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立法违宪下的宪法监督论文

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一、宪法监督的主体

全国人大常委会是我国常设宪法监督机关,但并非专门宪法监督机关。除宪法监督的身份外,全国人大常委会还拥有立法权、法律解释权、针对国务院等国家机关的监督权等多重宪法身份。应当说,同一主体拥有多重身份应以各个身份之间互不冲突为前提,否则将陷入“人格分裂”状态。而宪法监督权与立法权在一定程度上是相冲突的,全国人大常委会相冲突的两重宪法身份导致在对全国人大常委会立法的宪法监督问题上,全国人大常委会既是“运动员”又是“裁判员”。实际上,全国人大也存在同样的问题。《立法法》似乎将全国人大常委会制定的法律和经全国人大常委会批准的自治条例和单行条例的宪法监督职权交给了全国人大,〔3〕这虽避免了全国人大常委会的身份冲突,但全国人大的身份冲突问题仍未解决。应当说,此种身份困境并非难以解决。在制度设计上,可以考虑将全国人大及其常委会的宪法监督机关身份与作为立法机关的身份进行适当分离,由某一特定机构代行全国人大及其常委会的宪法监督权,如此可使全国人大及其常委会从相互冲突的身份困境中解脱出来。当然,究竟在多大程度上将宪法监督权从全国人大及其常委会的职权中分离出来?这也是学界长久以来争论不休的宪法监督主体问题。归纳起来,主要有三种观点:(1)在全国人大之外设立宪法法院,或者由最高人民法院行使违宪审查权和宪法解释权,对法律法规进行合宪性审查,并对公民宪法权利提供救济;(2)在全国人大之下设立一个与全国人大常委会平行的机关,对全国人大制定的法律之外的法律法规进行合宪性审查,并对公民权利提供救济;(3)在全国人大常委会之下设立专门的宪法监督委员会,履行全国人大常委会的宪法监督职权。〔4〕本文认为,在全国人大常委会之下设立一个相对独立的宪法监督委员会是最为稳妥的办法。前两类方案都要求修改现行宪法,并会在不同程度上突破国家根本政治制度,有可能会动摇现行宪法体制,所以这两种改革方案风险较大。现行宪法规定国家权力机关是监督宪法实施的主体,在遵循现行宪法的前提下对宪法监督制度进行完善,能够避免突破现行宪法体制,减少改革阻力,节约制度成本。具体方案是在全国人大常委会之下设立一部门行使宪法监督职权。尽管这一方法免不了“左手”监督“右手”的质疑,但将宪法监督身份独立出来,能够在一定程度上缓解当前宪法监督权悬而不用的尴尬。〔5〕专门委员会既是全国人大的工作机构也是全国人大常委会的工作机构,因此,以专门委员会形式能够同时实现全国人大及其常委会的立法身份与宪法监督身份的分离。1993年中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中也认为,可依《宪法》第70条设立专门委员会性质的宪法监督委员会履行全国人大及其常委会的宪法监督职权。〔6〕因此,这一方案相对来说更具现实可能性。

二、宪法监督的对象

宪法监督的对象是可能违反宪法的各类行为。〔7〕何种主体的何种行为能够成为宪法监督的对象,决定了宪法监督制度的主体模式和基本程序设计。宪法监督的对象是指宪法主体的各类违宪行为,或称违宪形态,可分为立法违宪和一般行为违宪两种基本类型。〔8〕立法违宪是指享有立法权的国家机关制定或发布具有普遍约束力的规范性文件、决议或命令违反宪法的情形。一般行为违宪,或称具体行为违宪,是指国家机关或其他主体的特定具体行为违反宪法的情形。这种划分的好处在于一方面能够提供一个逻辑圆满的理论框架,将所有违宪形态都纳入该框架展开讨论,借此甄别出宪法监督的对象;另一方面契合了《立法法》所确立的立法行为违宪监督制度,能够对现行的宪法监督制度进行明确定位,同时标识出宪法监督制度未来的发展方向。

(一)立法违宪

根据我国《宪法》、《立法法》和《司法解释备案审查工作程序》的相关规定,全国人大对全国人大常委会制定的法律及其批准的自治条例和单行条例拥有合宪性审查权,全国人大常委会对行政法规、地方性法规、最高法和最高检出台的司法解释以及省级人大常委会批准的自治条例和单行条例拥有合宪性审查权。由于这一制度从未真正运行,人们对于现行宪法监督制度的审查范围多有质疑。1.法律违宪法律是否应当成为宪法监督的对象?一种颇有影响的观点认为,法律不仅是宪法监督的对象而且是宪法监督的主要对象。〔9〕因为,民主立法会造成多数人对少数人的专政,宪法监督的目的是制约多数主义的民主,因而由独立的司法机关对立法权进行违宪审查不仅是必要的,甚至是不可或缺的。基于该理论逻辑,中国若要真正建立宪法监督制度,必须采用能够对立法权进行制约的宪法监督模式。一般认为,这种制度构想不符合现行宪法确立的人民代表大会制度,突破人民代表大会制度构建宪法监督机关成本和风险过于巨大,因此并不可取。在西方国家,宪法监督被称为违宪审查或司法审查。在联邦制国家,司法审查是联邦政府控制地方的有力武器,之所以被视为必不可少是因为人们期待国家宪法能扼制州、省和大区所通过的法律。〔10〕但宪法监督机关对国家立法享有违宪审查权并非世界普遍情况,如瑞士、加拿大就只允许对州一级的立法进行审查。〔11〕即便是在美国,联邦法院对立法的审查也受到政治问题不审查、合宪性推定和合宪性解释等原则和规则的限制,联邦法院往往秉持司法谦抑的立场避免作出宪法判断。〔12〕据学者统计,美国联邦法院审查州立法占司法审查案件的绝大多数。〔13〕尽管世界上过半数国家的宪法允许对法律进行合宪性审查,〔14〕但这并不意味着世界各国将法律作为违宪审查的主要对象。至于民主立法是否真会带来托克维尔所言的“多数人的暴政”。在达尔看来,在政治平等的条件下“人们所以为的自由和政治平等的冲突是虚构的。首先,民主政治制度的内在部分是实质性的基本权利、自由和机会;其次,致力于民主及其政治制度的人民,几乎肯定会把基本权利、自由和机会的范围扩展到远远超过民主和政治平等所严格必须的条件。”〔15〕政治上的平等和民主使得“多数”与“少数”处于不确定状态,从而制约多数决的立法过程。我们不应将多数决规则与民主相等同,真实的民主并不会带来多数人的暴政。大多数的宪法权利源于民主原则本身,它们不受多数主义规则影响的前提就是民主。〔16〕宪法是人民通过民主方式制定的,对宪法的理解也必须以人民意志为准。如果立法机关作为人民的常规代表仍不足以体现人民意志,那么少数几个人组成的宪法监督机关有何权力对国家立法作出违宪判断?诚然,人民主权原则和基本人权原则都是宪法的基本原则,分别构成了宪法的形式合法性和实质合法性来源,但是,人民主权原则与人权原则是统一的,〔17〕对人权范围的理解必须遵循人民的意志。在三权分立体制下,赋予司法机关审查国家立法的权力造成了人民主权原则与人权原则的对立,使得司法机关陷入“反多数主义的困境”。美国学者对于“反多数主义困境”的化解也更倾向诉诸人民主权的正当性,要求美国最高法院必须得到动员起来了的美国人民的支持,而不能依照少数人对宪法的理解和判断。〔18〕在议行合一体制下的中国,全国人民代表大会是唯一的主权机构代表人民意志,全国人大及其常委会的立法代表了人民对宪法的日常理解,从而避免了三权分立体制下造成的人民主权与人权的紧张关系。由缺乏民意基础的司法机关对法律进行宪法监督缺乏正当性,是否意味着代议机关制定的法律没有违宪的可能呢?有学者将中国宪法视为“不高于全国人大的政治性改革纲领”,认为宪法低于全国人大及其常委会,全国人大及其常委会制定的法律不受违宪质疑,因而在逻辑上不可能违宪。〔19〕这种观点看似遵循了宪法的文本逻辑,但不能因为全国人大及其常委会同时拥有宪法解释权、宪法监督权和立法权,就否认其违宪的可能性。一个机关享有多种职权,权力的性质和功能不同,进入不同的工作程序,作出相冲突的决定是完全可能的。从逻辑上讲,全国人大以绝对多数制定和修改的宪法与以相对多数通过的法律之间也存在冲突的可能性。况且《宪法》第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”该条款表明在立宪者看来法律违宪是可能的。此外,还存在立法失误和立法滞后带来的违宪问题。因此,尽管法律并非宪法监督的主要对象,但法律的确有违宪的可能性。出于对这种违宪可能性的防范,应将全国人大及其常委会制定的法律和发布的命令、决议纳入宪法监督的范围。2.法规、规章及其他规范性文件违宪法规作为宪法监督的对象在理论上并无争议,在《立法法》中也是宪法监督的对象。国务院和地方权力机关在其职权范围内制定行政法规和地方性法规,遵循的是不与法律相抵触的原则,而不要求有明确的法律依据。因此,行政法规和地方性法规完全可能在不违反法律的情况下违宪。民族自治地方依照宪法制定自治条例和单行条例可以根据当地民族的政治、经济文化特点变通适用法律,对自治条例和单行条例的审查更接近合宪性审查,当然也是宪法监督的对象之一。此外,在一些人大立法时机尚未成熟的领域,全国人大及其常委会可授权国务院先行制定行政法规。在这种情况下,也有可能出现行政法规违宪不违法的现象。对于政府规章以及行政机关和地方权力机关制定的在其所辖区域内的其他具有普遍约束力的规范性文件,是否应该成为宪法监督的对象呢?一般而言,规章及其他规范性文件的制定必须要有一定的法律依据。但是,如同处在法律空白领域的行政法规一样,规章和其他规范性文件也可能在法规空白的领域出现。例如,国务院颁布的《规章制定程序条例》第8条即允许在制定行政法规条件尚不成熟的情况下,国务院的部门之间可以联合制定规章。因而,在特殊情况下,可能会出现没有法律和法规,只有规章的情形,甚至连规章都没有,只有规范性文件的情况。在我国立法史上,很多领域的立法都是先有规范性文件,再有规章、法规和法律的。《立法法》虽对部分宪法事项作了法律保留,但保留并不全面。就公民宪法权利来说,并不是所有宪法权利都进入法律保留的范围。因此,规章及其以下的规范性文件仅有法律监督是不够的。为充分保障公民宪法权利,应当将规章及其以下的规范性文件纳入宪法监督的范围,允许公民在宪法诉讼中附带性地提起对规章和其他规范性文件的合宪性审查。司法解释的情况略微有些特殊,因为司法解释是以法律的存在为前提的,司法解释的性质属于对法律的司法适用,对其监督也只涉及合法性审查问题。〔20〕按照全国人大常委会1981年作出的《关于加强法律解释工作的决议》,最高人民法院和最高人民检察院拥有全国人大常委会授予的,在具体审判工作和具体检察工作中对法律进行解释的权力。在2005年通过的《司法解释备案审查工作程序》的规定中,司法解释又被纳入全国人大常委会合宪性审查的范围。然而,2006年通过的《监督法》第32条只规定了全国人大常委会对司法解释的合法性审查,不涉及合宪性审查。依照新法优于旧法原则,全国人大及其常委会的宪法监督对象不包括司法解释。

(二)一般行为违宪

1.国家机关行为违宪国家机关除了制定规范性文件可能涉嫌违宪之外,国家机关适用法律规范作出针对特定对象的特定权力行为也可能违宪。〔21〕行为所依据的法律法规违宪而导致行为违宪的,可以通过立法违宪监督制度与具体行为监督制度的沟通,由普通法院移送至宪法监督机关转入立法违宪监督程序予以纠正。纯粹的国家机关行为违宪是指立法文件本身不违宪,国家机关适用立法文件作出的具体行为违宪的情形。国家机关行为违宪又可分为违反宪法规定的权限、程序和适用法律法规的过程中侵犯公民宪法权利两种类型。只有有权直接适用宪法的特定主体才能成为违反宪定权限或程序的违宪主体。在我国,可以直接适用宪法的国家机关是全国人大及其常委会,国务院、中央军事委员会、有权制定地方性法规的地方人大以及有权制定自治条例和单行条例的民族自治机关,司法机关没有直接适用宪法的权限。〔22〕因此,只有权力机关和行政机关才可能成为违反宪定权限或程序的违宪主体,司法机关的行为可以通过合法性审查予以规制。国家权力机关违反宪法规定权限或程序的情况主要有:全国人大或其常委会违反宪法规定的国家权力的纵向或横向划分;未经修宪程序撤销特别行政区、民族自治区或者变更基层群众自治制度;违反人大任期制度或选任程序等。在国家机关行为侵犯公民宪法权利这一违宪类型中,司法机关的审判活动和检察活动不涉及宪法适用问题,其对法律法规的适用也可通过法律监督予以纠正,同样也不属于侵犯公民宪法权利类型的违宪主体。〔23〕国家权力机关侵犯公民宪法权利的行为主要发生在选举活动中。行政机关的具体行政行为违宪主要发生在行政机关执法活动中,在法律规定的裁量范围内涉嫌侵犯公民宪法权利的,可能会涉及到违宪问题。2.私主体行为违宪传统的违宪审查理论将违宪审查的对象限定于国家行为,不认为私主体有违宪的可能性,也否定国家私法行为违宪的可能性。但二战以来,德、美等国的宪法实践却突破了传统理论的束缚,发展出宪法权利私人效力理论。从我国宪法的文本规定来看,很难将社会组织和个人等私主体排除出宪法的义务主体之外。例如,《宪法》第36条第2款规定:“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”在司法实践中,也出现过私主体侵犯公民宪法权利的情况。〔24〕因此,完善宪法监督制度不能不考虑私主体侵犯公民宪法权利的情形。私主体侵犯公民宪法权利是可能的,但如果不加选择地将私主体纳入宪法监督范围,势必造成违宪泛化,宪法监督本身也将失去其原有的意义。因此,必须对私主体的违宪行为与普通违法行为相区别,在此过程中过滤掉大量的违法争议。解决该问题有两种思路:第一种是对公民的宪法权利进行类型化,并在涉及公民宪法权利的宪法争议中确立穷尽法律救济原则,将已经由法律具体化的宪法权利排除出宪法救济的范围,可以过滤绝大部分部分宪法问题。但穷尽法律救济是建立在权威而有效的法律救济制度的基础上。我国现有法律救济渠道和救济能力相对有限,依此规则大量的法律诉讼案件将大量涌入宪法监督机关,造成普通法院权威流失和宪法监督机关重荷难负。第二种思路能够在一定程度上弥补第一种思路的缺陷,这种思路在于对私主体侵犯公民宪法权利的手段的合法性控制,以此避开宪法裁判化解宪法权利纠纷。因为私主体侵犯公民宪法权利的手段有限,主要是强制和合同两种。强制方式是侵犯公民人身权利的违法行为,可以通过民事诉讼或刑事诉讼达成权利救济的目的。合同行为是法律行为的一种,对于通过合同侵害公民宪法权利的可以违反公序良俗原则或民法上的其他概括性条款为由宣布该法律行为无效。〔25〕也就是说,普通法院可以通过对私主体侵犯公民宪法权利手段的法律控制,达到救济公民宪法权利的目的。这一方法不仅适用于已被法律化的宪法权利,也适用于未被法律的宪法权利。如此一来,对于私主体侵犯公民宪法权利的纠纷,基本能够通过普通法律救济程序予以裁判。

三、完善宪法监督的制度构想

观察我国现行宪法监督制度可发现,对于立法违宪,《立法法》已经建立了一套初具规模的宪法监督制度。虽然该制度在提请主体和审查程序上缺乏力度,导致该制度长期虚置,并未发挥应有的功效。但是,我国宪法监督制度真正的问题在于,没有建立针对一般行为的违宪监督制度。因此,我国宪法监督制度的完善既要考虑到如何激活立法违宪监督,又要考虑将一般行为违宪监督纳入监督范围。此外,考虑到宪法解释与宪法监督的密切关联,宪法监督的任务还应当包括履行宪法解释职权。如前所述,在全国人大常委会之下设立宪法监督委员会作为宪法监督专门机关是可行的。宪法监督委员会主要负责立法违宪监督任务,同时承担一般行为违宪监督和宪法解释的任务。但这一策略的问题在于,专门委员会只是全国人大及其常委会的工作机构,不具有独立的宪法主体地位,其职权仅限于在全国人大及其常委会的领导下研究、审议和拟订有关议案。如果使其承担宪法监督职权,是否有必要赋予其独立的宪法主体地位呢?应当说,宪法监督委员会是作为一个独立的宪法监督机关,还是作为全国人大及其常委会的一个内设机构,取决于宪法监督的对象。既然全国人大及其常委会制定的法律并不是宪法监督的主要对象,那么以全国人大及其常委会名义行使宪法监督职权同样能够完成宪法监督的任务。故妥当的做法是依据《宪法》第70条的规定,设立宪法监督委员会作为全国人大常委会的工作机构,宪法监督委员受全国人大常委会的领导和监督,并以全国人大常委会的名义行使宪法解释权和宪法监督权。从而实现宪法监督权、宪法解释权的“所有权”与“使用权”的分离。宪法监督委员会组成人员由每届全国人大第一次会议选举产生全国人大常委会之后,由全国人大常委会提名,国家主席任命。宪法监督委员会的任期与全国人大常委会相同,可连选连任。为保证宪法监督委员会的权威性和专业性,全国人大常委会应制定相关的规则,规定宪法监督委员会委员的准入条件和职业规范,以保证宪法监督委员会委员具备与其职位相适应的知识和技能。根据宪法监督三项不同的任务,在宪法监督委员会之下,可设置立法监督、宪法诉讼和宪法解释三套具体工作制度。立法监督制度主要履行立法文件的合宪性审查职能,宪法诉讼制度承担公民宪法权利的救济功能,宪法解释制度则解决宪法适用过程中的宪法理解分歧。当然,立法监督和宪法救济不可避免地也要行使宪法解释权,单独将宪法解释作为一项工作制度的目的在于解决尚未发生违宪行为的宪法争议。除此之外,可考虑将人大常委会的法律监督权和法律解释权也交由宪法监督委员会行使,分别采用立法监督程序和宪法解释程序。由宪法监督委员会专门负责全国人大常委会的宪法监督、宪法解释、法律监督和法律解释工作。由于立法监督、宪法解释和宪法诉讼所要求的条件不同,将宪法监督工作做此种类型化划分能够提供一种循序渐进的步骤,逐步推进宪法监督制度的完善。

(一)立法监督制度

立法监督制度主要针对立法违宪这类违宪形态,审查对象包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政机关和地方权力机关发布的具有普遍约束力的决议、命令。可通过修改《立法法》或由全国人大进行专门立法,将对上述法律法规的宪法监督权及对法规以下的法律文件的合法性审查权移交给宪法监督委员会。对于立法文件的宪法监督,可采用事先审查和事后审查相结合的方式。事先审查的目的在于确保立法的质量,避免立法失误带来的不必要的损失,而事后审查的目的在于防范可能的情势变更带来的违宪现象。法律、行政法规和地方性法规在通过之前一个月应送交宪法监督委员会进行合宪性。对于规章及其以下的规范性文件原则上不要求事先进行合宪性审查,只需进行相应的备案程序。事后审查的启动程序可沿用《立法法》第90条和第91条,采用特定国家机关提请审查和普通国家机关、社会组织和公民建议审查相结合的方式。国务院、中央军委员、最高法、最高检和省级人大常委会认为法律、法规、规章及其以下规范性文件与宪法相抵触的,可向宪法监督委员会提出书面审查要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法律、法规、规章及其以下规范性文件与宪法相抵触的,可向宪法监督委员会提出书面审查建议。宪法监督委员会应在接到审查要求或审查建议两个月内进行书面审理并作出裁决。宪法监督委员会经审查认为受到违宪质疑的立法文件不构成违宪的,应当向提出审查要求或审查建议的一方作出答复。经审查认为构成违宪的立法文件,宪法监督委员会可向制定机关作出审查意见要求限期修改。制定机关不做修改也无特别说明的,对于规章及其以下规范性文件的违宪或违法审查,应允许宪法监督委员会以全国人大常委会宪法监督委员会名义径直作出裁决。对法律、法规的违宪审查的要求和建议,宪法监督委员会在审查之后发现确存在违宪嫌疑的,应当向全国人大或其常委会提出书面意见,由全国人大及其常委会作出裁决。国家机关违反宪定程序或权限的争议也可参照立法监督程序解决。

(二)宪法诉讼制度

如果说立法违宪监督制度的价值目标侧重于维护宪法秩序和法制统一,那么宪法诉讼制度的功能定位于保障公民宪法权利,尤其是实现宪法权利的个案救济。宪法诉讼的审查对象主要是涉嫌侵犯公民宪法权利的国家机关行为,包括因法律文件违宪而导致的具体行为违宪和因国家机关适用法律文件导致的适用违宪。宪法诉讼制度主要解决宪法权利的个案纠纷,因此需要建立一套相应的诉讼程序。1.启动。宪法诉讼有两种启动方式:公民提起宪法诉讼启动和法院移送启动。公民提起宪法诉讼的条件是中华人民共和国公民认为其宪法权利受到来自公权力的侵犯,普通法律救济途径无法予以救济的,可向宪法监督委员会提起宪法诉讼。法院移送启动是指法院在审理普通案件的过程中,发现该案件涉及公民宪法权利需要直接适用宪法作出判决的,经过向上级法院的层层上报和最高人民法院的最终裁定,可移送至宪法监督委员会启动宪法诉讼程序。2.立案。宪法监督委员会在收到宪法诉讼请求后,应当在一个月内立案审查,对于符合宪法诉讼条件的予以立案,对于不符合宪法诉讼条件的则不予立案。立案审查包括三个方面:(1)当事人是否适格。适格的原告必须是受到公权力行为侵犯的中国公民或其法定代理人。被告原则上应当是作出侵犯公民宪法权利的国家机关,至于行使一定公权力的社会组织,可通过发展合理的宪法解释方法将其纳入宪法诉讼的范围。(2)该案件是否属于宪法诉讼的受案范围。宪法诉讼的受案范围可采用否定列举与肯定列举相结合的方式,国家行为、外交行为排除违宪审查。肯定列举的范围不宜过宽,原则上以平等权和政治权利作为宪法权利诉讼的受案范围。这是因为,政治领域是宪法的专属调整领域,政治领域内的立法大多是宪法性法律,很难为部门法具体化。政治权利是公民控制国家的主要手段,是保障其他宪法权利的基础性权利。宪法中的人身权、财产权基本已经纳入民事诉讼和行政诉讼的受案范围,能够通过普通法律程序得到救济。经济、社会和文化权利此类积极权利属于立法裁量领域,除非涉及平等对待问题,否则不宜纳入宪法诉讼的受案范围。(3)是否符合宪法诉讼的时效规定。为宪法权利诉讼设定时效一方面是为了敦促公民及时行使权利,另一方面为了保证社会关系的稳定。公民提起宪法诉讼的时效以一年为宜,以公民穷尽法律解决手段之日起算。3.审理和裁决。宪法诉讼案件应采用合议庭形式开庭审理,宪法监督委员会在查明事实之后采用相对多数决定制作出宪法裁决。在举证责任方面,可考虑实行举证责任倒置,由涉嫌违宪的国家机关承担证明责任。审理期限以三个月为宜,特殊情况可延长一个月。经双方当事人辩论和质证,对于国家机关行为符合宪法的,合议庭应作出驳回起诉的裁定,对于国家机关行为违反宪法的,合议庭应作出违宪判决,撤销违宪行为。若是由于国家机关适用立法文件错误而导致违宪行为发生的,则该具体适用行为无效,不涉及对立法的合宪性审查问题。若是由于立法文件本身违宪导致的具体行为违宪的,宪法监督委员应转入立法监督程序,对该立法文件进行合宪性审查,根据审查结果作出判决。一旦立法文件被确认违宪,应当自判决生效之日起无效。

(三)宪法解释制度

立法监督和宪法诉讼针对的均为已经发生的违宪行为,事实上,在宪法适用主体适用宪法进行立法或者作出具体行为的过程中,可能发生宪法适用主体对宪法条文产生疑虑或争议的情况。设计一套针对此类情况的宪法解释制度,能够及时化解宪法争议,避免违宪行为的发生。如果缺少必要的宪法解释制度,则此类宪法疑虑或宪法争议只有等到发生违宪行为之后才能纠正,到时无论是撤销立法还是撤销具体行为,都将对宪法权威和社会关系的稳定产生危害。因此,宪法解释制度旨在解决宪法适用主体在在宪法适用过程中对宪法条文的产生的疑虑和分歧。这项制度可与全国人大常委会的法律解释权合并行使,组成宪法法律解释制度。宪法解释程序的启动并不以发生违宪行为为前提,对宪法条文存在疑虑或争议的国家机关,可在作出决定之前向宪法监督委员会提起书面的宪法解释请求,宪法监督委员会针对具体疑虑或争议作出宪法解释。在宪法解释的提请主体上,只有国家主席、国务院、中央军事委员会、享有地方立法权的地方人大这类可直接适用宪法的国家机关,有权提起宪法解释案。其他国家机关无权直接适用宪法,并不涉及宪法解释问题,因而没有必要赋予其提起宪法解释案的权力。宪法监督委员会在收到宪法解释请求后,应于两个月之内作出答复。宪法监督委员会审查后认为需要作出宪法解释的,以决定或批复形式向提请机关作出宪法解释。宪法监督委员会认为争议问题宪法或者法律已经有明确规定不需要作出宪法解释的,驳回宪法解释请求,要求其根据宪法或法律相关规定行事。为保证宪法解释的权威性和合理性,应要求全体委员以三分之二以上的绝对多数通过。宪法监督委员会在形成统一意见之后以草案形式报送全国人大常委会,由全国人大常委会以会议形式审议通过。正式公布的宪法解释具有法律效力,但并不具有宪法效力,能被全国人大及其常委会之后的立法或新的宪法解释所废止。

四、结语

宪法监督制度不可能一次性发明创造出来,也不存在可以一劳永逸的设计方案。宪法监督制度的完善应当采用分阶段逐步推进的改革策略。从现有的制度资源来说,应当首先激活立法监督制度,发展宪法解释制度,允许法院在案件裁判中对法律法规进行合宪性解释,之后探索建立宪法诉讼制度。此外,宪法监督制度也非万能,它的运作依赖良好的政治体制、健全的法律制度和健康的宪法文化,我们应对宪法监督制度的功能及其发挥功能的必要条件有清醒认识。应当重视与宪法监督制度密切相关的配套制度改革,进一步完善三大诉讼制度,积极探索地方人大履行宪法监督职权的路径和方法,改革涉诉涉法信访制度,以及健全党内法规的合宪性和合法性审查机制。唯有进行各领域的综合改革,一个合理有效的宪法监督制度才有可能在中国建立。

作者:刘茂林 陈明辉 单位:中南财经政法大学法学

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