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论宪法实施主体的多元化

一、问题的提出

自1982年宪法(以下简称“82宪法”)颁布实施以来,关于宪法实施问题的研究占据了我国宪法学术研究版图的半壁江山。实施宪法,在本质上就是要让宪法“动起来”,让宪法从“纸面上的法”变成“行动中的法”[1]。宪法实施可以被分解为两大问题,即“由谁实施宪法”和“怎样实施宪法”。前者是指宪法实施的主体,旨在解决宪法实施的动力问题;后者则是关于宪法实施的路径选择问题,旨在探讨围绕宪法实施可能的制度设计。从我国宪法实施的研究现状来看,关于宪法实施路径选择的研究成为宪法实施研究中的“主流”,虽然在对实施路径的研究中不可避免地会涉及到实施主体的问题,但由于缺少系统性和专门性的研究,对宪法实施主体的认知还处于混乱状态,因此有必要对此进行厘清。从宪法文本来看,82宪法对宪法实施主体的规定并不明确。“宪法实施”唯一一次出现在宪法文本中,是在序言部分的最后一句——“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。然而,对于“保证宪法实施”是否意味着“实施宪法”,会出现不同的理解。另外,迄今为止我国宪法序言的效力仍然是一个充满争议的问题。因此,能否将宪法序言最后一句作为宪法对实施主体的规范性定义,需要结合宪法的其他条款作出新的解释。不无遗憾的是,宪法实施主体规范依据的缺失并没有得到学术研究的有力补充。虽然有关“宪法实施”的研究成果较为丰富,但是对于宪法实施主体的研究却是寥若晨星。因此,本文将对我国的宪法实施主体问题展开具体论述,并希望由此产生抛砖引玉的效果。按照学界的一般理解,宪法实施包括宪法遵守和宪法适用。在静态意义上,公民和国家组织只要消极地遵守宪法,也可以被认为是“实施”了宪法;而且,遵守宪法也是其他宪法实施活动的前提。但是,仅通过遵守宪法去实施宪法显然是不够的。在内容上,其至多实施了宪法中有关公民和国家行为的程序性规范,为数众多的关于公民基本权利和各国家机关权力边界的实体性规范没能得到有效实施;在效果上,其至多能保证程序正义,对于实现实36卷体正义作用有限,很难完全发挥宪法在国家政治生活中的真实作用。鉴于此,本文主要从狭义、也是从动态意义上理解“宪法实施”,主要关注那些能够在日常活动中适用宪法,真正发挥宪法的规范效力,从而让宪法“动起来”的行动者和相关的制度设计。

二、宪法实施主体的一元化主张及其不足

(一)宪法实施主体的一元化。由于目前我国对宪法实施主体的专门研究不多,学者们对我国宪法实施主体的观点主要通过他们关于我国宪法实施路径的主张体现出来。2001年由山东省高级人民法院作出终审判决的“齐玉苓诉陈晓琪案”(以下简称“齐玉苓案”),对我国宪法实施路径的研究起到巨大的推动作用。在该案的二审过程中,最高人民法院在给山东省高级人民法院的复函中提到:“……陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利……”该复函引发了关于我国宪法实施路径的争论。回顾这场学术争论,可以将对宪法实施路径的不同主张分别概括为“宪法的司法化”和“代议机关至上”。事实上,关于宪法实施主体的论争是这场学术争论的主要内容:前者主张将法院作为宪法实施者,后者则主张以全国人大及其常委会为核心构建宪法实施制度。虽然争论的双方在“宪法实施靠谁”这一问题上针锋相对,但是它们在本质上都秉持着一元化的主张,将宪法实施主体限定在国家机关这一宏观范畴之内,认为宪法实施是或者主要是某一个部门或机构的任务。1.法院作为宪法实施者“齐玉苓案”发生后,“让宪法进入法院”的呼声在理论界和实务界日益响亮[2]。但是对于宪法如何在法院内发挥作用,存在不同观点。这些不同的观点大致可以分为三类:第一,主张“宪法的司法化”。认为宪法首先是“法”,它应当和普通的民法、刑法一样具有法律效力,能够在法院得到司法适用,成为解决纠纷的法律依据之一[3]。第二,在“宪法司法化”的基础上,提倡“宪法的私法化”。主张在对宪法条文进行筛选的基础上,按照“严格掌握,有限适用”的原则,在法院审判工作中适用那些针对私人关系的条款(主要是基本权利条款)[4]。第三,在违宪审查的意义上理解“宪法的司法化”,认为法院应当享有依据宪法对普通法律进行合宪性审查的权力,由此还引申出我国应当建立独立的宪法法院以充分行使违宪审查职权的主张[5]。虽然在法院应当如何实施宪法这一问题上,学者之间尚有分歧,但他们都将宪法实施主体指向了同一个机构——作为纠纷解决中心的法院。2.全国人大及其常委会作为宪法实施者全国人大及其常委会作为宪法实施者的主张,是随着对“宪法司法化”的质疑和批判逐渐发展起来的。批判论者之一,认为“宪法司法化”的概念过于模糊,以至于混淆了“司法判断”和“违宪审查”两种不同的法律活动,进而可能让法院打着“司法判断”的旗号完成了“违宪审查”的任务,这造成对宪法的误用,忽视了宪法作为“国家权力结构的政治学说”在塑造一国宪政秩序中本来应当发挥的作用[6]。批判论者之二,认为应当回到我国宪法文本所确立的框架内讨论宪法适用问题。依据我国宪法规定,法院应当“依照法律规定”行使审判权。此处的“法律”是一个狭义概念,并不包括宪法在内。因此,法院无权染指宪法适用问题,宪法适用主要应当是全国人大及其常委会的权力[7]。批判论者之三,认为“宪法本身是政治性、政策性很强的纲领”[8],而宪法司法化“意味着法院就要对涉及国家生活的最根本、最重要的问题作出政治判断”,这已经构成了中国法院不可承受之重。上述各种批判性观点的出发点各不相同,但在论证的结论方面却基本一致,那就是要在我国宪法确立的基本制度框架内,发现“合宪的”实施宪法的主体。鉴于我国宪法第六十二条和第六十七条分别赋予了全国人大及其常委会“监督宪法实施”和“实施宪法”的职责,那么对于宪法实施主体的讨论就必须围绕这些规定来进行。因此,对于当下中国来说,最为合宪和可行的路径,是在不断完善人大自身建设的过程中构建起代议机关至上的宪法实施模式。(二)一元化主张的不足。虽然在宪法实施路径的选择上存在冲突,但是不同主张的支持者们的根本目的都在于通过推动宪法实施,实现宪法之治。2008年,最高人民法院的“8•13批复”被废止,似乎宣告了“宪法司法化”路径在中国的失败,法院作为宪法实施者的角色必须被重新定义。但是,“宪法的司法化”主张受挫并不意味着“代议机关至上”主张的胜出。迄今为止,全国人大及其常委会所享有的“监督宪法实施”和“解释宪法”的职能还没有被真正行使过。“宪法实施”更多地出现在各种口号性文件而不是具体的制度设计中。宪法实施不如意的现实在很大程度上说明一元化主张存在严重不足,要求我们必须对我国宪法实施的动力机制进行反思。1.实施宪法的动力不足宪法实施主体的一元化主张在现实中遭遇了实施宪法动力不足的困境。造成这种困难局面,既有政治现实层面的原因,也有规范层面的原因。反思“宪法的司法化”理论自“齐玉苓案”以来的兴起和衰落,这场“让宪法进入法院”的学术运动从一开始就秉持着相当激进的司法能动主义立场,它将原本严重缺乏独立性的法院推向宪法改革的最前沿,给法院施加了不能承受之重。让宪法“动起来”,意味着法院要在本部门健康运转的条件下,有效监督立法机关和行政机关的行为,对它们行为的合法性和合理性进行审查。从我国的政治现实来看,当下法院尚不具备这种能力。在宪法秩序的安排上,我国法院的一切活动要受制于宪法确立的人民代表大会制度。法院的工作要向人大负责,受人大监督,法院审查立法机关行为本身就会遭遇合宪性质疑。在现实运作中,由于人事和财政独立性的欠缺,法院即便在面对宪法地位相同的行政机关时,也很难对后者的行为形成有效制约。因此,地位不足与独立性缺失的双重叠加,必然会造成法院在实施宪法过程中困难重重。和法院相比,将全国人大及其常委会作为宪法实施者虽然在规范意义上更加符合我国宪法的规定,但受制于两大机构的现实运作特点,它们实施宪法的动力同样堪忧。众所周知,全国人民代表大会最典型的特征是“时间紧,任务重”。代表们每年要在十天左右的时间里对关乎国计民生的问题进行审议和表决,而且这其中不乏重要的宪法性问题;但相比较随时可能出现的宪法性争议,全国人大过于短暂的会期显然无法承载起实施宪法的重任,以至于这一重任事实上必然要由全国人大常委会承担。然而,面对层出不穷的违宪事例,全国人大常委会显得独木难支:在立法领域,行政立法权的崛起导致法律保留原则的底线不断被突破,而且这种突破多半是以违反宪法为代价出现的;在行政领域,行政权的不断膨胀在全球范围内已经成为普遍趋势,各级人大及其常委会对行政行为难以形成有效的监督和制约;在司法领域,人大应当如何监督司法机关行为,在尊重司法规律的同时保证司法机关依法行使职权,至今仍是有待解决的问题。种种问题叠加在一起,导致名义上的最高权力机关在现实中变成了“橡皮图章”。虽然我国正在努力给全国人大及其常委会“还权”“充权”,但这必定是一场充满艰难博弈的“持久战”,很难在短期内解决它们事实上权能不足的问题。2.宪法实施不全面支持法院作为宪法实施者的学者们认为,不是所有的宪法条文都可以得到司法适用。在谈到“宪法私法化”的应用逻辑时,蔡定剑先生曾主张“必须严肃地按宪法精神和宪政理论来操作,严格限制直接适用条款并规范操作程序”[4]。根据“严格掌握,有限适用”的原则,蔡先生曾总结出适合于私法适用的宪法条款[4]。与此相类似,张千帆教授明确提出了“宪法的选择适用”的主张。根据富勒所提出的法律应当具有“普适性”“明晰性”“可行性”和“稳定性”的观点,张千帆教授认为应当在此基础上甄别出宪法中具有司法适用可能的条款,从而形成一个可以适用的宪法结构[9]。然而问题在于,宪法的部分实施还不能等同于宪法实施。事实上,宪法的每一个条文都具有被实施或适用的可能性。针对某一宪法条文,或许我们在当下认为它缺乏适用性,但考虑到社会经济的变迁和宪法作为根本法的地位和作用,在未来的某一时刻该条文或许就将成为适用的对象。一个典型的案例是“美国银行案”中马歇尔大法官为了论证联邦政府有权在各州设立分支机构,认为美国联邦宪法第一章第八节第十八款——“为执行上述权力及宪法赋予合众国政府或部门官员的所有其他权力,制定所有必要与合适之法律”——其中的“必要与合适之法律”可以成为在联邦宪法缺乏明确规定的情况下而被迫选择的规范依据[10]。这足以说明,看似空洞的宪法条款同样存在被适用的可能。将全国人大及其常委会作为宪法实施者,困难在于如何兼顾监督公权力和保障公民基本权利两大目标。目前,全国人大及其常委会的主要功能是立法。通过立法,将宪法条款具体化,为监督公权力和保障公民基本权利提供规范依据。通过立法实施宪法的行宪方式,并不能保证宪法得到全面实施。虽然全国人大及其常委会进行了为数众多的规范公权力、保障公民基本权利的立法,但是对于违反这些立法的行为,却无法进行有效的制裁。这意味着全国人大及其常委会对宪法的实施只能是程序性实施,难以通过实体性的制裁保证宪法规范的目的落到实处。

三、宪法实施主体多元化的正当性与合宪性

在指出宪法实施主体一元化的不足之后,本文主张,多元化才是我国宪法实施主体的真实特征。对此观点的论证将主要从宪法的本质与根本目的、权力多元化的发展趋势以及对我国宪法相关条款的体系性解释三个方面展开。前两者为宪法实施主体的多元化提供了正当性基础,对相关宪法条款的解释可以为其提供合宪性辩护。(一)宪法的本质与根本目的。在准确界定宪法实施主体之前,有必要对两个问题作出明确回答。第一,宪法是什么?第二,实施宪法的目的是什么?从“宪法(constitutionallaw)”一词产生的历史背景来看,它在原初意义上是关于国家建构和整合的学说,是公民为了构建政治共同体所达成的政治契约[11]。因此,在以宪法为中心而产生的各类宪法关系中,最核心的一组关系当属国家与公民之间的关系。在宪法确立的政治和法律框架内,公民通过参加选举、公民表决、参与政府决策过程等政治活动,与作为统治权之行使者的国家进行有效而充分的互动,并由此不断赋予一个政权以政治合法性。公民与国家互动的过程,也就是宪法从静态文本转向动态实施的过程。在这一过程中,公民与国家是两个互相不可替代的主体,即权利主体和权力主体,二者根据宪法赋予的权利和权力,依据宪法规定的程序展开良性互动,成为一组对立统一的矛盾共同体;否则,便有可能出现彻底吞噬社会的极权国家或者公民淹没国家的无政府主义状态。除了维系宪法自身的生命与权威,实施宪法更根本的目的应当是充分发挥宪法“治国安邦”的功能——宪法既要有效地约束公权力的行使,又要充分保障公民的基本权利,二者不可偏废。对于实现“限制公权”与“保障私权”的目标,一元化的宪法实施主体即便在理论上可以自圆其说,但终究缺乏现实中的可操作性。原因在于,两大目标虽然在落实“主权在民”的终极意义上是一致的,但在具体运作中,二者更多地是以冲突和对立的姿态出现的。在这种现实状态下,将一组存在矛盾关系的目标交由一元化的国家机关去实现,其难度不言而喻。“没有人民的支持,具有进步意义的改革一旦遭遇既得利益的强大阻力便必然失败。”[12]因此,要实施宪法,将“限制公权”与“保障私权”的目标落到实处,有必要引入多元化的动力机制,实现宪法实施主体的多元化。(二)权力多元化的发展趋势。根据霍布斯的社会契约论,每个人天生都享有权力,但是为了避免“每个人对每个人的战争”,人们达成契约,将权力交给一个人——无论是自然人还是法人——去行使。权力是否一定要交给一个单一的主体去行使?在霍布斯所处的欧洲民族国家生成和壮大的时代,国王垄断权力几乎成为天经地义的事情。但是,霍布斯并没有把国王视作权力唯一合法的承载者。从社会契约论的论证逻辑来看,人们既可以将权利转让给国王或者国家从而形成权力,也可以将权利转让给其他的公共组织,以获取安全与福利。现代社会的发展趋势印证了权力在国家与其他公共机构之间的可分享性。当下我们正在经历一个权力多元化的发展过程,各类国际组织和社会团体逐渐开始分享原本由国家垄断的权力,“国际公权力”“社会公权力”逐渐成为和“国家公权力”并列的概念。在一个国家内部,权力的发展趋势之一是“权力的社会化”,即权力开始被国家机关以外的组织分享。其他组织分享权力的正当性同样可以通过契约理论得到论证。按照梅因的观点,“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个从身份到契约的运动”[13]。作为个体的公民既可以将他们的权利移交给作为共同体的国家,同样也可以过渡给作为共同体的社会。在我国,“权力的社会化”一个重要标志是众多社会公权力组织的出现。它们以供给“准公共产品”为目的,以实现社会利益为宗旨,以成员转让的权利为权力来源并对成员能够发挥影响力与支配力[14]。虽然出现了性质不同的权力类型和类型多样的权力享有者,但是在一国之内所有类型的权力享有者都必须将宪法作为基本规范。在消极意义上,所有的权力主体都必须在它们所参与的活动中遵守宪法规则,以不违反宪法为底线;在积极意义上,权力主体还应当采取措施保证宪法的实施。因此,权力多元化的发展决定了权力主体的多元化,反映在宪法实施过程中体现为宪法实施主体的多元化。(三)对我国宪法“实施”条款的体系性解释。宪法实施主体多元化的主张不仅具有逻辑上的正当性,而且也具有宪法依据。在我国宪法文本中,“实施”一词共出现在四个地方。第一处为宪法序言的最后一句,即“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”;第二处为宪法第六十二条,规定全国人大的职权之一是“监督宪法的实施”;第三处为宪法第六十七条,规定全国人大常委会的职权之一是“解释宪法,监督宪法的实施”;最后一处为宪法第七十六条,规定全国人大代表的职责之一是“在自己参加的生产、工作和社会活动中协助宪法和法律的实施”。根据上述宪法条文可以得出结论:我国宪法实施主体应当包括“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”。首先,宪法序言的最后一句是“宪法实施”一词在我国宪法文本中唯一一次出现,它从正面直接、明确地规定了上述主体保证宪法实施的职责。此处所谓“保证宪法实施”,就是要求各相关主体要积极行使宪法所赋予的权力(利),同时履行宪法规定的义务,以每一个个体的真实行动让宪法“动起来”。其次,虽然宪法第六十二条、六十七条以及第七十六条也提及了“宪法的实施”,但是其重点在于强调全国人大及其常委会对宪法实施的监督权以及全国人大代表协助宪法实施的职责。从行文表达上来看,宪法正文中这三处提及“宪法的实施”的条款,实际上省略了主语即省略了对宪法实施主体的表达,因为在这三处条款的基础上,还可以进一步追问:全国人大及其常委会监督的是哪些主体对宪法的实施?全国人大代表协助哪些主体实施宪法?此时,只有结合宪法序言最后一句对宪法实施主体的规定,这三处条款才能获得最完整、清晰的解释——“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”是全国人大及其常委会的监督对象和全国人大代表的协助对象。

四、多元化宪法实施主体的具体展开

由本文第三部分的论证可知,宪法实施主体包括权力主体和权利主体,随着权力多元化的发展,根据权力性质的不同,权力主体还可以进行再分类。据此,根据我国权力组织多元化的发展现状,以不同组织(个人)享有的不同性质的权力(权利)为基础,宪法序言最后一句规定的宪法实施主体大致可以被分为三类:国家公权力组织、社会公权力组织以及公民和一般社会组织。(一)国家公权力组织。国家公权力组织主要包括两类,即传统意义上的国家机关以及我国行政诉讼法第二条所规定的“法律、法规和规章授权的组织”。国家机关对应着宪法序言最后一句中的“一切国家机关和武装力量”。一般说来,国家机关包括立法机关即各级人民代表大会及其常务委员会、行政机关即各级人民政府、司法机关即人民法院和人民检察院、中央军事委员会及其领导的各级军事机关以及作为国家元首的国家主席。由于国家管理某一特定事项的需要,法律、法规授权的组织所包含的主体具有不确定性,需要结合具体授权法律的规定才能确定。国家公权力组织既可能主动实施宪法,也可能被动实施宪法。前者系指各国家公权力组织依照宪法和法律的规定行使职权的行为,如人大每年定期召开会议、行政机关发放行政许可,等等。后者则指在有关机关或组织怠于履行职责时,由于受到公民或者其他力量的倒逼和推动而实施宪法的行为。例如,近年来不少学者上书全国人大和国务院,要求对涉嫌违宪或者已经不符合社会发展要求的法律进行修改或废除;公民可以就行政机关的不作为提起行政诉讼,要求行政机关依法履行职责,等等。需要特别指出的是,由于司法机关“不告不理”的特性,它们基本是在被动地实施宪法,但此处的“被动”并非由消极懈怠引起,而是司法的固有特征使然。国家公权力组织实施宪法,在内容上主要涉及宪法第三章“国家机关”部分。无论主动实施还是被动实施,国家公权力组织都必须按照宪法规定依法行使职权。宪法中的“国家机关”部分规定了我国国家机关的基本组成和权力配置,是各类国家机关最根本的权力来源。除此之外,立法机关在针对公民基本权利和其他国家政治生活基本事项(如国旗、国歌和国徽)进行立法时,也是在通过立法实施宪法中的基本权利条款和其他相关条款。司法机关在关于公民基本权利的审判活动中,同样会涉及对基本权利条款的实施。由于我国目前对公民基本权利的保护主要集中于人身权和财产权两项,因此国家公权力组织对基本权利条款的实施并不朱学磊:论我国宪法实施主体的多元化全面。(二)社会公权力组织。在具体表现形式上,我国现阶段的社会公权力组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、社会中介组织、事业单位、基层群众性自治组织、政党和政协[14],它大致对应我国宪法序言最后一句中的“各政党和各社会团体、各企业事业组织”。但是,这并不意味着上述主体只能以社会公权力组织的身份实施宪法。事实上,它们具有三重面相:在得到法律、法规或者规章授权的条件下,它们是作为《行政诉讼法》第二条所指的“法律、法规授权的组织”在行使国家公权力;在没有法律规范授权但享有内部成员通过章程等契约方式移交的权力条件下,它们可以以社会公权力组织的身份实施宪法;在既没有法律规范授权,又没有内部成员让渡权力的时候,它们就只能和普通的个体公民一样,以权利主体的身份实施宪法。由于社会公权力组织产生于分担国家提供社会公共服务等职能的需要,并且以社团内部成员移交的权力作为最根本的权力来源,这决定了它们实施宪法的活动主要是主动的行为,基本不会出现被动实施宪法的情况。更深层的原因在于,任何社会公权力组织都不可能获得对某一领域权力和职能的垄断地位;如果社团内部成员认为该组织没有很好地履行职能,他们完全可以收回移交给该组织的那部分权力而转交给其他组织。在这个意义上,类似于市场竞争的优胜劣汰逻辑直接主导着社会公权力组织的生存法则,这迫使它们必须积极履行职能以避免被淘汰。为团体成员提供权利保护是社会公权力组织存在的主要价值之一,社会公权力组织为成员提供公共服务进而保障成员权利实现的过程,也正是它们实施宪法基本权利规范的过程。由于不同社会公权力组织的宗旨和性质不同,它们所实施的宪法基本权利条款也就不同。除此之外,以公权力作为运作基础的属性,决定了社会公权力组织必须依宪、依法行使权力。虽然宪法第三章“国家机关”的相关条文不能直接适用于社会公权力组织,但宪法中的一些原则性条款,如国家一切权力属于人民、法律面前人人平等、尊重和保障人权等仍然可以适用,这些原则性条款并不因社会公权力组织性质的特殊性而在效力上打折扣。作为我国唯一的执政党,中国共产党在宪法实施中的地位和作用需要特别说明。党在我国宪法实施过程中扮演着双重角色。一方面,作为一个政党,中国共产党是针对全体党员的社会公权力的享有者,可以作为一个社会公权力组织在党内实施宪法。更重要的是另一方面,党是我国政治生活的全面领导者,党的领导对象显然包括本文所述及的所有宪法实施主体。但是,党应当恪守政治与法律的界限,其对宪法实施活动的领导应当是政治领导而非法律领导。党本身并不参与具体的宪法实施活动,它的路线、方针和政策应当通过宪法和法律规定的途径,依靠国家机关、社会公权力组织乃至公民个人去贯彻落实。之所以作出如此区分,是为了避免由于党亲自实施宪法而可能出现的由谁来承担违宪责任的难题。如果党能够在对宪法实施活动进行政治领导的同时,避免亲自参与其中,则对于宪法实施中出现的错误和偏差,可以分别按照党纪和国法追究责任,从而避免责任的混同。(三)公民和一般社会组织。除了国家公权力组织和社会公权力组织,其他不享有任何形式公权力的公民和组织均可以被归入到公民和一般社会组织的范畴内。作为我国社会中原子化的个体,公民和一般社会组织在宪法实施过程中发挥着举足轻重的作用。根据宪法学基本理论,虽然宪法并不能直接规制个体公民(包括组织)的行为,但公民和一般社会组织却可以依据宪法中的基本权利条款,通过宪法和法律规定的程序,推动宪法实施,从而达到监督公权力和保障私权利的目的。公民和一般社会组织只可能主动实施宪法,而不可能像国家公权力组织那样被动实施宪法。原因在于,公民和一般社会组织实施宪法的主要方式是积极主张宪法所确认的公民基本权利,而不可能出现“被迫行使权利”的情况。或许有人会质疑:宪法当中同样规定了公民的义务条款,义务是可以被强制履行的,那么公民被强制履行义务是否意味着他们是在被动地实施宪法?这一问题之所以会出现,是因为对我国宪法中义务条款的真实含义出现了误解。正如有学者指出的那样,“假使宪法文本中有必要列举公民的义务,那么这种思路应该是为了避免政府(国家)没完没了、任意科处公民的义务而设置的”[15]。也就是说,我们对于宪法义务条款的理解,应当侧重于它对政府在侵益性行政中依法行使职权的规制作用而不是对公民负担的确认功能,这种理解与前文述及的宪法“限制公权”和“保障私权”的两大目标也是一脉相承的。因此,公民和一般社会组织不会因为宪法义务条款而被动实施宪法。在内容上,公民和一般社会组织主要实施宪法中的基本权利条款部分。它在形式上主要体现为公民积极主张并捍卫宪法所确认的诸如言论自由、结社自由、出版自由等自由与权利。公民主动实施宪法权利条款具有双重蕴含:一方面它意味着公民权利意识的觉醒,意味着公民将在更大范围和更广领域内参与国家政治和社会生活;另一方面,它将对国家公权力组织和社会公权力组织行使权力的行为形成强有力的监督和制约网络,在它们怠于履行职责的时候通过行使宪法中的批评、建议乃至控告权,督促权力机关依法履行职责。这种双重蕴含最终归结为落实我国宪法第二条“中华人民共和国一切权力属于人民”的规定。五、结语:通过“权力主体”与“权利主体”的互动推动宪法实施本文从正反两个方面论证了宪法实施主体多元化在我国的正当性与合宪性,并且以宪法序言最后一句为中心,阐述了“国家公权力组织”“社会公权力组织”和“公民和一般社会组织”三类群体所各自涵盖的具体的宪法实施者、实施宪法的方式和内容。这三类主体在实施宪法的过程中,并不是“各自为战”,而是处在有层次的宪法实施动力机制中。虽然当下出现了权力多元化的发展趋势,但是国家公权力无疑是各种权力形式中最基本、最重要的一种。作为国家公权力的承载者,国家公权力组织在实施宪法过程中具有其他任何组织所不能比拟的优势,理应成为最重要的宪法实施者。但是,近年来由国家公权力组织所主导的宪法实施活动越来越表现出动力不足的困境。公民和一般社会组织由于具有原子化、分散化的特点,可以根据宪法赋予的自由和权利,在我们各自所处社会的每一个领域发起自下而上地实施宪法的活动,从而为宪法实施注入最持久的动力。社会公权力组织的出现则部分分担了某些原本由国家承担的公共职能,它们利用其与作为权力来源的公民距离更短、关系更加密切的优势,成为推动宪法实施的新生力量。宪法的有效实施有赖于多元化实施主体的良性互动。从我国社会发展的现实来看,为了保证权力主体与权利主体的良性互动,最重要的是各类权力主体应当摒弃权力固有的傲慢与偏见,愿意与作为权利主体的公民展开平等对话。具体来说,一方面要保障公民的言论自由和结社自由,让公民有表达自己真实意志的可能;另一方面则要保证那些联结公民与国家的法律规范真实有效,让公民表达真实意志的可能变为现实。

作者:朱学磊 单位:北京大学

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