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宪法解释程序完善及意义

宪法解释是宪法适用的重要手段,所谓宪法解释是指有权解释宪法的机关根据宪法的原则和精神对宪法条文、语句和文字的含义所作的说明。这是狭义上的概念,而广义上宪法解释的概念将解释的主体扩大为政府、团体、专家等对宪法作的无权解释。宪法的有权解释涉及法的公信力及法的实施等问题,所以更需要有严格的程序规则,本文对宪法解释程序的探讨,也着眼于对有权机关应遵循的步骤、形式和方法。

一、宪法解释程序的概念

宪法解释程序由宪法解释程序的启动者、宪法解释的主体、宪法解释的对象以及宪法解释的具体步骤组成。宪法解释程序的启动者是指有法定资格提请宪法解释机关启动宪法解释活动的团体或个人,既可以是宪法解释机关自身,也可以是宪法解释机关外的其他有权主体。我国宪法解释程序的启动者参照的是一般法律解释启动主体的规定,即可以由全国人大各专门委员会、最高人民法院和最高人民检察院、全国人大常委会委员长会议和全国人大常委会组成人员10人以上联名向全国人大常委会提出宪法解释案。宪法解释的主体是指谁有权解释宪法,也便是狭义上的宪法解释机关。根据不同国家对于宪法解释体制的规定来看,解释的主体主要有三种类型:其一是立法机关解释,由立法机关参照程序和原则来解释宪法;其二是普通司法机关解释,在审理具体案件,普通司法机关审查法律是否违宪,如果是违宪的,则法院有权拒绝适用,即司法机关附带性宪法解释体制包含于宪法审查之中;其三是专门机关解释,这种制度将宪法解释蕴含于违宪审查之中。宪法解释的客体也即宪法解释的对象,是宪法解释主体所面对一种宪法文字的存在形式。理论界主要存在三种学说:宪法说、宪法条文说和宪法规范说。宪法说反对将宪法解释的对象仅仅局限于条文,而是把宪法作为一个整体来加以解释。宪法条文说是一种传统并占主导性地位的观念,其把宪法条文看作是宪法解释的对象。宪法规范说反对将宪法解释仅仅局限于对条文的阐释,更需要将规范的内在特征作为切入点,进而相互印证的解释。宪法解释的具体步骤是指宪法解释主体在对解释对象进行宪法解释时所遵循的时间和空间的规则。在将宪法解释应用于具体案件进行附带性解释的国家,宪法解释是置于争议案件的解决过程之中的;在实行立法机关解释宪法和特定专门机关对宪法进行抽象审查时进行宪法解释的国家,遵循的具体步骤有提出议案、审议、表决和公布等。

二、宪法解释程序的类型

不同法系的国家由于法律传统以及宪法体制的差异,其宪法解释程序也有所区别。但它都与宪法审查制度的类型紧密相关,以不同的标准可以对宪法解释程序做不同的分类:以宪法解释主体的不同可分为立法机关解释宪法的程序、司法机关解释宪法的程序和专门机关解释宪法的程序;以是否以具体案件的存在为前提可将宪法解释程序可分为抽象型宪法解释程序和具体案件型宪法解释程序。在此我们以后者为例对宪法解释程序的类型做一划分:

1.抽象型宪法解释程序,代表性国家为法国。法国实行由宪法委员会审查宪法的制度,它对宪法的抽象性审查主要是在法律颁布之前的事前审查。这种审查制度将宪法解释作为一种纯粹的文本推理活动,而不因某一具体的案件启动。因此类似于法国的抽象宪法解释程序具有以下特征:其一,书面程序的特点。宪法解释由宪法委员会委员书面进行,没有司法审查中的言词辩论和对峙双方的参与。虽然在这一过程中,“不排除非正式的交换口头意见的可能性,特别是通过电话方式或通过某些公务员听证的方式。但这些方式都无法形成正式的文件,更不能被作为法定方式而原因适用”。其二,解释程序封闭性的特征。从实践来看,宪法委员会从受理案件到裁决的公布都是秘密进行的,其中的程序性文件并不得为人查阅。

2.具体案件型宪法解释程序,典型国家包括美、德等。由前论述可知美国和德国在宪法审查上有着不同的制度规定,美国规定了普通法院审查制,而德国则以宪法法院审查制为原则,尽管制度不同,但两者都是在审查争议性案件时进行宪法解释。如《德国联邦宪法法院法》第25条规定,如无相反规定,联邦宪法法院应当基于口头答辩决定案件,除非所有当事人明确表示不同意这样做,显然这与法国宪法委员会书面审理的特点不同。公开原则、辩论原则、参与原则等一般司法审查程序的原则在这类宪法解释程序中具有所体现。而美国的联邦最高法院的宪法审查程序可以准用《民事诉讼法》以及《美国最高法院规则》的规定。因此在该解释程序中,既通过审理案件使宪法得予解释,又将解释作为该案件审判的依据。

三、完善我国宪法解释程序的思考

(一)我国宪法解释程序的制度现状

我国目前实行的是由立法机关解释宪法的体制。根据我国宪法的规定,全国人民代表大会有权监督宪法的实施,同时也规定全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法,监督宪法的实施,这就划定了宪法解释权归属的基本格局。但这只是一种概括性的规定,在涉及宪法解释具体程序方面,并没有具体的规定,因此使得宪法解释具体实践时缺乏可操作性。在2000年通过的《立法法》试图弥补这一遗憾,但也仅仅是在法规备案审查制度一节中,分别在第90条和91条对宪法解释的启动程序作了规定,对全国人大常委会的解释程序未作规定。因此从目前实践来看,全国人大常委会解释宪法参照的是一般立法的程序:议案的提起、审议、表决和公布。

(二)我国宪法解释程序制度完善的思路

十八届四中全会之后,党和国家对依法治国理念的重视提到了一个新层面,依宪执政已经成为依法治国的首要目标和任务。而从目前我国的法制现状来看,关于宪法解释程序缺乏具体的文本依据,在宪法解释时往往会出现主体和程序无法确定的问题,所以必须完善宪法解释的程序规则。我国宪法解释程序制度的完善有两种思路:其一是制定专门的法律,使宪法解释的程序得到统一。其二是修改《立法法》中规定的宪法解释程序,《立法法》是宪法性法律,直接体现和传承着宪法的精神,宪法解释程序在立法法中予以规定是与宪法内容和理念相称的。无论哪种思路,都应至少在以下几个问题上进行完善:

1.扩大提请解释的主体,明确提请解释的条件。根据宪法相关规定,我国目前宪法解释案的提案主体和一般议案的提案主体范围大体一致。但这些主体主要是国家机关,这些国家机关负有推进和监督宪法实施的义务,不可避免地会对于宪法产生理解上的困惑,鉴于此需要赋予他们宪法解释的提案权。而普通公民和其他机构也可能会对宪法理解有困惑,影响权利的行使。因此单就提请宪法解释的主体方面看,应该再认真的考量。从目前我国国情来看,直接赋予公民请求宪法解释权不仅会导致宪法问题“大众化”的现象,而且会增加全国人大常委会的工作负担。公民、社会组织和法院等其他主体也会面临权利行使的宪法解释问题,为了避免这一部分主体的宪法权利被忽略,我们可以在适当扩大宪法解释申请权主体的范围时,增加提请解释的条件并赋予其不同的请求效果:第一种情形是预防性解释,当国家立法而又出现对宪法不同的理解时,此时立法机关可以申请宪法解释机关进行解释。第二种情形是抽象审查解释,有权提请宪法解释的相关国家机关在发现法律、法规与宪法相冲突,即使没有个案发生,也可以提出解释申请,宪法解释机关应当受理;其他主体提出请求的,可以看作是一种意见。第三种情形是具体审查性解释,当人民法院在审理具体案件时,发现该案件适用的法律、法规可能涉及违宪,就应当中止审理同时针对该问题提请全国人大常委会进行解释,此种情况全国人大常委会应该受理。第四是个人请求的情形,如果个人的宪法权利受到侵害,而其通过其他各种途径无法获得救济时,可向全国人大常委会请求解释宪法。这种程序类似于有些国家的宪法诉愿制度。

2.明确宪法解释案的通过程序。在贯彻落实依法治国的时代背景下,有学者更是认为依法治国就是“依程序法治国”,由此可见程序是必不可缺的。我国宪法解释案的通过程序可以从审查程序和表决程序两个方面完善。首先,应明确宪法解释案的审查程序。全国人民代表大会常务委员会的法制工作部门负责接收宪法解释案。收到解释请求后,法制工作部门应予以登记、送达回执,并对申请人的资格、宪法解释请求书形式要件做出初步审查。当请求不合乎要求时,应作出不予受理的决定书并书面述明理由。对于符合要求的宪法解释请求书应转交全国人民代表大会法律委员会,法律委员会审查后认为确有必要的,应及时作出宪法解释的草案,报请全国人大常委会审议。其次,表决程序中需要明确表决原则和表决方式。宪法解释机构在进行宪法解释草案表决时,按照一般议案的表决原则,即过半数通过。但宪法解释案不是一般的法律解释案,其是对宪法条文作出的解释,应该相较于其他法律解释案有较高的法律效力。我国作为一个成文宪法国家,宪法草案的通过同样采用绝对多数原则,即宪法的制定和修改必须获得全国人大全体代表的3/4以上同意票才可通过。如此严格谨慎的通过原则,理应也适用于与宪法具有同等权威性的宪法解释案。

3.在宪法解释程序中形成宪法专家参与制度。全国人大常委会是我国宪法规定的宪法解释专门机构,但是其工作范围较为广泛,工作内容较为繁重,工作方式主要是召开会议,再加之宪法解释中可能涉及到许多较为专业性的内容,因此在提交全国人大常委会表决前,由宪法专家组成专业性组织对草案作出相应的判断,供其进行考量,更加有利于提高草案最终表决结果可预期性和严谨性。就具体做法来看,当一个宪法解释草案作出需要提交表决时,应当在表决前组成相关的宪法专家委员会,该委员会针对草案中的疑难问题进行讨论和收集材料,进行论证并形成相关的研讨报告,然后交予宪法解释机关对该草案进行讨论。当宪法解释机关对宪法解释草案进行讨论时,宪法委员会的宪法专家也应当列席会议,对报告所提出的意见和建议进行说明论证;持不同意见的专家也可以提出看法,从而使宪法解释机关对相关宪法问题有更深入地认识和看法。为了使宪法专家的意见能够充分地被宪法解释机关考虑,宪法解释机关作出最终宪法解释之后,应当形成书面解释报告,同时将宪法专家委员会作出的研讨报告,以及作出宪法解释的相关会议记录同时存档,并对公众公开,允许公民查阅。这是为了能让民众更加深入地对宪法解释工作进行了解,从侧面也能监督宪法解释机关的工作。

4.统一并明确宪法解释案的颁布。宪法解释案应当以全国人大常委会的名义颁布。在以前的实践中,有学者认为全国人大常委会以“决议”“决定”“规定”等形式颁布过的法律文件中,有些是实质意义上的宪法解释。讁也有学者认为全国人大常委会从未做过宪法解释。輥輮无论我国此前是否存在过宪法解释,在此后的宪法解释实践中,全国人大常委会颁布的宪法解释案都应有一个统一的表现形式,如在文号上标明宪法解释机关及“释宪”字样,例如“全国人大常委会〔2016〕释宪字8号”。对于宪法解释案的效力,应视被解释问题的轻重缓急,以及在社会生活和政治生活中适用的难易程度,来决定其生效日期。

(三)宪法解释程序完善的意义

首先,从宪法适用本身来看,宪法解释程序统一完备,不仅可以更加客观有效地探索宪法规范的时代内涵,同时也维护了宪法解释所应具备的合理性、正当性以及宪法秩序的稳定性的价值。在宪法解释程序中实现对宪法问题的发现,进而对其作出判断与推定,可统一权力机关与人民大众对宪法规范的认识,扩大我国宪法体系的价值基础,也有利于宪法理念的普及与推广。其次,在党中央作出全面推进依法治国执政理念的当下,依宪治国必然成为国家发展、时代进步的需求,在如此背景下,完善宪法解释程序,既是对党的政策的执行,也是作为我国宪法监督制度确立的切入点,更好的发挥宪法在国家生活中的作用。无论是制定《宪法解释程序法》还是在《立法法》中进一步明确宪法解释程序制度,宪法解释程序的制度化、法治化必然是推进依法治国的重要手段。当然使我国的宪法解释工作走向制度化和规范化是一个循序渐进的过程,还需要我们进一步加强宪法理论尤其是宪法程序理论的研究。

作者:张亮 单位:山东大学法学院

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