中立”(第9款)。具体讲,联邦委员会的外交职权可概括为如下三个方面。第一,负责国家的承认和建立外交关系。自1874年宪法始,由联邦委员会决定瑞士对外国的承认。随着国际关系实践的演变,今天,瑞士只承认国家,承认的条件是该国政府已实际行使权力。瑞士采取的最简便的经常的承认方式,是由联邦主席给新建立的国家的首脑发去贺电。承认国家和建立外交关系可以是同时的,但承认国家不一定要与该国建立外交关系。联邦委员会任命瑞士驻外使团,由联邦委员会交由外交部任命领馆的领事,联邦委员会接受外国大使的国书,及驻瑞领事证书(但建立瑞士驻外使团,首先需经联邦议院批准,这是85条3款规定的),联邦委员会决定建交,也有权决定断交。第二,负责谈判、签订、批准和废止国际条约。联邦委员会对外代表瑞士,决定参加条约谈判,任命谈判代表团,制定谈判原则,授权签字,批准条约(必要时由联邦议会批准),交换批准证书,宣布终止或延长条约。但延长条约要通过缔约时的法律程序,如果是议会批准的也要议会复批。废除的条约如果没有为瑞士增加新的国际义务,联邦委员会可以与有关国谈判使之继续生效。此外联邦委员会还可以在某种情况下独立地行使签约权。第三.负责保障外部安全,维护国家独立和中立。联邦委员会负责保障外部安全,维护国家独立和中立。宪法102条第8、9款没有赋予联邦委员会制定一般性抽象准则的权力,因为立法权是议会的特权。但现在的惯例是联邦委员会根据宪法可以制定外交方面的立法性政府法令,以拯救重要而紧迫的国家利益。1978年的行政组织法暗含有这样的意思À。这类政府法令同宪法第102条规定的保持国内安全的法令一样是独立的替代性政府法令,不同于紧急授权后公布的政府法令。并且这类法令不受时间的限制,只以保护国家利益的需要为转移。此外根据102条第8款,联邦委员会还可以对个案做出决定。例如1987年9月联邦委员会曾禁止一个瑞士的法律机构的活动,因为该机构为外国法院提供收集法律证据方面的服务。瑞士政府认为这有悖于瑞士的国家利益。(二)联邦议会的外交职能对外关系是行政机关的传统特权,但立法机关在这一领域的重要作用在不断加强。瑞士议会由国民院和联邦院组成,两院在外交方面有相同的职能。瑞士宪法不仅规定了议会制约政府活动的一般职能,而且还赋予议会广泛的外交职能。1.立法、财政和行政监督权外交政策要在宪法的框架内推行¿。议会有立法权,可以通过立法渠道影响外交政策。不过其影响力比较有限,主要原因是外交活动有特殊性。议会有行使宪法85条10款赋予的预算和财政权,他在批准预算和审查拨款时可在财政上有效地控制和影响对外政策。此外,议会的行政监督权(102条n款)还使议会可以对政府的外交活动进行监督。按惯例,每届议会开始时都要听取和讨论联邦委员会外交政策报告。议会可建立各种常设或临时的专门委员会就对外政策的重大问题进行调查,形成报告。议会可就有关问题提出质疑或批评。2.设立外交使团决定建立外交关系是联邦委员会的权力,但设立新的外交使团需要首先得到议会的批准。议会的这项权力不是来源于议会具有的外交权能,而是来自宪法85条3款。本款规定联邦开设新的官职需由议会决定,而开设新的外交使团等于开设新的联邦常设官职。这项实践始于192。年。在此之前.议会通过预算后,联邦委员会便可决定外交使团的设立问题。1920年因要开设新的使团,使外事预算支出上扬,议会便提出有关权限问题。此后设立使馆由议会批准,建领事馆由联邦委员会决定。1962年以前,议会以一般性议会法令的形式批准设立新的外交使团。此后根据议会两院关系法改以法律形式批准设立外交使团,以一般性议会法令批准有关使馆设施的财政拨款。可见,这里议会的干预主要是在经济方面。3.通过批准国际条约宪法规定议会有批准某些条约的权力。这是议会在外交方面具有的特殊职能。一般来说,议会是在条约签字与批准之间进行干预。宪法85条5款开头写道:议会“有权与外国结盟、缔约”,以及“批准各州之间和联邦与外国签订的条约”。也就是说,由政府谈判、签订的某些条约要由议会批准。根据习惯法一切给瑞士带来新的义务和使瑞士失去某项权利的条约均需经过议会批准。议会行使批准权时只能就提交的条约做出同意或否决的决定,不能对条约本身进行修改。但议会可以停止讨论,暂缓做出决定,以便要求政府提供补充说明。4.决定对外安全、保持独立与中立的措施在保证国家外部安全、维护独立和中立的职责方面,宪法赋予议会与联邦委员会相同的职责。宪法第85条第6款指出,议会负责“提出关于瑞士对外安全、保障国家独立与中立的措施”,政府则负责保证这些措施的实施。此外,根据惯例在这二者共同交叉行使职权的领域,议会有优先权。宪法第85条第6款还规定宣战与靖和是联邦议会的权力。(三)人民和各州行使的条约复决权瑞士是所谓西方民主国家,实行半直接民主,通过选举代议机关和全民公决行使民主权力。在某种情况下,由政府谈判签订的条约被议会通过并不意味着联邦委员会可以立即批准生效,因为一些种类的条约必须经“主权者”即公民和各州的复决。复决分为强制性复决和非强制性复决两种。宪法中有关的规定是第89条3一5款。宪法第89条3款规定有三种条约需要进行非强制性公民复决À。这三类条约是:(1)无限期和不可废除的条约;(2)有关加入某一国际组织的条约;(3)有关导致签约各方权利一体化的条约。宪法第89条4款还规定议会两院可把其他类型的条约诉诸全民公决。最后89条5款要求对有关加入集体安全组织和超国家共同体的条约举行强制性全民公决Á。

总之,瑞士联邦的对外职权是由联邦委员会、议会、全体公民和各州共同行使的。三者的职权和关系不能从等级方面理解,而应从功能角度去认识。联邦委员会是外交的经常性机构,对外代表国家。它具有足够广泛的权力,以保证她在国际事务中采取适时、适当的行动。可见在外交活动中联邦委员会起主要的作用;但外交是整个国家活动的一个部分,不能完全由联邦委员会独立决定。其大政方针应由政府和议会共同制定,其外交决策和活动要受议会的限制和公民及各州的监督。各权力主体各有其职,各司其职。而他们认为瑞士外交系统的只有如此有效地运转才能保证瑞士联邦的外部安全、独立与中立。值得注意的是三者的关系不断经历着变化和演变,其趋势是议会影响的加强。