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干部民族化宪法原则分析

摘要:按少数民族人口在民族自治地方总人口中所占的比例分配自治机关中少数民族干部名额是民族自治地方干部民族化的科学内涵。把干部民族化完全等同于自治机关干部的自治民族化是不科学、全面、准确的。如果把这种观点付诸于实践,在民族自治地方干部的选拔任用中,就可能导致刻意强化干部民族化中的族别限制、排斥汉族和非自治民族干部等不良后果。在依宪执政的要求下,理解、推行干部民族化,必须遵循宪法中的人民主权原则、共和主义原则、基本人权原则、法治主义原则和民族平等团结和谐原则。

关键词:干部;民族化;宪法;思考

一、我国民族区域自治制度的本质和干部民族化的界定

(一)我国民族区域自治的本质内涵。我国的“民族自治地方”是一个与我国普通的省、市、县和香港、澳门特别行政区相对而言的学术概念。它是指在国家的统一领导下,各聚居少数民族依照《宪法》《民族区域自治法》的规定设立自治机关,行使自治权,实行区域自治。按照实行自治民族的多少,我国的民族区域自治地方可分为以一个、两个、三个和三个以上少数民族聚居为基础建立的民族自治地方。我国的民族区域自治,既不同于西方国家的普通地方自治,又不同于苏联的民族自决。我国“民族区域自治”中的“民族”是复数而不是单数;“区域”是民族杂居地区和少数民族聚居地区而不是某一个民族独占的地区;“自治”的主体是民族杂居地区的各族人民而不是某个民族或某几个民族中的少数人;“自治”的原则是各民族的共同参与和民主协商;“自治”的目的和宗旨是依法保证各民族的成员都能够以公民个人身份以及一定的集体方式参与本民族内部事务和地方及国家公共事务的管理,保证各民族公民在民族自治地方主人翁地位的实现,保证各族人民共同当家作主、共同团结奋斗,努力维护和发展各民族平等团结互助和谐的关系。从宪法学的角度讲,当代中国的民族区域自治,是对各民族共同参与国家和地方管理的集体政治人格平等的承认,是民族自治地方各民族的“共治”而不是各民族的“自我统治”。因此,2014年9月28日,习近平在中央民族工作会议上强调指出:“坚持和完善民族区域自治制度,要做到‘两个结合’。一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家最高利益,是各民族人民共同利益,是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家团结统一,就谈不上民族区域自治。同时,要在确保国家法律和政令的基础上,依法保障自治地方行使自治权,给予自治地方特殊支持,解决好自治地方特殊问题。二是坚持民族因素和自治因素相结合。民族区域自治,既包含了民族因素,又包含了区域因素。民族区域自治不是某个民族独享的自治,民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚,否则就会走到错误的方向上去。”[1]总之,当代中国的民族区域自治制度,是被实践反复证明了的、能行之有效解决中国民族关系问题的一项基本政治制度。我国从《共同纲领》到《八二宪法》的历部宪法,都对它作了规定。中国共产党正式提出在我国建立民族区域自治制度的政治主张是在1938年的中共六届六中全会。1941年依据《陕甘宁边区施政纲领》的相关规定在西北建立的蒙回自治区则是我国设立民族自治单位的最早实践。按中国各少数民族聚居区的大小分别建立不同行政级别的民族自治地方,体现了党和国家对各自治少数民族自主管理本民族内部事务权利的尊重和保障,结束了我国各个少数民族的人民在政治上长期处于无权地位的历史。国家的独立统一、主权完整与各民族的平等团结互助和谐,是中国共产党选择“民族区域自治”作为解决我国民族问题基本途径的目标诉求。党领导建立民族区域自治制度,不是为任何一个自治民族作为一个整体排斥其他非自治民族提供制度平台,而是为保障民族自治地方的各族人民共同当家作主提供一项基本的宪法制度设计。中国式民族区域自治制度的实质,“不是为了各民族分别‘自治’,而是为了实现各民族人民共同当家作主的民族政治民主”[2]。(二)干部民族化的基本界定。“干部”是社会主义国家普遍用来表征特定群体身份的一个特殊称谓,是一个与“群众”“工人”“农民”相对而言的政治概念,其内涵和外延则是不确定的。根据《新编汉语辞海》的解释,“干部”这个概念有两层含义:一是指“国家机关、军队、人民团体中的公职人员”,二是指“从事领导工作或管理工作的人员”[3]。显然,这是对“干部”这个概念的狭义理解。这并没有也不可能较为全面地揭示“干部”一词的真实内涵和外延。因为在中国不仅在国家机关、军队、人民团体中供职的很多人具有“干部”身份,而且在中国各政党、国有企业、公立医院、公立学校甚至城市的居民委员会、农村的村民委员会工作的很多人同样也被称为“干部”。因此,中国语境下的“干部”应该包括所有这些人。在中国,“干部”应该这样来界定:“在党政机关、事业单位、人民团体中工作的普通公职人员特别是在这些部门和军队以及居委会、村委会担任一定领导职务或从事管理工作的人员。”中国特色的“干部民族化”是中国特色民族区域自治制度的理论命题和逻辑指向。但是,从严格意义上讲,“干部民族化”不过是一种抽象的提法,而不是一个科学的概念,其内涵和标准是不确定的,不仅在理论上难以阐释,而且在实践中也难以把握和操作。如果非要给“民族自治地方干部民族化”下一个定义,那么,不妨把它界定为:国家有关部门为了保证各族人民有效参与本民族内部事务和公共事务的管理,保证各族人民共同当家作主、共同繁荣发展,根据民族自治地方各民族人口多少,按照一定的比例,配备在党政机关、事业单位、人民团体中工作的普通公职人员特别是在这些部门和军队以及居委会、村委会担任一定领导职务或从事管理工作的人员的一种人事招录任免活动。其核心要义是按照民族自治地方各个民族人口的多少分配干部名额,确保少数民族干部在民族自治地方的各行各业中占有一定的比例。

二、对主流“干部民族化”观点的理论评析

(一)学界对民族自治地方干部民族化的主流看法。毋庸讳言,本文对干部民族化的上述理解和界定与学界的主流观点是有出入的。在我国,民族自治地方“干部民族化”实际上是我国民族干部政策的一种学术表达,“大力培养选拔少数民族干部”则是我国民族干部政策一以贯之的一种政治表达。这两种表述,在本质上并无根本意义上的区别。换句话讲,在当下中国,民族自治地方“干部民族化”的本质内涵就是对“大力培养选拔少数民族干部”这一基本民族干部政策的高度概括。因为,长期以来,我国民族学界流行着这样一些观点:民族区域自治的核心和关键是自治权的问题,干部民族化特别是自治机关的干部民族化是自治机关行使自治权的根本保障,是实现少数民族人民特别是自治民族的人民当家作主的重要标志,是区分民族自治与非民族自治的显著标准。所以,在这些观点的长期侵淫和支配下,我国研究民族问题的不少学者们对什么是干部民族化、如何实现干部的民族化,形成了以下共识:干部民族化的实质、核心和关键就是自治机关的民族化;自治机关民族化的载体是民族干部、民族语言文字、民族形式,具体内容是通过培养本民族的干部,使用本民族的语言文字,运用本民族喜闻乐见的形式,实现自主管理本民族、本地区内部事务。[4]应该讲,这一共识性观点,是建立在对我国现行《宪法》和《民族区域自治法》相关条款的解读与推论的基础之上的,因为,学者们在提出论证这一共识性观点时,为了明确自己进行演绎推理的宪法依据,并且达到证明这一观点“于法有据”的学术目的,都毫无例外地引用了我国《宪法》和《民族区域自治法》的相关条款。①(二)对主流“干部民族化”观点的几点评论。如本文第一部分所述,“干部”和“干部民族化”的内涵与外延在学理上是一个见仁见智的问题。上述主流观点,虽然是建立在对《宪法》《自治法》相关条款的阐释和推论基础上提出来的,而且从表面上看似乎也没有什么明显的错误,但它们在学理上是有失严谨、科学的,也是不够全面、准确的。这是因为:第一,这种观点对“干部民族化”命题中“干部”一词的理解与当代中国政治生活中约定俗成的“干部”定义在内涵和外延方面有很大的出入。众所周知,在当代中国,虽然党政机关干部是干部这个群体的核心和主流,人们一谈到“干部”,马上就会本能地联想到党政机关的工作人员特别是党政机关的领导班子成员。但是,如前所述,中国式的“干部”概念,其内涵是很丰富的,外延也是很宽泛的,党政机关干部特别是党政机关中的领导干部尽管是人们公认的干部队伍中的主流,但是他们并不能在外延上涵盖“干部”这个群体的全部,而且也远未穷尽“干部”一词的内涵。因此,这种语境下的“干部”概念,在内涵方面过于单一化,在外延方面过于狭隘化,它既不符合传统的、大众化的“干部”定义,也不符合当代中国干部队伍的实际构成状况。第二,这种观点扭曲了“干部民族化”命题中“民族化”一词的核心要义。“干部民族化”虽然是一个很难从理论上科学界定的概念范畴,但是,它的历史与新中国的历史却几乎是同时起步的。在历史上,对于什么是“干部民族化”,如何实现民族自治地方的“干部民族化”,包括毛泽东在内的中国共产党第一代领导人的理解是:干部方面的民族化,就是要使少数民族干部占一定比例,就是各级政权机关要按照各民族人口多少分配干部名额。早在1949年11月14日,毛泽东在给彭德怀的电报中就说过:“在一切工作中坚持民族平等和民族政策外,各级政权机关均应按各民族人口多少,分配名额••••••”[5]应该说,这是我党关于“干部民族化”政策最早的、最经典的、最权威的阐述,也是当代中国民族自治地方少数民族干部队伍建设一以贯之的根本指导思想。有学者认为,“这一指导性规定对中国少数民族干部政策及少数民族干部队伍建设影响深远,一直到现在这一原则还是中国各级党和政府关于少数民族干部队伍建设的指导思想”[6]。因此,“干部民族化就是自治机关干部的民族化或自治民族化”的观点,并非是对我国长期推行的民族干部政策的精准阐释和完整概括。它不仅不能正确揭示“干部民族化”的实质内涵,而且还有意无意地曲解了“干部民族化”的本来意义。第三,这种观点与我国现行《宪法》《民族区域自治法》中的相关规定不尽一致。虽然,我国现行《宪法》第113条第2款、《自治法》第16条第3款规定了民族自治地方各级地方权力机关的负责人要由自治民族的公民来担任;《宪法》第114条、《自治法》第17条第1款还规定了民族自治地方各级地方政府的主要行政长官必须由自治民族的公民来担任,但是,我们不能根据这些规定就笼统地讲“干部民族化就是自治机关干部的民族化”,更不能根据这些规定就推导出“干部民族化就是自治机关干部的少数民族化或自治民族化”。因为,这样做,不符合《宪法》第113条第1款、《自治法》第16条第1款的规定:自治区、自治州、自治县的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表;也不符合《自治法》第17条第1款的规定:自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。这些条款中的“适当”与“合理”等语词表述,显然隐含着“按少数民族人口在民族自治地方总人口中所占的比例培养和选拔少数民族干部”的意思。而且,《宪法》和《自治法》都是体系完整、结构严谨、逻辑自洽的成文法典,不是结构松散甚至前后矛盾的简单法律汇编,因此,要全面准确地解读《宪法》和《自治法》中所规定的事项,必须结合相关规范来进行,不能孤立地看待某个条文甚至法条中的某句话。再者,自治地方的权力机关和政府的负责人在考虑自治机关的各级各类干部人选时,不能无原则地照顾当地自治民族或人口较多的少数民族的公民,把汉族或人口较少的少数民族公民毫无例外地排除在外。如果这样,根据党管干部的原则,自治地方的党组织负责人必定会干预,必定会提出异议,从而就有可能导致党的组织系统与自治机关系统之间产生矛盾,阻碍干部民族化的实现。

三、主流“干部民族化”观点在实践中可能产生的负面影响

(一)它直接或间接地导致了民族自治地方少数民族干部队伍结构不合理。自20世纪50年代初开始到改革开放之前,我国就确立了以开办政治学校与政治训练班的形式,培养政治干部为主、专业技术干部为辅的培养少数民族干部方针和任务。这个指导方针和任务要求,作为我国少数民族干部队伍建设的基本模式,断断续续存在了几十年,似乎只在“文革”期间中断过,因为“文革”期间我国的民族区域自治政策几乎名存实亡。“干部民族化就是自治机关干部的民族化”的观点就是在此种背景下逐步形成并不断得到强化的。由于这种观点的长期影响,在民族自治地方少数民族干部的培养任用上,我国形成了一套成熟完整的政治干部主导型的少数民族干部选拔培养政策,从而在我国造就了一支政治干部为主、懂经济、懂管理、懂技术的干部为辅的、无法满足现代市场经济发展需要的庞大的少数民族干部队伍。这种不适应改革开放需要的、片面的、不合理的少数民族干部队伍结构,一直到十一届三中全会之后才逐步得以改善,至今仍没有得到彻底的改变。总之,把民族自治地方少数民族干部队伍建设仅仅定位为给自治机关培养输送政治干部,不顾在一些经济社会文化发展落后的少数民族中难以选拔出足够数量的高素质干部来实现自治机关干部的民族化特别是自治民族干部的民族化的片面做法,是不适应当下中国正在努力建设一支高素质的干部队伍的现实需要的。(二)它是强化民族自治地方干部民族化中族别限制和少数民族优越感的重要推手。我国在民族自治地方推行干部民族化政策的初衷是保证民族自治地方的自治民族、非自治民族和汉族人民充分行使共同当家作主的民主权利,发展中国特色的族际民主政治。但是,由于对什么是干部民族化,如何推行干部民族化缺乏正确的认识,某些民族自治地方的自治机关在选拔任用少数民族干部特别是自治民族的干部时,全然不顾某些干部知识和能力不能胜任自主管理本民族内部事务和地方性事务的客观事实,一味追求干部队伍中少数民族公民的比例特别是自治民族公民的比例,并且有意无意地强化干部民族化实践中的族别限制。比如,某些少数民族自治地方在强调少数民族干部的培养、选拔、使用要常态化、规范化和制度化的同时,在强调要不断细化少数民族干部培训、选拔、任用的具体要求的同时,从狭隘民族主义和民族利己主义的立场出发,将少数民族干部特别是自治民族的干部比例是否达到“有人为提高嫌疑的比例要求”作为各级党政领导班子年度政绩考核的一项重要指标,对少数民族干部达不到这种规定比例要求的党政领导班子,换届时一律不予审批。又比如,由于根据《宪法》和《自治法》的有关规定,在民族自治地方,少数民族干部特别是自治民族的干部通常都享有一定的任用提拔优先权,从而导致某些少数民族自治地方在选拔任命干部时有些自治民族中的干部打着“主体民族”的旗号操纵族群情感,试图为自己捞取政治资本;有些汉族公民或其他非主体民族公民,为了在干部选拔中更容易获得升迁不惜更改本人的民族成分等极不正常的违纪违法现象。这些现象的客观存在,不仅致使干部民族化这一政策安排和制度设计难以保证自治地方少数民族干部队伍整体素质的提高和少数民族干部队伍的健康发展,而且致使它异化为排除干部选拔任用中的竞争机制的工具,异化为某些善于投机钻营的少数民族公民实现个人升迁的捷径,从而招来汉族公民或其他非主体民族公民的怨恨或不满,造成不必要的民族隔阂、猜忌甚至对立,对自治地方和谐社会的构建极为不利。(三)它致使某些民族自治地方的干部群众对干部民族化产生了两种错误的认识。对于什么是干部民族化,在某些民族自治地方存在两种错误的认识。一是认为真正的干部民族化应该是自治机关彻头彻尾的、百分之百的“少数民族化”;二是认为干部民族化就是民族自治地方的自治民族当家作主,就是干部的“自治民族化”。在民族自治地方干部的培养选拔中,第一种偏见表现为忽视、排斥汉族干部,第二种偏见表现为忽视、排斥非自治民族干部。在这两种偏见的误导下,民族自治地方的干部选举时,少数民族群众往往只知道一味简单赞同、附和“本民族代表”的意见,只关心是否是本民族的人当选,对干部的素质能力以及选举的公正性并不在意。此时的所谓干部民族化,也因此而异化为具有明显族际主义取向的民族干部政策。这种政策的不良影响,集中表现在:在民族干部的选拔任用上区别对待不同的民族,客观上助长了某些少数民族特别是自治民族的政治权利需求和政治期望值不切实际的提升,拉大了自治民族与非自治民族之间政治权利不平衡的趋势,使民族自治地方的非自治民族人民在参政议政上产生了一定的失落感和挫败感。解决问题的基本思路,应该着眼于用以各民族共同当家作主为价值取向的区域主义民族干部政策取代以过分强调自治民族自己当家作主为价值取向的族际主义民族干部政策,从选人用人这个源头上防范和根除上述种种不正常现象。

四、推行民族自治地方干部民族化应遵循的宪法原则

(一)坚持党的领导原则。中国共产党是公认的当代中国的最高政治领导力量,是当代中国一切政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力的总源泉。因此,十三届全国人大一次会议表决通过的最新宪法修正案在现行宪法的《总纲》第一条第二款中增加一句规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”自1949年以来首次在宪法的正文部分直接明确规定了中国共产党作为执政党的领导地位,②从国家根本制度本质属性的角度对坚持党的领导作了规定,使党的领导成为我国现行宪法的最高原则。在当代中国,坚持党对民族自治地方干部民族化工作的领导,核心要义就是要坚定不移地坚持“党管干部”这一统领我国一切干部工作的最高准则。中国语境下的“党管干部”,在内涵结构层次上主要包括三个方面的内容:一是中国共产党的各级党组织“统管”所有干部的选拔任命工作,其他任何党派、人民团体、社会组织或个人均无权染指,更不能越俎代庖。这是党对干部工作的政治领导的核心内容。二是党提出干部选拔任用的路线、方针、政策、资格标准及选拔的规则程序,以此为标准向各级国家机关推荐干部的候选人,并由党的各级组织部门具体负责干部的选拔、考核、晋升、交流、罢免等日常工作。这是党对干部工作的组织领导的基本内容。三是党在干部的选拔任用中切实贯彻宪法确认的人民主权原则,充分发扬民主,积极主动依法支持人民当家作主,广泛、正确地了解、搜集民意,及时回应人民的诉求,组织监督干部的选举活动,确保人民选拔出自己拥护、满意、高兴的干部。这是党民主管理干部的主要内容。这三个方面的内容的有机统一构成了党管干部的基本内涵。(二)人民主权原则。人民主权也称为“主权在民”,其核心要义是指国家的最高权力在整体上来源于人民,属于人民。我国现行宪法第2条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。这是从正面对人民主权原则的直接确认、宣示。这里需要强调指出的是,该规定中的“人民”指称的是“全国各族人民”,而不是“汉族人民”或“某个少数民族的人民”。我国宪法把国家的民族构成确认为:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”所谓“各民族共同缔造的统一的多民族国家”,就是指我国主权的最终归属者是居住在中国领土上的各族人民。“人民主权”或“国民主权”是近现代以来各国宪法普遍宣示确认的一项核心宪法原则,任何意义上的“干部民族化”都不能违背该原则。否则,就无法准确把握新时代中国特色民族区域自治制度的科学本质,就有可能滑向破坏祖国统一和民族团结的民族分裂主义,就有可能滑向以闭关自守为基本特征的、反对各民族友好往来与互助合作的民族孤立主义。众所周知,统一的中华民族在结构特征上是“多元一体”。这里的“多元”指的是我国境内包括汉族在内的56个民族,“一体”指的就是统一的“中华民族”。在民族自治地方推行干部民族化政策的最高政治社会目的,就是要构建一种“各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”的和谐民族关系,铸牢中华民族的共同体意识,加强各民族的交往交流交融。因此,在民族自治地方干部民族化的实践中,既要反对那种否认各民族自身特点,抹煞民族差别,在少数民族干部工作上搞“一刀切”,让少数民族干部靠边站,汉族干部掌权,把少数民族“自治”转化为汉族“代治”的大汉族主义极端做法,又要反对认为汉族干部妨碍了自治机关民族化的实现,有意无意忽视、排斥汉族和其他非自治民族干部,把干部民族化理解为自治机关干部“彻头彻尾”“百分之百”的自治民族化的狭隘民族主义做法。特别是要抛弃那种片面强调自治民族“自我统治”的精致的民族利己主义观点,以保证民族自治地方各族人民平等参政的主体地位为最高准则。总之,在干部民族化中全面贯彻宪法确认的人民主权原则,其根本指导思想是构建平等团结互助和谐的民族关系,实现各民族的共同繁荣发展;其最高政治目标是国家统一与各族人民共同当家作主的共同实现。(三)共和主义原则。在我国,人民主权学说的本真含义是一切权力来源于、服务于全国各族人民。因此,在干部民族化中贯彻人民主权原则,就必须在民族自治地方贯彻“各民族共和”的共和主义原则,因为“民主”与“共和”从来都是共生共长、共存共亡的,“共和国”常常被称为“民主共和国”。在发生学的意义上,“共和国”(rpublic)源于拉丁语中的respublicay一词。在西方古典政治哲学中,它既是国家、宪法、政体的泛称,又是混合政体的专称。“共和”“共和国”这些词汇是在清末传入中国的,对于中国人而言,是不折不扣的西方舶来品。在清末外国传教士与中国人合编的《英华字典》(1866年)和《华英字典集成》(1882年)中,“共和”一词分别被解释为“众政之国”“公共之政”与“合众出治之国”“公同之政”。1902年,梁启超在《法理学大家孟德斯鸠之学说》一文中对共和国的基本特征作了详细描述:“若夫共和政治,则人人皆治人者,人人皆治于人者。盖各以己意投票选举,以议行一国之政,故曰,人人皆治人。既选定之司法官,则谨遵其令,而莫或违,故曰,人人皆治于人。而其本旨之最要者,则人民皆自定法律,自选官吏,无论立法行法,其主权皆国民自握之,而不容或丧者也。”[7]梁氏对“共和国”基本特性的精当阐释同样适用于解读何为中国的“各民族共和”。从政治哲学的角度看,“共和国”是人民主权原则的必然诉求,是政治文明的制度载体,是以宪法和公民社会为基础的政治共同体。我国宪法把国家的国号规定为“中华人民共和国”,实质上,就是对“共和精神”的宣示,就是对“共和原则”的确认。从宪法学的角度看,共和国的本质是基于公民身份的一种政治结合,是公民自由平等地表达自己的利益、主张、偏好的宪法安排。在共和国中,每个具有公民身份的社会成员的人格、政治地位、参政权利等都是平等的,都有权利参与社会公共事务的管理,都有权利分享“共和主义”固有的共有、共治、共享的价值与利益。因此,要在民族自治地方推行干部民族化政策的过程中贯彻宪法确立的共和主义原则,国家就应当承担起平等尊重、保护、善待每个社会成员的政治责任,就应当担负起不得对公民实施任何制度性歧视的政治义务,即共和国“不得在物质上与心理上对任何具有合理要求的族群实施制度性歧视;要避免只强调一部分族群的权利而排斥与压制另一部分族群的权利”[8]。总之,中国特色的民族区域自治制度,是在民族自治地方的全体人民当家作主的主体地位确立之后建立起来的,是在民族自治地方的各族公民获得国家公民身份之后建立起来的。因此,它实际上“是一种‘后自治’民族政治制度,它的基本特征是以民族杂居地区的自治为基础,通过各民族对国家和地方的共治,追求各民族的共和”[9]。(四)基本人权原则。保护人权是宪法中人民主权原则合乎逻辑地一种延伸和推导。宪法应该是人权的宣言书,不保障人权的宪法就不是宪法。我国宪法第33条规定:国家尊重和保障人权。在民族自治地方干部民族化中落实宪法的基本人权原则,关键是为各民族公民担任国家公职、参政议政提供平等的机会,在干部的培养、选拔、使用上遵循公平、公正、公开、竞争、择优的原则。这也是很多著名国际人权公约对各国政府的道义要求。我国政府已经签字加入的《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权公约都规定,在普遍平等的条件下,每个公民均有机会担任国家公职。可以说,在干部民族化中,任何民族歧视,任何超出国家宪法法律规定范围的族别限制,都是不符合国际人权公约的上述规定的,都是违背我国现行宪法的原则和精神的。(五)法治主义原则。法治是相对于人治而言的一种治国理念、模式和方略,是民主政治的制度化、法律化。法治的基本内容是:依法治理国家,法律权威高于个人权威,法律面前人人平等,国家机关按照法律规定的权限程序行使权力,尊重和保障人权。“法治”入宪始于1787年的美国宪法和1791年的法国宪法。1999年我国通过修改宪法在宪法中确认了该原则:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。这既是对法治原则的正面确认,又是对法治原则的完整表述,在我国法治建设的历史进程中具有里程碑式的意义。新时代中国特色社会主义法治建设的基本指导方针是:坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。政治路线确立之后,干部就是决定因素。在民族自治地方,党员干部是依宪治国、依宪执政的实际组织者、有力推动者和模范实践者,是全面推进各民族自治地方治理体系和治理能力现代化的关键性力量。选拔培养干部是我党在民族自治地方依宪执政、依法执政的根本组织保障。因此,民族自治地方推行干部民族化,必须在新时代中国特色社会主义法治基本框架下运用法治思维来进行,必须全面切实贯彻法律面前人人平等的法治主义原则,不能搞选择性执法,不能对自治民族参政有利的规定就执行,对非自治民族参政有利的规定就不执行,要严格执行《中华人民共和国民族区域自治法》第48条的规定:民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利,依法切实保障非自治民族的参政权得以真正实现。(六)民族平等与公民平等相结合原则。构建、巩固、发展平等团结互助和谐的民族关系,铸牢中华民族共同体意识,是当代中国宪法神圣的政治使命。因此,我国最新修改后的宪法序言第十一自然段中有这样一句:平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强;民族平等是构建平等团结互助和谐社会主义民族关系的基本前提,没有民族的平等就没有民族的团结互助和谐。实现好、维护好各民族的平等关系,是发展社会主义民主政治的内在要求和题中应有之义,是我国宪法规定的处理民族关系的首要原则。全面依法治国下的民族平等,是指各民族不分大小、强弱均处于平等的地位,宪法法律上的权利一律平等,依法反对民族歧视,依法反对大民族主义和地方民族主义,用法律的形式保障包括少数民族在内的各民族的合法权利。民族是一个集体的概念,公民是一个个体的概念。任何一个民族都是由数量不等的单个公民共同组合而成的。因此,无论是法律上的民族平等还是事实上的民族平等,最终都要依靠公民平等来体现和保障。只讲民族平等不讲公民平等,实际上是抽空了民族平等的基本内容,是在抽象地谈论民族平等。民族平等和公民平等是两个既有区别又有联系的概念。公民平等是民族平等的前提、基础、目的和最终体现,也是民族平等的放大。宪法中的民族平等原则与公民平等原则不是绝对对立的,而是辩证统一的。这就要求国家在民族自治地方推行干部民族化政策时,既不能用公民平等来代替民族平等,也不能用民族平等来代替公民平等,而是要把公民政治权利平等与民族政治权利平等有机结合起来,既尊重民族差异,保证自治民族公民在当地干部队伍中的主体地位,以便使自治民族的声音和诉求能够得到充分反映和实现,同时又承认“各民族公民政治人格平等”和“各族人民共同当家作主”的正当性,保证自治地方各民族公民参与地方政治生活的平等权利得到真正实现。因为在我国的民族区域自治中地方因素是第一位的,民族因素是第二位的。在民族自治地方,民族干部不仅是某个民族特别是自治民族的干部,而且是一级国家机关的公务员;他们不仅是本民族利益的代言人,而且更是本行政区利益的代言人。

作者:刘建辉 单位:云南民族大学

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