宪法原则在检察机制的实施

本文作者：南秉灿工作单位：温州市人民检察院公诉一处

依法治国首先是依宪治国。树立宪法的权威，树立尊重宪法的理念，维护宪法的尊严，以宪法为根本活动准则，保证宪法实施，是建设法治国家的根本。人民检察院是宪法明确规定的国家法律监督机关，它以维护宪法和法律的尊严、保障国家法律的正确统一实施、保障人权、打击犯罪为神圣职责。检察权源于宪法，宪法为检察权行使的正当性、权威性提供了丰厚的给养和根本法的依据。在新形势下，在我们致力于完善创新中国特色社会主义检察制度的过程中，面对的根本性问题之一，就是要在检察体制改革中全面落实宪法的原则。

一、认真落实宪法关于检察机关法律地位的规定，维护检察权的独立性和权威性

这是检察改革的根本问题。我国检察机关在国家机构中的地位问题，就是由宪法和法律确立的检察机关与其他国家机关的关系问题。按照我国宪法规定，全国和地方各级人民代表大会为国家权力机关；国务院和地方各级人民政府为国家行政机关；各级人民法院为国家审判机关；各级人民检察院为国家法律监督机关。以上这些国家机关，以我国各级人民代表大会为基础，共同构成我国的国家机构系统。宪法还规定："人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"我国检察机关作为国家的法律监督机关，它在国家机构中的地位主要体现在两个方面；一方面是它与国家的行政机关和审判机关均由人民代表大会产生，并被国家权力机关赋予检察权。因此，它的地位从属于国家权力机关，对国家权力机关负责并接受国家权力机关的监督；另一方面，基于独立行使检察权的需要，检察机关是国家机构组织系统中的一个独立机关，它的独立地位体现在它与行政机关和审判机关不是隶属关系，而是平行关系，简称"一府两院"。目前，在检察实践中，的确出现了一些问题。比如，检察机关的行政领导体制影响了它依法独立行使检察权；检察机关把主要精力花在对职务犯罪的侦查上，而无暇顾及对审判活动的监督；检察机关对公诉活动和审判监督活动的关系处理不适当，影响了诉讼的公正性和科学性；检察机关与审判机关都具有司法解释权，使两机关出现了工作上的不协调等，这些问题的存在，导致有人要求取消检察机关作为独立国家政权机关的宪法地位。这一观点将带来以下问题：第一，可能直接动摇我国的人民代表大会制度的宪政体制，使国家的政权体制由人民代表大会领导下的"一府两院"制演变为"一府一院"制。届时，人民代表大会要么居于"一府一院"之上，要么与"一府一院"平起平坐。第二，使对诉讼活动的监督出现真空地带。权力机关不能经常、直接和具体地行使法律监督权，检察机关又不再具有诉讼监督权，对公安机关、国家安全机关、审判机关和执行机关的监督就无法落实。第三，即使再设一个专门的廉政公署，其对国家工作人员职务犯罪所行使的监督权，与检察机关行使这一权力又并无二致。第四，在目前社会高度一体化、行政权力给于强大的体制下，将检察机关归入行政机关内部，将会大大削弱打击犯罪特别是反腐败的力度。第五，取消检察机关对保障国家法制统一的监督，各种地方保护主义将日趋严重。宪法和法律对检察机关法律地位的确定，要求我们无论在理论上还是实践中，都应自觉地维护检察机关的独立性和权威性。为了维护检察机关的宪法地位，树立检察机关应有的权威。一方面，要大力宣传宪法规定我国在人大监督下"一府两院"的国家体制，使广大干部群众特别是各级党政负责同志真正懂得检察院在国家体制中的地位，自觉地维护检察机关的法律地位，坚决支持检察机关依法独立公正行使检察权。另一方面，要适当提高检察机关内设机构及其领导的规格。目前，除各级检察长按同级政府首长副职配备外，各级检察机关内设机构及其领导的规格、称谓，与同级政府下属的部门完全一样，从而导致检察机关机构设置和人员配备上，行政化色彩太浓，而又规格偏低。笔者建议，各级检察机关内设业务机构，取消厅、局、处、科称谓，一律改称为"室"，即"××检察官办公室"。在机构规格上，比同级政府部门内设机构高半格。

二、认真落实宪法关于检察机关性质定位的规定，强化检察机关的法律监督职能

这是检察改革的核心问题。我国宪法法明文规定："中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。"这一规定以国家根本大法的形式提示了检察机关的法律监督性质。法律监督反映了检察权的根本性质和基本功能，表明以法律监督作为检察机关的专职专责，是中国特色社会主义检察制度的本质特征，是区别于西方检察制度的显著特色。虽然宪法对检察机关的法律性质定位作出了规定，但是一些学者对宪法的有关规定提出了质疑。其中，一种代表性的意见认为，检察机关是"国家法律监督机关"是个全称判断概念，它意味着检察机关是一个全面监督国家法律实施的机关。实际上，我国检察机关不是，也不可能成为全面监督法律实施的机关。这种意见认为，我国检察机关应当定位于国家公诉机关和司法监督机关。①另一种意见认为，我国的检察机关主要是负责对刑事犯罪的批捕、起诉、行使公诉职能，应当是单纯的公诉机关，这样定性还能与西方的检察机关衔接。而第三种意见则认为检察机关应当是单纯的司法监督机关。②当然，在理论界占主导地位的观点，还是认为检察机关的性质是国家的法律监督机关。③他们从列宁的法律监督理论、人民代表大会制度的要求、社会主义检察制度与西方检察制度的区别以及我国检察机关的历史沿革的要求，进行了比较充分的论述，具有较强的说服力。为了强化检察机关的法律监督职能，充分发挥法律监督的作用，笔者认为，应当通过检察改革，着重解决以下三个问题：第一，扩大法律监督的范围。目前，我国检察机关履行法律监督的职能，主要表现在刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督、刑罚执行监督和职务犯罪监督等方面。由于立法不完善，检察机关在履行法律监督职能中，还留下不少空白点。比如民事行政诉讼监督，按目前的法律规定，监督的方式只是对人民法院已经生效的判决、裁定，发现违反法律规定的依法提起抗诉，这纯属事后监督。为了保证民事行政诉讼的公正性，有必要扩大检察机关民事行政诉讼监督的范围，赋予检察机关对涉及国家、社会和公民重大利益，并且当事人无力或不愿、不敢提起诉讼，因而需要由检察机关代表国家进行干预的案件，提起民事或行政诉讼。再比如职务犯罪监督，检察机关在查办和预防职务犯罪的实践中，针对一些行业、单位在执法和管理方面存在的问题、漏洞，发出"检察建议"，促使其纠正违法、堵塞漏洞，对于从制度上防止腐败起到了较好的作用。但严格地讲，这种"检察建议"并没有法律依据。因此，应当通过立法，将"检察建议"法律化、制度化。第二，完善法律监督的程序。现行法律中关于侦查监督、审判监督和执行监督的法律程序的规定很不完备，只规定检察机关有权对违法行为提出纠正，而缺乏必要的保证措施。当有关机关拒不接受检察机关的意见时，法律上并没有规定进一步的解决办法，因而往往使庄严的法律监督成为无效果、无意义的行为，严重影响国家法制的威信。因此应分门别类地通过立法订出监督程序，使法律监督法律化、程序化，具有严格的约束力，以保证法律监督的顺利进行。完善监督程序，应在立案、侦查、拘留、逮捕，搜查、起诉、一审、二审、上诉、抗诉、劳改、劳教、加刑、减刑和释放等环节上，明确检察机关的职权与职责及行使职权的过程。一方面可以使检察机关更好地实施监督，另一方面也防止检察机关的不当监督和越权。第三，增强法律监督的手段。当前检察机关的许多监督活动不能奏效，其中一个重要原因就是监督手段不完善，软弱无力。从当前情况看，检察机关除已有的拘留权、逮捕权、起诉权、抗诉权、检察建议权等外，还应增加：1.警告权。对检察机关的纠正违法通知书不执行者、对检察机关的检察建议书置之不理者，可以发出监督警告。2.非法财物处理权。对于经检察机关侦查、检察而不构成犯罪的案件，检察机关可以按照有关法规对于非法所得的财物决定冻结、没收，对于造成的损失责令赔偿等处理。3.检察弹劾权。即针对监督范围内某些严重违法，玩忽职守，虽未构成犯罪，但危害后果比较严重的领导人，提请有关机关罢免现职的权力。4.建议处分权。如果检察人员发现国家工作人员的行为违纪政纪，应建议有关部门给予党纪政纪处分。如果司法人员违法失职不再胜任司法职务，可建议人大常委会予以罢免。

三、认真落实宪法关于检察机关领导体制的规定，实行检察机关一体化

这是深化检察改革的关键问题。我国宪法明文规定："最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。"落实宪法的规定，有必要改变目前检察机关的"条块结合，以块为主"的领导和管理体制，逐步实行检察一体化，建立全国统一的具有强大的抗干扰机制的检察领导和管理体制，以确保检察机关依法独立、公正、高效行使检察权。考虑到我国国情，检察一体化可以有一个渐进的过程。笔者认为，重点要解决好以下问题：一是上级检察院要支持下级检察院严格执法，依法办案。对于因严格执法而受到打击报复或不公正待遇的检察人员，要积极采取措施，依法保护，必要时依靠党委、人大协调解决。二是各级检察院侦大职务犯罪案件，应当发挥检察机关的整体优势，上级检察院可以统一管理案件线索，统一组织侦查活动，统一调度侦查力量和侦查装备。三是检察机关要加强检察工作一体化机制建设。上级检察院采取专项侦查行动、专案侦查以及交办、参办、督办、提办和指定异地管辖等方式办理重大职务犯罪案件时，下级检察院应当服从指挥和协调。四是在审查起诉工作中，有管辖权的检察院认为案件不适合由本院管辖的，应当向上级检察院提出移送管辖的意见，上级检察院审查同意的，可以商同级法院依法指定管辖。上级检察院对认为有必要指定管辖的审查起诉案件，也可以直接商同级法院依法指定管辖。五是下级检察院对诉讼活动中的违法情况提出纠正意见，有关机关不依法纠正的，下级检察院应当及时报告上一级检察院，上级检察院认为提出的意见正确的，应当协调同级一个机关督促其下级机关纠正。