检察制度与宪法价值探索

本文作者：唐光诚工作单位：江西省赣州市人民检察院

依据我国宪法，检察机关是与审判机关和行政机关并立的国家法律监督机关，其在国家宪政体制中的作用是：通过行使检察权，保障审判权和行政权的依法行使，维护国家法制的统一。然而，由于对中国检察制度行政检察监督宪法价值的迷失，改革开放30多年来，检察机关的法律监督职能依然锁定于“诉讼监督”的范围，形成对行政权网开一面的状态，导致行政权力滥用、侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为的严重存在，既有违国家的宪政架构，也必然影响到检察机关的宪法地位。20世纪90年代末以来，法学界对中国检察制度质疑与反质疑的论战此起彼伏，而检察机关的行政检察监督实践却如火如荼，反映了中国检察制度应然性与实然性矛盾的尖锐冲突，给中国检察制度行政检察监督宪法价值的回归带来机遇与挑战。

一、中国检察制度面临的应然性与实然性矛盾冲突

中国检察制度应当是应然性与实然性的统一，一方面必须符合中国检察制度的本质和规律，必须符合设置中国检察制度的价值追求；另一方面，必须符合我国法律监督现实的客观需要与可能。当中国检察制度行政检察监督宪法价值缺失，不能满足我国行政监督现实的客观需要时，必然会通过理论、立法和实践诸多方面的矛盾冲突表现出来。

（一）对中国检察制度行政检察监督宪法价值迷失引发的理论论战多年以来，在我国法学界存在一种十分奇特的学术现象。一方面，中国检察制度屡屡遭到一些刑事法学者的质疑，在对于如何认识检察机关在国家政权体制中的的地位和作用问题上，一种代表性的意见主张取消检察机关，将其归入行政机关的名下，成为单独的公诉机构，将原有检察权中的监督权交由权力机关行使，将对职务犯罪的侦查权交由监察部门或者新设的廉政部门行使，或者保留现有的检察机关，但仅赋予其公诉权和诉讼监督权。有的学者虽然没有明确提出取消检察机关，但是他们从诉讼法学特别是“刑事诉讼法理学关注的课题”出发，从理论上对检察权的性质和范围进行分析，进而对检察权以及检察机关的法律监督地位产生怀疑。而这一怀疑得出的结论必然是对检察机关现有地位和作用的否定。〔1〕为此引发了一次次对中国检察制度质疑与反质疑的理论论战，引起法学界的高度关注。而另一方面，行政法学者较普遍认为，人民检察院对行政监督的范围窄、权力小、作用是十分有限的，应研究改进和完善这种监督制度和方式。〔2〕检察机关对行政主体及其公务人员的监督应当更为全面、丰富。〔3〕这些观点散见于行政法学论著中，而往往被法学界忽视。从宪法规定来看，对于检察机关的定位应该说一直以来是非常明确的。1954年，我国颁布了新中国第一部宪法，确立了人民代表大会下“一府两院”的国家体制，明确了检察机关在国家机构中的地位及其体制。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》也明确规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，进一步明确了检察机关在国家机构中的地位及其与国家权力机关之间的关系。然而，由于我国后来的宪法并没有具体规定检察机关的职权，从法律的有关规定看，检察机关的法律监督，在内容上受到严格限制，即对法律执行情况的监督只限于对国家工作人员职务活动中构成犯罪的行为进行立案、侦查和公诉；对法律遵守情况的监督只限于对严重违反法律以致构成犯罪的行为进行追诉；对法律适用情况的监督只限于对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督。〔4〕检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等方面，检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的具体体现。而由于两大法系国家都不同程度地赋予了检察官对职务犯罪的侦查权，从20世纪开始，一些英美法系国家陆续针对职务犯罪案件作出特别规定，赋予检察官对职务犯罪案件的直接侦查权。〔5〕如此，现行我国检察机关的职权与西方国家检察机关相比，就没有很大的差别，并且西方一些国家的检察机关还拥有参与、提起民事诉讼和行政诉讼的权力。在这种情况下，一些刑事法学者以中国检察制度的实然性为基点对比西方国家检察机关职权的特点，按图索骥来质疑我国检察制度显然具有一定的合理性。不过，被忽视的行政法学者的观点也是我们研究中国检察制度应当重视的问题。因为，行政法学者的观点从中国检察制度的应然性揭示了我国现行检察制度的“短板”———检察机关作为行政法制监督主体对行政权监督的缺位问题。也就是说，把两大法系国家的检察机关都拥有的职务犯罪侦查权等同于检察机关的行政检察监督职能的观点，既不符合我国行政执法权力缺乏监督的客观实际，也没有体现我国宪法对检察机关作为行政法制监督主体的要求。在我国改革开放初期，法律规定检察机关的职权为公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督方面，只能说是符合检察机关法律监督的性质和当时我国的实际情况。但是，30多年来的经济建设和法制建设，使我国各个方面已经发生巨大的变化，尤其是行政法律制度建设突飞猛进，行政权的扩张是改革开放初期远远不能相比的。如果依然把检察机关的职权锁定在“诉讼监督”的范围，则行政检察监督的缺失，必然会导致行政权力的普遍滥用，严重影响国家法制的统一。中国检察制度为何屡屡遭到质疑？在质疑与反质疑的争论当中，我们可以看到，两者往往都是从检察制度的实然性出发，而忽视了对检察制度应然性的研究。特别是一些论者对检察权属于司法权、检察机关属于司法机关、检察制度属于司法制度的推断，违反了检察制度的应然性要求，必然频频招致刑事法学者的质疑。正是由于一些论者漠视我国检察机关对行政权监督这个中国检察制度的重要内容，固守于现有法律规定的检察职权之“雷池”，在我国法律监督属性的检察机关和西方国家行政属性的检察机关都拥有公诉权和侦查权“趋同”的情况下，陷入了一次次只是关于检察机关的“名份”意义的理论论战。有学者认为，或许20世纪90年代末期对检察权的行政权定位，乃至取消检察体制的学理探讨让检察官们感到惶恐，他们忙于解说法律监督权的法理基础而忽略了对法律监督程序化的细微探究。〔6〕这是我们在研究中国检察制度时应当引起注意的。然而，对中国检察制度质疑与反质疑的论战，以及刑事法学者与行政法学者对中国检察制度大相径庭的观点，反映了中国检察制度实然性与应然性矛盾冲突的理论问题，这是推动中国检察制度逐步完善的动力，也是必然出现的学术现象。

（二）检察机关的行政检察监督实践游走于法律的边缘一般认为，我国现已形成较为系统全面的具有中国特色的多元化行政监督体系。〔7〕实际上，我国的行政监督体系存在重大法制缺陷，即宪法规定的检察机关对行政权监督的缺位问题。纵观我国现行行政监督体系，无论是行政系统内部的监督，还是人民法院的司法监督，都是通过公民为维护个体利益的救济程序，客观上起到对行政权的监督作用。这种监督，其实只是对行政机关侵犯公民合法权益的一般违法行为进行监督，而对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为一直以来却处于监督的空白。譬如，行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关依法管理的重要手段之一。中国和西方目前的情况不同，西方的行政处罚从来没有发达到我国的程度，刑罚是西方国家制止违法犯罪的主要手段。有资料说，我国法律内容的80％要靠行政部门执行，行政处罚已成为我国社会生活中与公民关系密切、渗透各个领域的一种制度。〔8〕而我国对行政处罚权的监督，只是对行政机关侵犯公民利益的行为通过公民的行政诉讼达到司法监督的目的，而行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的滥用职权、以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件的违法行政行为却游离于监督之外。在经济转型时期，破坏社会主义经济秩序的经济犯罪急剧增加，1998年以来，我国经济犯罪的总量持续居高不下。立案数量从1998年的5.2万起增长到2001年的8.5万起，年均增长20%左右，远远高于普通刑事案件的增长速度。〔9〕行政处罚程序是追诉经济犯罪行为的重要行政法律程序，和刑事诉讼程序同样涉及刑事犯罪，而行政处罚程序却没有设置一套基本的法律监督机制，对已经查出的经济犯罪案件是否移送司法机关处理基本上是由行政机关自己说了算，两者在监督制度设计上的天壤之别显然应引起我们的高度注意。我国检察权是按权力制约权力的监督理论来设置的，保障行政权的合法行使是检察权行使的重要价值之一，如果检察机关放弃对80％行政法律执行的监督，必然会给国家利益和社会公共利益带来极大的损害。所以，无论是在理论上存在对中国检察制度的质疑，还是在法律上存在对检察权的限制，当行政权滥用达到严重程度的时候，客观规律不以人们的意志为转移，对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的检察监督问题必然会通过检察实践表现出来，成为行政法学者呼唤检察监督的实践注脚。进入21世纪以来，行政处罚中违反刑事法律的严重问题触目惊心，引起了中央政府和有关国家机关的高度重视，特别是已经注意到对行政处罚权的检察监督问题，并且采取了一些应对措施。2001年4月，国务院了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，要求加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理，第一次提出了加强行政执法与刑事司法的衔接机制问题。同年7月，国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。2006年3月1日，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合公布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称《意见》）。行政执法与刑事司法衔接机制的初步构建，给长期以来行政处罚的封闭模式打开了一个缺口，对于防止行政处罚权的滥用，打击经济犯罪起到了非常明显的作用，是新中国成立以来检察机关对行政权监督的一次重大实践。仅据2009年最高人民检察院的工作报告称，2008年，检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3864件，比上年增加4%。〔10〕20世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式———督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来，办理督促起诉案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元，其中60%至70%出现在土地出让领域。〔11〕目前，我国已有10多个省（市）的检察机关相继开展了这项工作。与督促起诉应运而生的是检察机关督促监管的兴起，创新开展非诉讼监督工作。如2008年2月28日，哈尔滨市阿城区人民检察院民行检察科注意到当地某媒体报道该区玉泉镇粉尘严重污染问题后，立即深入当地调查，发现该镇共有149家企业，一些采石、水泥生产企业没有采取环保措施，造成当地粉尘污染严重，给人民群众工作和生活带来危害。为此，该院向区环保局发出了加大环境监管力度，责成污染企业尽快整改的检察建议。该区环保局十分重视，多次召开局务会研究整治方案。最终，在玉泉镇涉及环保不达标的71家企业中，有两家企业被处以罚款，两家企业被责令停产整顿，62家企业被责令限期整顿，使当地粉尘污染问题得到较好的治理。〔12〕检察机关如火如荼的行政检察监督实践，是对检察理论和立法的猛烈撞击，是不能熟视无睹的中国检察制度的法制走向。当然，也许是由于我国行政处罚制度与西方国家的差异，和西方国家对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为选择公益诉讼的路径，使我们无从借鉴西方国家的法律制度来解析这个中国特色的法律问题；而我们的检察理论研究又以法律规定为“雷池”，所以面对检察机关如火如荼的行政检察监督实践长期游走于法律的边缘，成为与法治国家极不协调的现象，而不能在行政检察监督立法方面提供理论支持。

二、中国检察制度行政检察监督宪法价值的回归

司法改革对检察机关而言，在某种程度上就是实现宪法价值的“回归”。〔13〕目前，如何把法律监督理论同中国的实际相结合，根据我国宪法的要求，实现检察机关对行政权的法律监督，保障行政权的合法行使，是摆在我们面前的重要课题。

（一）行政检察监督的宪法价值是中国检察制度锲而不舍的追求苏联法律监督理论是中国检察制度发展的理论基础。关于检察机关对行政权的监督，我国在建国初借鉴苏联的做法设立了检察机关的一般监督权。“一般监督”是从苏联翻译过来的一个法律名词。在苏联，它是指检察机关的一项职权，同时又是一种检察活动的方法。在我国新民主主义革命时期农村革命根据地的立法中，检察机关就有一般监督的职权，但是当时却没有使用一般监督这个概念。新中国成立后，开始在检察工作和法学研究中使用一般监督的概念。它所指的是：检察机关对有关国家机关违反法律的行政决定和措施以及对国家工作人员的违法行为实行的检察监督活动。〔14〕1979年的《人民检察院组织法修正草案》仍然确定检察机关是国家的法律监督机关，但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化，规定检察机关“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。”最高人民检察院在关于《人民检察院组织法修正草案》的说明中明确，对于国家机关和工作人员的监督，只管严重违反政策、法律、法令需要追究刑事责任的案件，一般违纪、政纪的案件，分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理。这样规定，分工明确，事权统一，更加便于掌握和执行。〔15〕据此，一般认为，修改《检察院组织法》时取消了检察机关的一般监督职权，突出规定了我国检察机关对国家工作人员渎职犯罪实行法律监督的内容。〔16〕但是，我国宪政的特点决定了检察机关依然会不断追求行政检察监督的宪法价值。20世纪50年代，我国正处于法制建设初期，检察机关的“一般监督”工作尽管体现了法律监督理论的科学性，可是其具体的法制路径是不很明确的。当时检察机关的“一般监督”除了对行政机关违法行为有建议权和抗议权，最后是否纠正依然取决于行政机关。这是当时检察机关“一般监督”的缺陷，是和当时的法制现状相吻合的。进入20世纪80年代后，尽管法律没有规定检察机关“一般监督”的职权，但是，检察机关为了更有效地惩治国家工作人员的职务犯罪，在检察实践中总结出了“找米下锅”、“抓系统、系统抓”的经验，主动介入相关行政监督工作。后来又在20世纪90年代初期，为了保障行政机关依法移送涉嫌犯罪的案件，检察机关创立了在一些行政机关设置检察室的做法。进入21世纪以来，检察机关又系统设立了专门的职务犯罪预防机构，直接介入行政机关的预防职务犯罪工作。据统计，从2005年至今4年来，各级检察机关预防部门共发现职务犯罪线索23544件，结合犯罪调查和分析提出预防职务犯罪检察建议49844件，针对易发犯罪部门开展预防咨询92731次;提出书面纠正违法26680次，帮助落实预防措施125576项，有针对性地开展警示教育93859次，建立警示教育基地2094个。〔17〕这些经验和做法虽然是从检察机关的职务犯罪侦查权出发，却发挥了对行政权的重要监督作用，干预了行政违法行为。特别是，近些年检察机关督促起诉和督促监管的实践，以及行政执法与刑事司法衔接机制的构建，完全超越了检察机关职务犯罪侦查权的范围，全方位直接介入对相关行政权力运行的监督制约。其范围之广、效果之大，就是在检察机关拥有一般监督权时期都是不能相比的。检察改革期间出现的一些发展趋向，包括历史上反复出现的倾向，都值得我们进行具体的、深入的分析和研究。从某种程度上讲，这种个别问题的研究和思考较之宏观地设计和论证改革方案更为重要和必要。对行政行为实施有效的监督将是检察机关法律监督的重要发展趋势。〔18〕其实，我国的法律法规文件也不断出现行政检察监督方面的内容。早在20世纪80年代的《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法律文件中就明文规定检察机关对劳动教养的检察监督权。2001年7月，国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也明确规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督。尽管这些法律文件的规定缺乏具体的操作性，但是说明检察机关对行政权的监督问题是难以回避的法律问题和现实问题。值得注意的是，在近几年矿难频发时期，为了及时查处重大责任事故涉及的国家公务人员的职务犯罪，2006年2月23日，监察部、最高人民检察院和国家安全生产监督管理总局联合印发通知，了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。按照《暂行规定》要求，国务院或国务院授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请最高人民检察院参加；地方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请同级检察机关参加。事故调查组调查的有关材料，应当及时分送检察机关参与调查的工作人员。事故调查组调查中发现与事故责任有关的国家机关工作人员涉嫌职务犯罪的，应当及时将有关证据材料等移交参与事故调查的检察机关所派人员。这个规定让检察机关直接介入行政机关对重大责任事故的调查处理，不但可以及时查处重大责任事故涉及的国家公务人员的职务犯罪，而且可以保障行政机关对重大责任事故的调查处理在检察机关的监督下，严格遵守有关刑事法律规定。一般监督工作是社会主义类型检察制度区别于资本主义类型检察制度的主要特征之一。〔19〕从某种意义上说，中国检察制度的特点是由我国行政法律制度的特点所决定的，检察权与行政权两者监督与被监督的关系，使它们不能缺少对方而独立存在。如果行政权缺少了检察机关的监督，违背权力监督的一般规律，必然会导致行政权力的普遍滥用。而检察权失去了行政检察监督的宪法价值，检察机关仅作为诉讼监督机关，也就必然会影响其国家法律监督机关的宪法地位。实践证明，检察机关对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为的监督，既是我国行政监督制度必须完善的内容，也是我国宪法对国家法律监督机关的必然要求。

（二）检察机关行政检察监督的法制路径检察机关是国家的法律监督机关，其对行政权的监督必然要走出诉讼程序，在相关行政法律程序中具体规定检察机关监督、制约行政权的内容，才能真正实现行政检察监督的法律价值。这是我们转变传统思维方式必须明确的重要问题，也是西方法律制度没有的模式。但是，根据检察权程序性的特点，检察机关对行政权的监督，无论是对行政处罚程序涉及刑事犯罪的案件，还是对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政的案件，都必须通过法院的裁判。检察长的唯一职权，就是把案件提交法院去判决。〔20〕1.在行政处罚程序中确立检察监督的基本原则，保障行政处罚中涉嫌犯罪的案件依法受到刑事追诉。我国开展行政执法与刑事司法衔接工作已近十年，但是，目前，在行政执法和刑事司法的衔接工作中存在的“四多四少”的现象并没有改观，即实际发生违法犯罪的案件多，查处的少；行政机关处理的多，移送司法机关的少；查处一般犯罪分子的多，追究幕后操纵的主犯和职务犯罪分子的少；判处缓刑的多，判处实体刑的少。〔21〕如，全国因环境犯罪而被追究刑事责任的案例，2005年一起，2006年两起，2007年一起，2008年一起(到9月份为止)。而从2005年起，仅环境突发事件平均每年就有150起，差不多每两天就有一起，相当多该被追究刑事责任的却没有被追究。〔22〕笔者认为，造成这个问题的原因主要在于，现行衔接工作主要是依靠行政法规、最高人民检察院的有关规定以及相关部门的会签文件，由于发文主体和发文形式的局限性，缺少立法支持，缺乏法制性，作用非常有限。尤其是，现行的衔接机制没有确立基本的检察监督原则，如果检察机关不能获得法律赋予的对行政处罚的知情权、干预权，行政机关自查自罚的行政处罚模式对于是否移送涉嫌犯罪案件就依然是取决于行政机关的自觉性。如2005年公布的《意见》第1条规定，行政执法机关在查办案件过程中，对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，并书面告知相关权利人。抄送《行政处罚决定书》副本，由检察机关进行刑事法律审查，本来应该是最为有效的刑事法律监督途径，但是由于《意见》不是规定全部案件的《行政处罚决定书》副本必须抄送，检察机关就无法判断行政机关对应该抄送的涉嫌犯罪案件《行政处罚决定书》副本而没有抄送的行为是否存在。如果行政机关不移送涉嫌犯罪案件，也就同样可以不抄送涉嫌犯罪案件的《行政处罚决定书》副本，检察机关就必然难以实现有效的刑事法律监督。行政机关不移送涉嫌犯罪案件的原因主要有三点：一是徇私枉法；二是利益驱动；三是刑事法律专业知识的欠缺。目前检察机关介入行政处罚程序，虽然在一定程度上打破了行政处罚程序的封闭性，但是由于没有明确监督者的地位，其主要只是起到了刑事法律专业知识的指导作用，而难以遏制一些行政机关徇私枉法和利益驱动的恶性。刑事法律监督是检察机关的一项重要职能。其意义在于检察机关通过行使检察权，促使审判机关、侦查机关和行政机关在刑事司法和行政执法活动中严格遵守刑事法律规定，使刑事犯罪依法受到制裁，以维护我国刑事法律的统一性。检察机关介入衔接机制只能以刑事法律监督为内容，使检察权与行政权的监督与被监督关系通过行政处罚程序形成交汇点，才能使衔接机制步入法制监督轨道。为此，必须在行政处罚法中确立检察机关对行政处罚实行刑事法律监督的基本原则，并设置检察机关对行政机关所查处案件的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的刑事审查机制，赋予检察机关审查权、调卷权和纠正违法权，以保障行政处罚权对刑事法律的遵守。据报道，“两法”衔接工作已得到充分重视，在去年被列为司法改革的重大课题。目前，由国务院法制办牵头，相关的调研工作已经展开。关于“两法”衔接，估计会有更具体的操作细则出台。〔23〕然而，可以断言，如果“两法”衔接工作依然走老路，只是在行政法律程序之外修修补补，不能在立法层面上有新的突破，实现检察机关对行政处罚权的有效监督，就依然难以遏制行政机关滥用行政处罚权，不移送涉嫌犯罪案件的严重问题。2.把“督促起诉”和“督促监管”纳入法制轨道，构建行政公诉制度，实现检察机关对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为的监督。我国检察机关“督促起诉”和“督促监管”的实践，是对行政公诉前置程序的有益尝试，为检察机关对侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为提请司法审查铺就了一条新的法制之路———行政公诉。“督促起诉”和“督促监管”是我国法制进程必然出现的法制现象，是我国行政公诉制度的胚胎，和我国的法制体系是一脉相承的。由于国家权力配置的不同，如果从形式意义上界定行政处罚，西方一些国家就没有行政处罚制度，或只有少数行政处罚现象，如英美法等国家，违反法律甚至包括行政规章的制裁，都是由法院裁决实施的。而从实质意义上界定行政处罚，则可以说世界各国都有行政处罚制度的存在。因为违反行政法的行为，原则上都是应受惩罚的行为，只不过施法机关可能是行政机关，而另一些国家施法机关是法院而已。〔24〕因此，西方国家对于侵犯国家利益和社会公共利益的问题，只能作为公益诉讼由具有行政属性的检察机关、公民和社会组织提请司法审查。而在我国，公民、法人或者其他组织侵犯国家利益和社会公共利益的问题属于行政处罚的范畴，行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的问题属于行政监督范畴。检察机关作为行政法制监督主体，承担维护国家利益和社会公共利益的责任，当对违法行政行为的司法监督缺乏启动行政诉讼程序的主体的时候，检察机关应当责无旁贷地承担对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为提请司法审查的责任。这也是我国行政诉讼制度必须完善的内容。所谓行政公诉，是指检察机关依据行政检察监督职能，对行政机关违反国家法律规定，侵害国家利益和社会公共利益的行政行为，提请人民法院进行合法性审查并作出裁判的诉讼活动。（1）对行政管理相对人有侵犯国家利益和社会公共利益的事实，而行政机关不存在违法行为的，如违法许可、不作为的，检察机关应向有关行政机关提出监管建议。行政机关不同意检察机关的意见，不作任何处理的，检察机关可就此提起行政公诉，并向行政监察机关提出检察建议。（2）对行政管理相对人侵犯国家利益和社会公共利益的事实，和行政机关的违法行为有关联的，如违法许可、不作为的，或行政行为直接侵犯国家利益和社会公共利益的，检察机关应当制作纠正违法通知书（包括督促行政机关提起民事诉讼，追回国有资产），通知行政机关和抄送行政监察机关。行政机关不予纠正又无正当理由的，检察机关对此提起行政公诉。行政公诉的意义是通过行政检察监督保障行政权的依法行使，维护国家利益和社会公共利益，检察机关是以国家公诉人的身份向人民法院提起行政公诉，其举证责任在检察机关，法律应赋予检察机关对有关行政机关、企业调查取证的权力。需注意的是，人民法院对行政公诉案件进行审理作出裁判后，由于人民法院没有对违法行政行为的处分权，和对行政相对人违法行为的处罚权，因此，对于行政机关败诉的案件，检察机关应当作好行政公诉程序和行政监察程序的衔接工作，向行政监察机关提出处分建议，使违法行政行为受到应有的政纪处分，同时督促行政机关依法对行政相对人的违法行为进行处罚。