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监察体制改革与宪法体制发展

一、引言

当下正在进行的国家监察体制改革是全面深化改革背景下实现国家治理现代化的重大改革举措。由于此项改革涉及中国宪法体制下国家权力体系的重大发展,相关学术讨论对此问题进行了诸多探讨。虽然,国家监察体制改革因涉及国家权力体系调整而关系到相关法律的制定、修改和解释,但其核心仍然是一个具有整体效应的宪法问题。作为一个宪法问题的国家监察体制改革,既包括改革过程的有序展开,也包括宪法及相关法律对改革结果的确认。在此视角下,对国家监察体制改革的思考,不应该仅仅停留在改革过程本身如何在宪法的约束下展开,还应该在此基础上对国家监察体制改革所涉及的一般性问题进行提炼和总结,以此指引现阶段国家监察体制改革的有序开展和相关改革成果的宪法确认。为此,需要明确国家监察体制改革的宪法基础、国家监察权的宪法定位以及宪法如何确认国家监察改革成果等问题。

二、国家监察体制改革的宪法基础

从宪法的视角来审视国家监察体制改革,既需要保证国家监察体制改革过程在宪法的控制下展开,同时,最为重要的是要对其改革结果进行确认。国家监察体制改革是全面深化改革的重要举措,其指向在于实现国家监督体制的完善,符合国家治理现代化的目标追求。改革开放以来,中国宪法的发展一直与改革相互关联,以至于有观点抽象出一种“改革宪法”类型,亦有“良性违宪”的观点争论。①其实,从转型时期的宪法发展来看,应该采用一种动态的宪法稳定观来审视改革与宪法的关系。②由此而言,当下的国家监察体制改革在总体上符合中国宪法对于改革实践的正当性确认。不过,更加需要关注的是如何通过宪法保障相关改革措施的有序进行。目前,学术界关注多集中在这一点上。③值得注意的是,国家监察体制改革的成果必定要在适当时期通过相关法律体系的调整得到确认。那么,中国宪法体制是否为此保留了一定空间,就需要在理论上作进一步的厘清。(一)宪法作为国家权力配置的基础框架。宪法作为组织国家权力和保障公民权利的根本法,国家权力的配置和协调是其基本功能之一。一般认为,权力的宪法配置有纵向和横向两个维度。就横向维度而言,权力配置强调权力的权限问题以及权力的制约和监督问题。因此,在权力的横向配置过程中,应当注意三方面的问题:第一,对于权力的横向配置应当兼顾合法性问题,即权力配置应当依法有据;第二,权力的横向配置必须遵循合理性原则,即权责分明原则,应该保证职权一致;第三,若在权力横向配置过程中无法做到合法性与合理性的统一,则应当诉诸相应的制约和监督机制,而这种监督机制也主要存在于权力横向配置的过程之中。④从纵向维度来看,权力配置主要解决的是权力来源以及权力授予的合法性问题,即根据某一组织的结构特征对权力进行自上而下的分配。尤其在行政体系之中,行政权力往往是依据法定的程序,通过自上而下的途径层层授权的体系。但此种授权仅仅是行政权力的内部授予,只代表了权力配置纵向维度的内在方面,而其外在方面就是强调权力来源的合法性。虽然,有关权力来源的观点主要有三:第一,权力来源于人民;第二,权力来源于宪法和法律;第三,权力来源于公共利益。但权力来源问题的探讨从西方到东方都一直围绕着人民(公民)这一概念。从早期立法权、司法权和行政权三权合而为一的“君权神授论”,到以洛克、孟德斯鸠倡导的权力分立理论所提倡的“权力民授论”,再到马克思主义所开创的“人民主权论”,人民(公民)始终是权力来源的核心。此外,我国作为社会主义国家,国家的主人正是全体人民。⑤法律作为反映国家意志的各种规范的总和,它是由客观物质条件决定的,权力的设置是由法律规范实现的。从表层意义来看,权力的来源可以说是法律,但是深入探究,权力的最终来源仍然是人民。从宪法学概念体系上来说,宪法对于国家权力的横向与纵向配置就是国家政权组织形式和国家结构形式。因此,国家监察体制改革既然涉及对现有国家权力体系的发展,以中国宪法规范所形成的国家权力配置模式来审视国家监察体制改革的宪法空间就显得必要。(二)人大制度下的多元权力包容体系。所谓宪法体制即是宪法对于国家权力的划分与配置,以及以此为基础而形成的有关国家机关之间的相互关系。在中国语境之下,人民代表大会制度是我国的宪法体制。中国宪法对于国家权力的配置主要围绕着人民代表大会制度展开。在这样的宪法体制下,人民代表大会既是国家的权力机关,又是立法机关,于是其可以对国家权力进行类型化设计。当然,由于人民代表大会不同于欧美国家的议会,它并没有仅仅将国家权力类型化为明确的三权——立法权、司法权和行政权,而是仅仅将国家权力做了一个大概的类型化。换言之,在我国现行宪法体制之下,国家权力的分类在理论上不止是三权,现在表述的三权仅仅是一个滞后性的表达,并不能完全排斥监察权作为一种新的国家权力的可能性。简言之,当前的宪法体制并没有穷尽国家宪法体制的权力种类,而国家监察权正是如此。可见,我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时代发展需要和所需达到的改革目的,在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家(宪法)权力表达出来。人大制度下的多元权力包容体系也有宪法规范上的依据。《宪法》第2条明确规定了“一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”此处的两个权力虽然在表述上有所差异,但实质上具有相同的内涵。其中,前者明确指明是一切权力;而后者虽未明确指明是一切权力,但其代指的不仅仅是制宪权,还指代了宪法所规定以及暗含的其他权力。《宪法》第3条则表明了其他国家机关(行政机关、审判机关和检察机关)如何通过权力机关产生并形成与权力机关的宪法关系。因此,可以说,在现有的国家权力类型体系下,还有通过人民代表大会制度创设其他新的国家权力类型的可能性。比如,将行政监察权以及其他具有监察性质的权力整合并上升为国家监察权,形成一个与其他国家权力(立法权、司法权、行政权、军事权等)相并列的权力。这种“政治决断”①符合我国宪法体制的多元权力包容框架,具有宪法基础。也就是说,随着往后改革的进一步深化,我们可以在现行宪法体制下根据社会发展的需要,进一步划分出新的其他国家权力类型。

三、国家监察权的宪法定位

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第25次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》成为试点地区的“基本法”,规定了三地监察委员会的组成、选任等方法。此后,虽有众多学者对于试点行为启动的合法性问题产生了争论,②但监察体制改革实践已经逐步展开。③在世界范围内,通过区分不同的国家权力类型并设置国家机构,是人类社会在管理国家方面的共识。我国现行宪法中关于人大体制下“一府两院”的权力设置,也正是上述制度设计理念的体现。④虽然,人民代表大会制度在一定程度上区别于欧美国家的议会制度,但该制度在本质上仍然遵循通过权力类型的分工和协调来配置国家权力的基本思路。不过,按照国家监察体制改革的思路和要求,未来将产生新的国家监察机关,进而将传统的人大体制下的“一府两院”变成人大体制下的“一府两院一委”,即在行政机关、审判机关、检察机关的基础上增加国家监察机关(国家监察委员会)。因此,必须厘清监察机关在国家机构中的性质和职能,这不仅有助于我们认清国家监察机关所应发挥的作用,也为我们理解现行宪法体制下的监察权问题奠定基础。根据中共中央办公厅发布的《方案》、全国人大常委会的《决定》以及北京市、山西省、浙江省三地的试点情况来看,监察委员会的主任由地方人大选举任命,均由省级纪委书记担任,副主任均由纪检监察系统人员兼任,而委员由纪检监察系统人员和原检察系统反贪部门转隶人员等担任。虽然不同于纪委,但监察委员会的主任仍由纪委书记担任,这无疑指明了监察委员会是党政高度合一的机关,①即“一个机构,两块牌子”。可见,监察委员会实质上是整合了地方人民政府监察厅(局)、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能而形成的一个全新的国家机构。②目前,学者们对于该全新国家机构的性质和职能有不同看法。笔者认为,从宪法的视角来看,国家监察委员会是在人大宪法体制下独立于行政机关、审判机关和检察机关的新的国家机构,其在宪法体制结构中将会行使一种新的国家权力类型即国家监察权。第一,国家监察委员会将不同于现有人大体制下的“一府两院”的宪法定位。《宪法》第3条第3款规定了人民代表大会产生国家行政机关、审判机关以及检察机关。该条款虽然并不能直接作证监察机关的性质,但根据《宪法》第2条和第3条第1、2款,在人民代表大会制度之下的所有国家机关,均只能由人民代表大会产生。换言之,即一切国家机构均由国家权力机关产生。因此,国家监察委员会由人民代表大会产生,其性质自然是国家机构,也自然与立法机关、司法机关和行政机关一样,属于一种国家机关。在现有的宪法规范中,并无“国家监察机关”这一概念。改革之前,在行政权力体系内部设有行政监察部门,从属于行政机关,但国家监察委员会成立后,其性质将完全不同于行政监察机关。其将成为一个独立的国家机构——国家监察机关,不再是从属于行政机关的一部分。而且,国家监察委员会也作为独立的宪法主体受同级人民代表大会及其常委会的监督。第二,国家监察委员会和党的纪律检查委员会在功能定位上有所差异。在我国,党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是中国实行依法治国所要坚持的基本原则。党的机构和国家机构合署办公,往往可以发挥更大的优势,是将“八二宪法”关于“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”这一政治原则的进一步“法权化”。③《方案》规定了“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”,但这既不意味将用纪律检查方法代替监察手段,也并没有将纪委的职能范围扩大到党派范围之外。虽然这种合署类似于党的中央军事委员和国家的中央军事委员会的关系,④但军事委员会只有国家一级,而监察委员会除了中央一级以外,各地方均会设立。此外,党的机构和国家机构在性质和职能方面也存在巨大差异,党的机构由党的代表大会产生,依据《中国共产党章程》和相关党内法规行使职权;而国家机构由人民代表大会产生,依据《宪法》和相关法律行使职权。因此,所谓的合署办公其实是追求两者的合作与分工,避免了反腐过程中的职权冲突和盲区现象。其中,合作强调党的领导性,这既是党的先进性体现,又有助于保障监察的大致方向,更是“充分显示了政党在反腐败中的中心地位”;⑤分工意味着纪委和监察委员会各司其职,在不同的领域内进行具有针对性的监督,形成了监督的合力,提升了监督的效能,并最终有助于保障监督的效果。因此,合署办公“合而不同”,纪律检查和国家监察的“双轨模式”不仅不会出现功能冲突和职责推诿的现象,反而在一定程度上丰富了中国特色的权力监督体系,并实现了党和国家监督权力的全覆盖。⑥第三,监察委员会职能大于行政监察,但不能替代检察机关的监督。《行政监察法》第2条规定了行政监察的性质与职能,即人民政府内设的职能部门,其从属于行政序列,具有鲜明的行政属性,其监察的范围也限定在国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员之内。即便是第8条又进一步明确规定了行政监察机关的派出机构,但并未改变其性质与职能。而监察委员会则扩大了监察的对象,将中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员均纳入到国家监察的范围之内,力图实现监察对象全覆盖。检察机关的监督源于《宪法》第129条的明确规定——检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督指人民检察院通过参与刑事、民事和行政诉讼活动,依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督。①其独特性首先体现在检察机关和司法机关、行政机关的分立,这使得检察机关所行使的检察权独立于司法机关的审判权以及行政机关的行政权。其次,检察机关独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。再次,检察机关的组成人员不得担任全国人大常委会、国家行政机关和审判机关的职务。正是基于以上三方面原因,检察机关监督的独特性才得以凸显。不过,这种检察机关的独特性——检察权即法律监督权——仅仅是为了回应《宪法》规定和实践背离所作出的初步论断。在现行法律制度中,检察权仅仅作为法律监督权的下位概念而出现,即检察权理论和法律监督权理论的外延上存在落差,而这种落差既提供了检察权的“可生长空间”,②又在另一方面说明了监察权的可能性。监察机关虽然整合了检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防等三项职能,但这并不意味着监察委员会成立后,可以完全行使检察机关的职能,替代检察机关的监督。检察机关仍然保留了一定的监督权,即对监察委员会调查的法律监督、对涉嫌违法犯罪的批准逮捕、提起公诉、民事行政检察、提起公益诉讼等。因此,国家监察体制改革虽然对现有检察机关的宪法职权有所调整,但也可能成为优化检察院宪法职权的契机。③当然,随着国家监察改革的完成,检察机关是否可以在《宪法》第135条的框架内落实对监察委员会职权行使行为的制约,④即检察机关仍可以对公职人员(包括监察委员会及其工作人员)的职权行使监督还需要观察和讨论。第四,当前的法律所调整的法律关系并不能适用于监察委员会。不同的法律具有不同的调整对象,当前并没有一部可以完全适用于监察机关的法律。若是按照一般法理,“监察法”所调整的法律关系主客体分别是监察机关和监察对象,理清监察法律关系是实现国家监察的重要手段和方式,因为“法治的一个重要特征是制度的统一性,而不要轻易有‘例外’,如果确实需要特别对待,则需要说明理由以证明其合理性”。⑤国家监察机关作为与行政机关、审判机关和检察机关地位平等的国家机构,应该具有属于自己的“基本法”(国家监察法)以及组织法(监察委员会组织法)。当然,这种区分主要是基于《国家监察法》和《监察委员会组织法》的不同属性。《国家监察法》需要明确规定国家监察机关的职责、职权以及监察的手段和对象;而《监察委员会组织法》则需要从方式和程序方面确定其职权,并规定如何保障、监督其职权的实现。从现有改革思路来看,在中国宪法体制下,未来的国家监察委员会是一个新的国家机构,将被宪法授予国家监察权,并与人大体制下行政机关、审判机关和检察机关形成平行结构。因此,这也使得中国宪法体制在国家机构以及相应的国家权力类型方面实现了新发展。不过,值得指出的是,国家监察机构和国家监察权的产生,并不是简单地将行政监察权上升为国家监察权,而是将行政监察权、部分检察院职权进行整合以后所形成的新的国家权力类型。也因此,国家监察改革在使国家权力体系丰富和发展的同时,对国家权力体系内部的协调性也提出了新的更高要求。这就犹如一个仪器设备,它的构造越精细、越复杂,也许越不容易出错,但是一旦出错,修复的难度就很大。为此,必须通过对改革试点经验的总结,以中国宪法体制为基础框架,在未来相关法律修改和法律制定过程中,对国家监察权力进行合法和科学的配置。

四、国家监察权的合宪性配置

按照人大宪法体制下的权力配置要求,国家监察权的配置包括横向配置和纵向配置两个维度。在横向维度上,需要解决国家监察权自身的权力范围以及在横向上同其他国家权力之间的宪法关系。在纵向维度上,需要明确在国家监察权力体系内部,上级国家监察机关和下级国家监察机关在宪法上的关系。同时,国家监察权力的配置还应该遵守保障公民权利的宪法要求。(一)横向与纵向维度的权力配置。1.横向维度首先,需要明确国家监察权的对象、范围和方式。从《决定》《方案》和三地试点情况来看,监察权的出现打破了传统的监督格局即党纪、国法和政纪三分格局,①其涵盖的监督对象既包括了《行政监察法》所规定的国家行政机关及其公务员,以及国家行政机关任命的其他人员,又将立法机关、司法机关、各党派和主要人民团体的公职人员以及政府任命的国企管理人员等也纳入监察的范围,力图实现监察范围的全覆盖、无死角。在明确监督对象和范围后,还需要进一步明确监察权的具体类型。按照《决定》《方案》要求,试点地方的监察委员会享有监督、调查和处置3项职权,以及包括询问、查封、扣押、留置在内的12项监察措施。对此,需要相关法律作出明确规定。②其次,国家监察权同其他国家权力的宪法关系也是横向权力配置的重点。在人大宪法体制下,国家监察权、行政权、审判权、检察权如何形成协调的权力体系,是国家监察权配置的重点,其核心是保证国家监察权的实现以及对国家监察权的监督。(1)进一步加强党的领导。“打铁还需自身硬”,作为党领导的监察机关,必须不断加强内部监督,即纪委监督以及上级监督。不仅要通过完善民主集中制将民主基础上的集中和集中指导下的民主有机集合起来,把上级对下级、同级之间的监督充分有效地调动起来,还需要严格执行《中国共产党党内监督条例》以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,加强对监察委员会自身的监督。(2)落实人民代表大会及其常委会的监督。监察委员会由本级人民代表大会产生,监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生,监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任命。因此,可以设立监察委员会定期向本级人民代表大会及其常委会报告工作的制度,强化权力机关对于监察权的监督。(3)充分发挥检察机关和审判机关的监督作用。例如,在监察委员会处理职务犯罪案件的过程中,检察机关可以对其中是否起诉以及批捕合法性等问题进行监督;而审判机关可以对监察委员会自身滥用职权的违法行为在诉讼过程中依法实施监督。(4)拓展社会监督的可行措施,以保障监督的多元性和广泛性。监察委员会可以将每年处理的相关非涉密案件的具体情况向社会大众公布,发布监察工作白皮书;定期举行新闻发布会,发布重大、典型案件的进程。而且,还可以通过官方的电视新闻媒体、报刊纸质媒介、微信微博等自媒体发布最新动态,方便社会大众和舆论媒体的监督。2.纵向维度在纵向维度,国家监察权力的上下级关系也是关系到国家监察权力能否顺利运行的重要因素。目前,无论是学术讨论,还是地方改革试点对此问题关注并不多。按照我国宪法体制,国家权力的上下级宪法关系主要包括两种类型:(1)上下级监督关系,比如人民法院的上下级关系;(2)上下级领导关系,比如行政机关的上下级关系、检察机关的上下级关系。同类国家机构的上下级关系模式取决于此类国家权力的性质和功能发挥。根据试点情况及所公布的《监察法(草案)》来看,监察委员会实行对上一级机关负责、受上一级机关领导体制。这完全不同于检察机关、司法机关和行政机关。可见,国家监察委员会的体制具有比检察机关内部领导关系和政府系统内部纵向关系的领导性更强的特性,与人民法院内部的纵向关系更有较大差别。①不过,由于国家监察委员会实行与纪委合署办公,那么纪委的上下级关系必然会影响到国家监察委员会的关系。按照《党章》第43条规定,党的纪律检查委员会受同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导。因此,监察委员会的上下级关系将采用上下级领导关系。在上下级领导关系模式下,在案件管辖方面的权限分工就显得十分重要。对此,需要《国家监察法》进行明确,以保障国家监察权在纵向配置层面的科学性。(二)人权保障功能的实现。正是通过纵向和横向的权力配置,保障了监察权的合宪性。值得指出的是,宪法对于权力配置的目的不仅仅只是满足限权的要求,还要兼顾到人权保障的面向。因此,笔者认为,在现行宪法体制下对监察权进行有效配置的同时,还应考虑宪法保障人权功能的实现。一个宪法意义上的国家监察权不应该妨碍国家权力的有效行使或宪法体制的有效运行,这是对监察权进行有效配置的最低要求。在此基础上,还应致力于实现宪法人权保障的终极目的。人民通过行使制宪权制定宪法,这不仅说明一切权力属于人民的表层意义;还在深层意义上暗含着一切权力均需保障人权的最终目标。监察权的运行也是如此。宪法明确规定尊重和保障人权,国家监察权作为国家权力的一种类型,必须遵守人权保障的要求。若非如此,国家监察权也会堕落,与封建时代监察御史权力并无二致了,也就仅仅变成了一个监察权,成为上级对下级进行监督、检察、评估的控制方式,或者沦为中央集权的政治手段,亦或是维护皇权的阶级工具,它的目标绝对不指向保护公民的权利。五、结语党的十八届三中全会后中国进入了全面深化改革时期,与行政体制改革和司法体制改革相应的监察体制变革更是凸显了全面深化改革的题中之意。这种国家体制的重大变革并非单纯授权和立法足以实现,②但笔者认为,虽然在人民代表大会的宪法体制下存在包容多元权力的框架,但在程序上,全国人民代表大会并不享有新设国家权力的职能,无论是授权还是立法,均不足以实现此目的。因此,监察体制的变革只能通过修宪实现。此外,人民代表大会以及“一府两院”均是宪法所创设,也无法享有授权和立法实现监察体制变革的形式要求。而且,习近平总书记指出,“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”。①可见,监察体制变革必须于法有据,即各个具体环节和举措皆符合《宪法》第5条规定的“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的要求。②若如此,必须先通过修改宪法将其纳入法治轨道,促成监察体制变革符合社会主义法治理念的应然与实然之内涵,方可最终实现监察体制之变革。当然,具体如何修改宪法,还有待试点工作完成。就目前公布的情况而言,试点工作已经过半,其已经取得了不少成果。在确认改革成果时,可以根据实际情况,总结相关经验,对原有实践作出相应调整,以保障改革和决策的科学性。而且宪法修改是国家政治生活的重大事项,势必需要采取慎之又慎的态度,充分考量各方面因素以应对修宪在客观层面的复杂性和不确定性。鉴于此,在全面深化改革的背景下,有必要对整个国家权力做出系统性的全盘统筹和顶层设计,整体平稳地推进监察体制变革,妥善慎重修改宪法,从而构建或重塑出合法的、合理的、科学的国家政治体制。这既是全面深化改革的应有之义,也是理论界和实务部门当下面对的重大课题。另外,国家监察体制改革因为涉及国家权力体系的调整,不仅仅只是一个重大改革措施的推行问题,更是一个对中国宪法体制发展具有重要影响的改革。通过国家权力体系的重新调整,正在使得中国宪法体制发展的路径由过去以经济领域改革以及政府权力与社会关系的调整为主,逐步过渡到对宪法体制下国家权力类型的整体调整与经济领域改革协调并举。可以说,国家监察体制改革反映出了中国宪法体制发展路径的进一步调整。

作者:刘茂林 单位:中南财经政法大学

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