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私有财产权保护宪法学思考

内容摘要:以人的尊严为旨归的人权保障安放着宪法的灵魂,宪法要通过约束公权力达到人权保障的使命。宪法意义上的财产权是公民针对国家而享有的一种权利,我国财产权宪法保护条款属于“二层结构”模式,即保障条款与剥夺条款。法律应当明确财产权为一项基本权利,实现公私财产平等保护、规定财产权的社会义务、完善征收征用条款等来加强私有财产权的宪法保护。

关键词:财产权;宪法保护;基本权利

一、宪法意义上的财产权

近代启蒙运动思想家洛克认为:生命、自由和财产是每一个人生来俱有、不能剥夺的权利。在公民所享有的的权利体系中,生命权是基本前提,财产权是生存基础,人身自由则是行为起点。没有生存需要的基本财产,个人生命便无法继续。在不同的知识范畴体系内,财产权有着不同的意义。人权上的财产权是一种自然意义上的财产权,强调财产权的自然属性,不论法律有无规定,这种权利是自然存在的;宪法上的财产权是一种法律意义上的权利,说明个人与国家公权力的关系;民法上的财产权是一种以所有权为核心、体现人与人之间关系的权利与利益。

(一)宪法上的财产权与人权上的财产权

人权意义上的财产权是理论上的自然权利,是人作为自然意义上的人所理应固有的保护私人财产以及使其免受任何侵犯的应然权利。宪法对于财产权的保护,体现的是国家对于个人财产保护的基本态度,是公民个人针对国家公权力享有的对抗权利。这两种意义上的财产权是相互联系的,人权范畴内的财产权是宪法上财产权的出发点和评价标准,宪法对于财产权的保护是为了更好地保护实现人权意义上的财产权。①作为人权的财产权也需要得到宪法和法律的确认,从而在社会中得到实现。

(二)宪法上的财产权与民法上的财产权

在现今的大多数国家里,财产权制度基本上就是由民法上的财产权制度与宪法上的财产权保护制度构成的。这两种保护制度在主要客体方面并无多大差异,二者实际上都不调整人和财产的关系,而是调整财产使用过程中形成的主体间的关系。宪法上的财产权是公民相对公权力机关而享有的一种权利,即公民所具有的、为公权力不能无故侵犯侵害的一种权利,清楚地表明了公民私权与公权力之间的关系;而民法意义上的财产权则归于平等私人之间对抗的民事权利,进而形成了平等个人之间的民事财产关系。故宪法上的财产权与民法上的财产权的区别,既不在于财产权的客体,也不在于财产权的主体,而在于反映在同一客体上的不同主体之间的关系。②宪法上财产权防范来自国家权力的侵犯,其目的在于给公权力设定合理的界限,明确公民个人自主管理的范围,防止公权力任意侵入。

二、我国财产权保护的宪法规范

我国现行宪法第13条规定了公民私有财产保护和征收征用的简要内容。这条规定分为三款,对比其他国家宪法的规定以及财产权的规范理论,我国财产权保护条款属于“二层结构”模式。第一款和第二款实为一种意思,即国家保护私有财产权,私有财产不容侵犯,这是财产权的保障条款。第三款属于2004年宪法修正案新增的有关私有财产征收征用的规定,这是财产权的征收征用条款,即剥夺条款。与我国“二层结构”模式不同的是,以德国为代表的国家的财产权宪法保护条款为“三层结构”模式,包括保障条款、限制条款、剥夺条款。④我国没有规定限制条款,介于保障条款与剥夺条款之间的中间条款,即财产因社会义务而受到的限制。

(一)保障条款

公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。这是我国财产权的宪法保障条款。再细之,第一款可以称之为不可侵犯条款。第一款规定有两个问题:“合法的”“不受侵犯”。在私有财产之前加上前缀“合法的”反应了修宪者对私有财产保护的态度,即对私有财产不是一律加以保护,只是立法者认为合法的部分才进行保护。那么谁来确定这个“合法”的范围?如果不能够确定合法的范围或者合法的范围确定的不合理,私有财产的保护就会大打折扣。⑤“不受侵犯”表明国家对于私有财产保护的态度。私有财产神圣不可侵犯的规定源于西方自然法理念,但随着人们对财产权认识的加深以及社会公益事业的发展,西方国家对私有财产的态度也经历了一个由“神圣不可侵犯”到“不可侵犯”的变迁历程。任何权利都不能是绝对的,权利行使应有合理的界限,这个界限就是他人的权利范围,因此财产权的相对受限整体上来讲是为了更大的利益,是合理的。这种规定无可厚非,问题在于我国宪法第12条第1款明确规定:“公共财产神圣不可侵犯。”这个条款表明国家在公私财产保护上有着不同的态度。宪法的规定是其他法律制定的依据,实践中的案例就是《物权法》关于平等保护公私财产的规定受到了一部分人的严厉批评,他们认为这种平等保护公私财产的规定违反了宪法,依据就是宪法中对公私财产的保护有着不同的规定。实践表明这种公私财产的区分规定不仅有害于私有财产的保护,而且不利于公共财产的保护。

(二)征收征用条款

我国宪法第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”私有财产权是人们生活的物质基础,没有私有财产,人们的生活便无以为继。征收征用是对财产权的剥夺,必须受到严格的限制。征收征用的程序必须严格适当,否则就会成为公权力侵犯公民财产权的借口。防止公权力不当侵害公民私有财产权的方法在于设定严格的实体条件和明确的程序规制。合理的程序设置与履行可以为公民财产提供有力的保障,也可以促进公权力机关树立依法行使职权,尊重公民基本权利的意识。反观我国私有财产征收征用条款,明显可以看出规定过于模糊,非常原则化,以房屋拆迁为例,实践中强拆现象比比皆是,甚至为了拆迁而限制、剥夺公民的人身自由。有些公权力机构甚至假借实现社会公益的口号谋取私利。这些违法侵权现象的发生原因既有公权力机关的权利意识淡薄,也因为我国征收征用条款规定的模糊。这个条款存在的问题之一就是如何界定“公共利益”,公共利益是一个比较宽泛的概念,发展经济是这里所谓的公共利益吗?多数人的利益应该维护,少数人的权利就不应该得到尊重吗?这些都是涉及公共利益的有待商榷的问题。另一个问题是补偿标准问题,征收征用是对财产权的剥夺,必须有严格的补偿标准,才不至于让私权受到剥夺而无法得到合理补偿。条款只规定公权力机关要给予补偿,补偿的标准和程序都没有规定,对财产的征收征用实行完全补偿、正当补偿还是适度补偿都存在争议。这样规定的后果往往导致不同部门实行不同的补偿标准,补偿的标准不一导致公权力的滥用,也加剧了公民的不满。

三、私有财产权的宪法保护

以人的尊严为旨归的人权保障安放着宪法的灵魂,日本著名宪法学者卢部信喜的这句话道出了宪法的使命。宪法的根本宗旨在于保护和实现每一个公民的基本权利,当公民的一项基本权利被引入宪法的保护体系,就会极大地促进宪法保障的精神和制度设计渗入该项基本权利蕴含的价值。⑥目前,我国私有财产的数量和质量都在增加,公民的财产权意识显著提升,要求健全公民个人财产保护制度的呼声也在增强。私有财产的保护不仅仅是一个法律问题,也是一个政治问题。市场经济是法治经济,市场经济本质就是财产的自由交换与流动,这要求私有财产权得到尊重和保护。在有关财产权的法律保护体系之中,宪法保护是基础性和根本性的,没有宪法根本性的保护,其他法律的制定就缺乏依据。公民个人财产的宪法保护在于确立财产权的宪法地位,明确国家公权力对公民财产权的尊重,从而为其他法律的制定提供基础和依据。

(一)明确财产权为公民的一项基本权利

财产权的宪法保护,首先需要界定的是其在宪法上的地位设置和财产权的性质问题。我国宪法应明确财产权为公民的一项基本权利。从财产权的产生来看,财产权是每个人都必不可少的人权的内容之一,是其他权利的物质基础,财产权应该作为宪法上的一项基本权利;其次,综观世界发达国家的立法经验,无不把财产权作为一项基本权利,虽然各国的经济制度有所不同,但市场经济的普及、意识形态的淡化、私有财产的宪法保护加强是大势所趋;再次,基本权利体系需要完善,基本权利是宪法确认的最重要的那一部分人权,缺乏财产权的基本权利体系是不完整的。我国宪法应在“公民的基本权利和义务”一章中明确规定公民的私有财产权。目前我国宪法在“总纲”中规定了公民个人财产的保护条款,作为经济制度的一部分导致财产权的性质不明确,这样规定的原因还在于我国立法者对私有财产的态度问题。但是当前我国市场经济蓬勃发展,亟需明确私有财产的宪法地位,对私有财产保护不力只会阻碍我国经济结构的优化。把财产权作为公民的一项基本权利符合人权入宪的效用体现,也会促使我国公民基本权利体系的健全。

(二)公共财产与私有财产的平等保护

中共十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确了非公有制经济在我国市场中的重要地位。私有财产权是广大非全民所有制经济的基本,提升非公有制经济的地位,途径便是公私财产的平等保护。要求平等对待和保护公私财产,目的并不是降低公有财产的宪法保障力度,而在于提高私有财产权在宪法和其他法律上的地位。现如今,公私财产的二元保护体系并没有达到立法者的预期效果,一方面不平等的保护态度造成了私有财产的弱势地位,反映在市场上就是民营企业竞争力不足以及人们普遍地缺乏安全感;另一方面这种二元制保护体系却没有能够实现公共财产的较好保护,虽然我国宪法强调公共财产神圣不可侵犯,但有人认为这只是简单的政治宣示而缺乏具体的保护规则,导致我国公共财产的流失和受侵害现象触目惊心。公私财产的平等保护应该少一些意识形态干扰,多从财产权的本质以及我国的经济现状来思考。

(三)财产权的社会义务

财产权的发展经历了一个绝对保护观念到财产权相对受限的过程,这是一个权利相对弱化的过程,也是权利行使更加合理化的过程。权利具有社会性,在权利行使的过程中会影响到他人利益,公共利益同个人利益发生冲突时,公共利益在价值上更为优位,个人权利不可避免的要受到限制。任何权利的行使都有着天然的内在界限,财产权当然也不例外。现代社会随着国家对经济活动干预增多、社会福利制度的完善,财产权不可避免的要承担社会义务。我国宪法财产权条款是“保障+剥夺”二层结构模式;以德国为代表的一些国家财产权条款是“保障+限制+剥夺”三层结构模式。相比较之下,我国宪法没有规定财产权的限制条款,即财产权应当承担的社会义务。限制条款是介于保障条款和剥夺条款的中间地带,保障条款代表着财产权的“绝对保护”,剥夺条款代表着财产权“受剥夺”的状态,限制条款就代表着财产既没有受到完全的保护,也没有受到完全的剥夺,这种中间地带在我们生活中大量存在。以机动车限行为例,机动车当然属于财产权范围,机动车限行在一定程度上必然限制了个人财产权的行使,但是这种限制政策是相对普遍的,不是针对某一个人,而是一种社会政策,也可以说是机动车财产权所承担的社会义务。“财产权社会义务”条款的不明,显示的不是私有财产权在宪法条款上是没有受到任何限制的公民权利,而是表明对实践中广泛存在的私有财产的不合理限定,没有宪法法律进行严格规范。因此,我国宪法财产权规范应该规定限制条款,采取“三层结构”模式的财产权规范。这样制度设计的好处在于实现公民财产的保障,又能实现对私人财产的有效规制,达到公益目的,使得私益维护和社会公益二者间达到了合理的妥协与平衡,有助于财产效用的更大发挥。

(四)征收征用条款的完善

1.正当程序原则。征收征用是对财产权的剥夺,必须遵循严格的程序,否则就会造成权力的滥用。目前我国法律只有针对土地征收征用的程序有所规定,其他的则无规定。美国宪法修正案第5条、第14条中正当法律程序的规定被称作正当程序的经典范例。正当程序原则的建立可以规范公权力机关的行为,为私有财产权提供更为有力的保障。正当程序原则还是我国行政法的一项基本原则,可以规范行政机关自由裁量权。因此,我国宪法中应确立财产征收征用的正当程序原则,只有经过正当程序,依据明确的法律标准,才能限制私有财产。

2.公共利益的界定。公共利益是一个宽泛的概念,在对私有财产进行征收征用实践中最不好界定的也是公共利益。公共利益的界限与广度,明定公共利益的主体都是存在广泛争议的问题。环境保护、公共安全属于公共利益,但是发展某一区域的经济是否属于公共利益。为了防止公共利益被不正当的利用,我们需要有一个相对独立的代表民意的机构来进行公共利益的评判,按照我国目前的权力和社会结构模式,各级人民代表大会及其常务委员会应当承担起这种职责。人民代表大会及其常务委员会作为代表民意的权力机关,若能充分地发挥界定公共利益的职权与权威,财产的征收征用违法状况会得到有效改善。

四、结语

财产权是一项关乎人的尊严和生存的基本权利,理应得到宪法的尊重和维护。在有关财产权保护的整个法律体系之中,宪法上的保护应当是作为根基性的保障制度。目前我国私有财产保护体系的不完善很大程度上是由于宪法规范的缺失,私有财产权的宪法性质和地位不明确制约着其他法律保护体系的发展。好在我国公民的权利意识日益增强,公权力对私有财产保护的态度也日益明朗,未来修宪之时,应该更加完善财产权的宪法保护规范。我们应该意识到宪法规范是事前保护,意在防止财产权受侵犯,同时也要注意财产权的事后保护和监督制度。有权利必有救济,没有救济就没有权利。当财产权受到侵犯之后,目前的救济途径有针对行政机关的行政诉讼制度,但是更为根本的是建立违宪审查制度。财产权应作为一项基本权利,宪法上权利受到侵犯,必然需要从宪法上寻求救济之路,公民要能够依据宪法提起诉讼。这就要求我们有切实可行的宪法监督制度,实现宪法的司法化,这才是基本权利维护和救济的有效途径。

作者:李峰 单位:中国政法大学法学院

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