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监察体制改革宪法学思考

摘要:国家监察体制改革是一项重大改革,应当于宪、于法有据。目前,国家监察体制改革在总结前期试点经验的基础上,已在全国推开。这一改革整合了我国现有的监察资源,建立了一个集中、统一、高效、权威的新国家机构监察委员会。从宪法学角度来看,这项重大改革的宪法依据还不充分,一些具体的举措在合宪性上也存在值得商榷之处,需要通过修宪、修法和立法等方式来使改革在正当性上更为充分,在合宪性上无可挑剔。

关键词:国家监察体制改革;宪法;监察委员会

继2016年12月25日全国人大常委会授权在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革的试点工作之后,党的十九大报告又明确提出“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开”,2017年11月4日,全国人大常委会第三十次会议通过了《在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下称《决定》),2017年11月7日,《监察法(草案)》公开征求意见,国家监察体制改革正在全国稳步有序推开。国家监察体制改革设立了监察委员会这一新的国家机构,是实现“形成科学的权力结构”这一政治改革目标的重大决断,其重要程度和对未来的深远影响不言而喻。从宪法学的角度来看,监察体制改革所涉问题多是宪法问题,其中监察委员会的设立是否合宪以及如何合宪等是诸多问题之关键所在,也是监察体制改革顺利推进的前提,需要对其进行审慎的思考并找到妥当的解决方法。

一、国家监察体制改革的现实必要性

监察制度在我国有悠久的历史,独立的监察机关古已有之。中国共产党充分发挥人民监督的优势,对我国的监察制度作了进一步创新,创造性地将党内纪检制度和行政监察制度有机结合起来[1],构建了“三驾马车”的模式,即“党纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充”[2],三个监察机构既分工合作又相对独立。我国这一套“三驾马车”的监察体系是独立于行政机关之外,代表党和国家行使监督权的,是宪法中监督原则的体现。而西方的政治架构以“三权分立”为基本原则,监察机关只能隶属于立法机构或行政机构,并不能独立行使监察权以与立法、司法、行政三权并列。我国这套监察制度极具自身特色,然在全面推进依法治国的时代背景下,仍有若干不足之处需要改进。(一)纪检监察合署办公权限不清,“双规”合宪性存疑。党的十四大后,我国确立了纪检、监察合署办公的体制。二者虽是合署办公,但分属党政系统,性质不同,行政监察机关以《行政监察法》为根据对同级政府进行监督,纪检机关则依照党内法规监督同级党委。在反腐败等工作实践中,纪检机关作用不断提升,其权力也随之扩张,常以纪律处分替代行政责任,混同违纪责任和违法责任,致使纪检和行政监察机关二者权限不清。这一方面导致纪检机关案件数量激增,承担更多职能,另一方面又导致行政监察机关部分职能空心化,威信受损。此外,纪检监察合署办公的体制在党纪与国法的衔接上也存在问题,主要表现为“双规”这一措施在合宪性上存疑,理论上对此问题已经多有讨论,主要意见包括这样几个方面。首先,实践中,通常是纪检机关先一步介入国家机关工作人员的职务犯罪中进行调查,然后决定是否进入司法程序,此举对司法的公信力无疑是有损害的;其次,“双规”是对被调查人员人身自由的限制,且其没有明确的期限,很显然违反了《立法法》中“限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”的规定;最后,“双规”期间,被调查人员不享有会见律师、通信等权利,所获取的证据也被认为是非法证据应当予以排除,致使移送后,检察机关很难通过其他途径获取有价值的证据,办案难度大大增加。(二)行政监察独立性不高,内部监督效率低下。《行政监察法》中明确了行政监察机关的双重领导体制,但实践中,监察机关在人事、经费、考核等事务上主要是受同级政府的领导,独立性不高,因而行政监察演变成了监督者受被监督者领导的格局,这种监督必然是低效的。虽然对此曾进行过改革,但无论是“派驻统管”机制,还是“巡视”机制,都未能根本性清除双重领导体制所带来的不利影响[3]。行政监察机关的监察范围受制于其性质和职权,仅限于行政系统内部,未能实现全覆盖,属于内部监督、自我监督。从监察过程上看,决策、执行和监督都凭一已之力完成,缺少对权力的必要制约,因而监督的成本高,但效率却往往比较低下。(三)检察监督本质上是同体监督,有效性不足。检察院的性质在宪法文本中被表述为法律监督机关,其职权除检察权之外,还包括对职务犯罪的侦查、提起公诉和法律监督。“在检察监督模式下,检察机关集侦查主体与侦查监督主体于一身,自侦监督沦为自我监督,其本质是同体监督”[4]。可以说,检察院拥有的职权决定了其解决不了对自身侦查权实现真正有效监督的问题,而监督的有效性不足在实践中容易导致侵害涉嫌职务犯罪人员合法权利的现象,有损司法的公正性。(四)异体监督容易流于形式,难有实效。我国《宪法》规定了监督原则,人大及其常委会、审判机关、检察机关、审计机关等国家机构都可行使监督权。这种监督属于外部监督、异体监督。但在实践中,人大及其常委会囿于会期短、人员少、事务繁杂等多种原因,没有时间和精力行使监督权。审判机关和检察机关的人事财政等受制于政府,也很难发挥监督实效。而审计机关缺少独立性,不能处置审计结果,其监督权有限。因此,异体监督效能有限,收效甚微。综上所述,我国原有的监察制度设计存在资源分散,机构职能重叠、权限不清,各监督机关之间缺乏有效对接等问题,造成了冗员和低效,不能形成高效的反腐合力,因而对其进行改革已经成为完善中国特色社会主义监督体系的现实需要。虽然国家监察体制改革是大势所趋,但于宪、于法有据仍然是这一重大改革的首要前提。

二、国家监察体制改革的合宪性分析

监察体制改革对我国原有的监察权进行了整合重组,设立了监察委员会。从《决定》的规定中不难看出改革后的监察委员会是一个权力高效集中的监察机构:其一,它由人大产生,监察权不再隶属于行政权,具有了高度独立性;其二,与纪委合署办公,监察范围扩大,覆盖所有行使公权力的公职人员,法纪合理衔接;其三,检察机关在让渡出部分职能后仍保留了部分的侦查权。可见,监察体制改革是要将过去不科学的权力结构分解,重新配置、整合资源,努力在政治领域建构科学的监察权格局,以此来实现国家治理体系和治理能力的现代化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”此处所说的“改革于法有据”中的“法”首先指的当然就是“宪法”。党的十九大报告强调“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,为此特别指出需要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。在全面推进依法治国这一大的背景下,监察体制改革这类重大改革的启动和推进必须要有宪法上的依据。设立监察委员会事关国家机构的设立、国家权力的配置和运行等问题,必须要具备充分的正当性,而合宪是保证其正当性的首要前提。对监察体制改革的思考也因此要首先关注它的合宪性问题。循此思路,如下问题需要从宪法学层面来思考并获到清楚的回答,即监察体制改革是否完全符合我国宪法文本的规定,若不符合,能否通过宪法解释抑或修改宪法的方式来使这一改革于宪有据以及由全国人大常委会决定这一改革在全国推开在合宪性上是否存在问题?(一)设立监察委员会的宪法学思考。第一,从改革的内容来看,《决定》中规定了监察委员会的产生方式是由本级人大产生,这会带来两个值得思考的问题。首先,监察委员会的这一产生方式决定了其地位与“一府两院”相当,但按照我国《宪法》规定,人民代表大会制度要求人民通过民主选举产生全国和地方各级人民代表大会,再由人民代表大会产生“一府两院”,形成国家治理的基本政治架构。而监察委员会的设立意味着产生了新的国家权力机构,原来“一府两院”格局将转变为人大之下“一府两院一委”的格局,这显然与我国现行《宪法》中关于人民代表大会制度的相关规定不相符合。而作为根本政治制度的人民代表大会制度乃是我国《宪法》中最为重要的内容之一,关乎着我国国家政权的组织形式。由于增设监察委员会这一国家权力机构势必会改变我国人民代表大会制度的具体内容,因而必须要有明确的宪法依据,但从我国《宪法》文本上来看,这一根据很难找到。其次,改革后的监察委员会的性质与地位决定了它的组织架构和职权配置应自成体系,但宪法文本中并无监察委员会这一国家机构,而通过宪法解释的方式来赋予监察委员会合宪性也会存在明显的问题。因为宪法解释必须是基于宪法文本中已有的内容来作出的,不可能对不存在的内容进行所谓的“解释”进而在宪法上硬生生创造出一个全新的国家机构。不仅如此,由于全国人大常委会是我国唯一的宪法解释机关,但其地位和权威又低于全国人大,因此全国人大常委会所作出的宪法解释的法律效力不可能与宪法本身等同。综上,设立监察委员会在我国现行《宪法》的文本中是很难找到直接根据的,正是从这个意义上来说,监察委员会的设立超越了《宪法》的规定,而释法主体的地位和解释宪法只能是“释法”而不能是“造法”等也决定了监察委员会改革的宪法依据只能通过修改宪法的方式来获得。第二,从历次修宪的内容来看,凡涉及政治体制改革的,如地方各级人大任期的延长等,都是以宪法修正案的方式来完成的,而这些修改究其本质来说对人大制度其实并没有实质性的变动。与之相对照,形成了新的国家权力结构和新国家权力机构的监察体制改革,会给人大制度的具体内容带来重大的变动,该项改革极其重大,影响深远,自然更需要通过修改宪法的方式来完成。第三,从修宪的时间间隔来看,我国《宪法》是1982年颁布的,之后经过了四次修改。从2004年最后一次修改至今已有十余年时间。在此期间,我国在政治、经济和社会等各领域飞速发展的现实、相关法律的不断修改所带来的与宪法秩序相和谐等问题都需要以修改宪法部分条款的方式来予以适应和解决。因此,恰可趁设立监察委员会之机会对我国现行《宪法》作第五次修改,使作为国家根本大法的宪法能更好地体现其核心地位和至高权威,再以修宪后的内容为根据来制定或修改与监察体制改革相关的法律法规,这对整个监察体制改革的顺利推进都是极为重要的。事实上,党的十九大报告已经提出要“推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。而《监察法》预计会于明年三月通过。若不修宪,从草案条文来看,《监察法》在宪法依据上是不充分的,难以通过合宪性审查。为从根本上解决监察委员会的合宪性问题,需要先行修改宪法中的相关规定。(二)全国人大常委会授权监察体制改革试点的宪法学思考。监察体制改革试点工作的推开主要是以政策为主、法律依据为辅,包括《中国共产党党内监督条例》第三十七条、中办印发的《方案》和全国人大常委会通过的《决定》。鉴于我国现行《宪法》中没有关于在政治、经济等方面进行改革试点的相关规定,因而全国人大常委会的授权是否合宪呢?其停止适用和调整相关法律是否合宪呢?谁有权授权重大改革的试点呢?“由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间”[5]。第一,“授权主体应当在自己的权限范围内授权”[6],监察体制改革试点由全国人大常委会授权在宪法文本中无据可依。首先,《宪法》第六十七条逐款列举了全国人大常委会的二十项具体职权,从中不难发现并无哪项职权规定全国人大常委会可授权监察体制改革试点。其次,《宪法》第六十七条最后惯例性地规定了“兜底条款”,明示了全国人大及其常委会之间的关系,即全国人大常委会要行使非宪法明文规定之职权时必须有全国人大的授权,而显然监察体制改革的试点并没有得到全国人大的授权。最后,如前文所述,作为唯一的宪法解释机关,全国人大常委会是否可以以宪法解释的方式来进行授权呢?显然不能,且不说在实践中全国人大常委会从未正式行使过这一职权,缺少解释的经验,就宪法文本本身来说,通篇没有出现过与监察委员会有关的文字,想解释也无从解释。故而,由全国人大常委会来授权监察体制改革根据不足。第二,《立法法》2015年修正时,其第十三条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”近几年,全国人大常委会时有基于改革的需要作出暂调或暂停部分法律条款的决定,其中最引人注目的当属“2013年宪法十大事例”之一的上海自贸区的设立。当时全国人大常委会暂时调整了《外资企业法》等三部相关法律,而这一现象引起了部分学者关于《立法法》第十三条的适用会否失控的担忧。那么,在宪法相关条文缺失的前提下,能否以宪法性法律《立法法》中的规定作为监察体制改革的依据呢?《立法法》中的规定又是否无瑕疵呢?首先,《立法法》第十三条明确规定了全国人大常委会的授权在内容、时间和空间上必须满足的条件。逐一比照分析,在内容上,国家监察体制改革试点的重要程度明显超出行政管理的范畴,可以称得上是政治体制改革了,虽然条文中规定是“行政管理等领域”,但显然“等”字所指的事项在重要性上是不可能超过“等”字之前所说的行政管理领域的。因此,如此重要的监察体制改革由全国人大常委会来授权显然并不符合《立法法》之规定,目前只有地位高于全国人大常委会的全国人大才有资格来授权。在时间上,《立法法》第十三条作了弹性规定,将试点时间限于一定期限内。全国人大常委会对地方改革试点作出的17项授权决定(2012年12月28日—2016年12月25日)的期限除第14项军官制度改革和第16项国家监察体制改革外,都在2年以上[7],而北京、山西和浙江三省市的监察体制改革试点不到一年即在全国推开。在空间上,《立法法》规定的是部分地方,而监察体制改革的试点目前已在全国推开,空间的选择也显然不符合法律规定。其次,全国人大常委会在国家监察体制改革试点授权中暂调或暂停适用的部分法律条款中包括《刑事诉讼法》及《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》的部分条款,而这两部法律均由全国人大通过,《组织法》更属于宪法性法律。虽然在全国人大闭会期间,全国人大常委会可以代行其部分职权,包括在不触及法律基本原则的前提下修改全国人大制定的法律,但暂停适用和修改还是有区别的,某种程度上暂停相当于“废”了,在宪法无明文规定的情形下,这一授权内容显然在法理上缺乏足够依据,有待商榷。最后,试点一般是在小范围内进行试验,这对稳妥的推进改革是有益的,而在全国各地推开试点在我国尚属首次。目前来看,先行试点的三省市在监察委员会与检察院的工作衔接、留置措施的适用等方面并不统一,在无宪法依据和相关部门法的前提下在全国推开试点,只能保证各试点省内统一,而全国范围内则是各省各有做法,无疑会对我国的法治秩序产生一定冲击。为尽可能避免此种状况,有必要对其进行严格的限制,全国人大常委会在授权时应更慎重。第三,虽然宪法也未规定全国人大可授权监察体制改革的试点,但相较而言,由全国人大来授权可能更为合理。从宪法的基本原则及文本上来分析:首先,人民主权原则是宪法基本原则之一,人民代表大会制度是这一原则的具体体现,而现代国家多实行代议制,我国亦如此,人民选举代表组成全国人大来行使国家权力,因此,全国人大是国家主权的代表。当改革的事项超出宪法规定的范围时,作为国家主权的代表,全国人大有权在无宪法依据的情况下作出相应的安排,而作为全国人大的常设机关,全国人大常委会的职权范围必须在全国人大的授权范围内,更不能超越宪法文本的规定,所以,全国人大授权监察体制改革试点更合乎宪法基本原则。其次,《宪法》第六十二条逐项列举了全国人大的14项具体职权,作为立法机关,全国人大有权制定国家机构的基本法律,但并不能据此认定全国人大可授权监察体制改革的试点,因为从逻辑上来说,必然是先设置了国家机构,再对国家机构的组织结构、职权等进行立法。因而从具体职权的规定上来说,全国人大并无权设置国家监察委员会。最后,《宪法》第六十二条第十五项的“兜底条款”在文字表述上使用了“应当”和“最高国家权力机关”两词,别有意味,值得深究。“应当”一词“赋予了全国人大全权宪法地位,即全国人大化身主权性权力的来源,可根据自己的意志在正当性基础上创制权力、行使权力(包括授权)”[8]。“最高国家权力机关”一词则着重强调了全国人大的地位是现实中的最高权力者。根据这一“兜底条款”,可以推断全国人大的行为具有最高的权威和正当性,全国人大的授权也自然是正当而合宪的,因而全国人大对监察体制改革的试点进行授权的合宪性在宪法文本中有这一“兜底条款”作为依据。

三、国家监察体制改革的合宪性路径

目前,监察体制改革在全国各地推开,各项工作有序进行,因而当务之急是使其于宪有据,尽快在宪法制度层面确立监察委员会的性质、地位、机构、职能和运行机制,界定其与其他国家机关之间的关系以及解决如何对其进行监督等问题,其合宪性路径可从以下几方面着手:(一)修改宪法以增设监察委员会,重新界定国家机关之间的关系,强化对监察委员会的监督监察委员会的设立涉及面广,既需增加宪法条文,也要补充相应条款,拟提出如下修改建议:第一,在《宪法》中增加国家监察委员会,将其作为第三章第五节的内容置于中央军委之后,其后各节序号顺延。该节内容与其他国家机构规定的内容保持一致,包括性质、地位、产生方式、组成、任期、领导体制、职权等内容。第二,修改宪法中增设监察委员会后涉及到的相应条款,如宪法第六十二条、六十三条、六十七条、七十三条等。第三,修宪涉及到的几个疑难问题。结合《监察法(草案)》的规定来看,修宪需明确的主要有:其一,如何真正实现对监察委员会的有效监督。从现有条文来看,对监察委员会的监督机构和监督方式与其他国家机关无二,并无特殊之处,但这些监督容易流于形式,要对位高权重的监察委员会形成真正有效的监督尚需增加新的监督机构。其二,如何处理好监察委员会与公、检、法之间职能衔接的问题。监察委员会可采取搜查、勘验、留置等多种措施,如何处理好其与公安机关、检察机关、法院之间的职能衔接也是难点之一,草案的规定仍有进一步修改的空间,修宪应在总结前期试点工作的基础上完善各机构之间的工作衔接问题。(二)制定《监察法》和《监察委员会组织法》,修改其他法律中涉及监察委员会的相应条款第一,制定《监察法》。《监察法(草案)》已于2017年11月7日全文公开征求意见,共10章67条,规定了监察机关的的定位以及监察的范围、职责、权限、程序、监督等内容,但也存在一些不足:其一,监察对象的范围需进一步明确。草案第十二条规定对六类人员进行监察,但部分概念不够清晰。例如,自十八大以来,国企混改成为常态,如何界定国有企业?如何区分公职人员和管理人员?对监察对象有必要进一步具体化。其二,留置措施应进一步细化。草案对留置措施作了比较详细的规定,但不够全面,如留置条件、留置场所、留置执行的规定均过于笼统,不便于实践操作;其三,适用回避的事项规定要进一步完善。对于监察人员本人涉案的或近亲属有利害关系的是否需要回避未作明确规定;其四,未规定律师能否介入,不利于人权保障[9]。第二,制定《监察委员会组织法》。《监察委员会组织法》当以宪法的原则性规定为指导,进一步细化监察委员会的性质、地位、产生方式、组成、组织架构、人员任期、职权、领导体制、监察对象、监督、责任等内容。第三,修改其他法律中与监察委员会相关的法条。因增设监察委员而涉及到的法律文件和法条较多,相关法律条款均需进行修改,主要包括各国家机构的《组织法》《监督法》《立法法》《刑事诉讼法》《公务员法》《检察官法》以及数量更多的层级较低的规范性法律文件,修法任务繁重,应尽快着手进行。

作者:濮艳 单位:中共芜湖市委党校

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