小议宪法监督的制度构想

本文作者：朱佳丹赵治永工作单位：苏州大学镇江市丹阳食品药品监督管理局,

一、宪法监督制度的再思考

世界各国宪政实践表明,宪法监督的司法化,是宪法监督的最主要最有效的方式,也是当今世界的一大潮流。宪法监督司法化最典型就是以宪法诉讼为表现形式,可以说,宪法诉讼是宪法的生命所在,是实现宪政、建成法治国家的必由之路。我们所主张宪法监督司法化,就是要在中国建立宪法诉讼制度。然而,目前我国尚无宪法诉讼制度,那么,我国宪法监督制度的司法化应当从何处着手成为值得深入思考的问题“。考察国外宪法诉讼制度的建立和发展道路,可以发现它们也是逐步发展起来的,一般是先有审查法律等规范性文件是否违宪的宪法诉讼,后有审查国家机关及政党的行为是否违宪的宪法诉讼;先有国家机关侵犯公民基本权利的宪法诉讼,后有公司、团体侵犯公民基本权利的宪法诉讼。”[1]而根据中国的国情,我国宪法诉讼制度的建立似乎可以反其道而行之,先不建立审查法律文件是否违宪的宪法诉讼,而是先建立审查行为是否违宪的宪法诉讼,而且首先从公民基本权利方面入手,先受理公司、团体及国家机关侵犯公民基本权利的纠纷案件。

二、宪法监督制度的具体构建

具体地讲,我们认为中国的宪法监督制度可以先易后难、循序渐进地分三阶段来开展:

(一)由行政审判庭审理少数“准宪法诉讼”案在现阶段,由各级人民法院受理审判国家机关、公司企业、社会团体侵犯公民基本权利且普通法律没有具体规定而不得不需要适用宪法来处理的“准宪法诉讼”案件,有告必理,初步实现公民基本权利的诉讼化,切实保障我国宪法规定的公民基本权利,以此作为我国建立正式的宪法诉讼制度的过渡。许多国家如美国,是没有严格的诉讼种类之分的,一切争议,无论其性质如何,都以基本同样的程序和方式,由同一法院裁决。简言之,美国根本就没有特别的“宪法诉讼”,也没有其他特别的“行政诉讼”“、民事诉讼”等等分类。[2]确立美国司法审查制度的宪法诉讼第一案———1803年“马伯里诉麦迪逊案”,按照我们的标准来说,它本身就是一起行政诉讼案件,因为马伯里起诉的被告是国务卿(亦即国家行政机关),只是案件最后审查的是所适用的法律是否违宪,故称之为“宪法诉讼”。而在我国,各种诉讼是严格划分、界限分明的,不同的诉讼由不同的审判庭适用不同的诉讼程序并适用不同的法律进行审判。所以,在我国制定《宪法诉讼法》、设立宪法审判庭之前,如果由行政审判庭等审判机构来受理有关适用宪法处理的案件,那只能是“准宪法诉讼”案件。值得高兴的是,2002年四川省的人民法院连续受理了两起这样的“准宪法诉讼”案件,更准确地说,是名为“行政诉讼”实为“宪法诉讼”的“准宪法诉讼”案件:“蒋韬身高歧视案”和“峨眉山门票歧视案”。[3]虽然最后两案原告都败诉了,这有些遗憾,但其意义是深远的。

(二)宪法监督委员会和人民法院共同实施监督1、为尽可能发挥现有宪法监督体制的作用,我国应当尽快根据《宪法》第70条的规定在全国人大设立专门委员会性质的宪法监督委员会(目前正在全国人大常委会审议的《监督法》应当明确规定设立这一机构),使之成为协助全国人大常委会实施违宪审查的专门机构。全国人大每年只召开一次会议,每次会期只有半个月左右,全国人大常委会也要每两个月才召开一次会议,会议议程众多。全国人大及其常委会没有充分时间,也没有足够的精力去行使一项作为经常性工作的宪法监督职能。因此,赋予全国人大及其常委会宪法监督的权能实际上只是名义上的。为了使宪法监督的职能真正实现,发挥功效,就应该设置一个专门机构,具体承担宪法监督职能,把名义上的权能,在实践中转化为可以运作、实实在在的权能。这样,使得宪法监督,尤其是对法律法规的监督专门化,同时在体制上也不违反我国现行的政体制度。2、在建立宪法监督委员会的同时,在法院系统设立宪法审判庭审理部分宪法诉讼案。在总结第一步审判经验的基础上,在较短时间内,在不违背现有宪法体制的前提下,由最高人民法院颁布一项司法解释(若全国人大能制定一部宪法诉讼法则最好),在各省、自治区、直辖市高级人民法院以及最高人民法院的内部设立宪法审判庭(高级人民法院负责一审、最高人民法院负责二审),专门负责审理国家机关及公职人员行使宪法行使公权力过程中直接违反宪法侵犯公民基本权利的宪法诉讼案件。因为宪法监督委员会只能解决法律、行政法规等规范性文件同宪法相抵触的行为即抽象违宪行为。而具体的违宪行为则由宪法审判庭来受理。这样,不仅名正言顺地审理原来由行政审判庭以“行政诉讼”名义审理的侵犯公民基本权利的宪法诉讼案件,而且还扩大审理原来无法通过行政诉讼受理的其他侵犯公民基本权利的宪法诉讼案件,比较彻底地实现公民基本权利的诉讼化,初步建立我国的宪法诉讼制度。我国现行《宪法》第123条规定“:中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”我国《人民法院组织法》第27条规定“:……高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”第31条规定“:……最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”当年各级人民法院设立行政审判庭时并没有修改《宪法》和《人民法院组织法》,当时《行政诉讼法》也尚未出台。行政审判庭的设立经验值得借鉴。在高级人民法院和最高人民法院设立宪法审判庭专门审理宪法诉讼案件是符合现行《宪法》和《人民法院组织法》的,并符合目前我国不同的诉讼由不同的审判庭审理的习惯,且宪法审判庭仅审理侵犯公民基本权利而必须适用宪法处理的宪法诉讼案件也不违反现行《宪法》和法律的规定,所以这是完全可行的。

(三)设立宪法法院承担全部宪法监督职能在2020年前后,经过近20年的发展以后,我国社会主义法律体系已经基本健全,政治体制改革也取得了很大成果,权力制衡观念将深入人心,全面修宪的时机应当已经成熟。到时候利用全面修改宪法这个契机,制定《宪法诉讼法》,在宪法审判庭和宪法监督委员会的基础上,建立起独立宪法法院作为宪法监督的专职机构,让其全面承担宪法监督的职能,最终确立我国的宪法监督制度。1、宪法法院的性质和地位宪法法院应当是在全国人民代表大会领导下实施宪法监督和违宪审查的专门机构,在地位上是与全国人大常委会、国务院、最高人民法院等中央国家机关相并列的第四种权力机关。宪法法院从属于全国人大,由全国人民代表大会产生。直接而且仅对全国人民代表大会负责,接受全国人民代表大会的监督;全国人民代表大会闭会期间,独立开展工作,不受其他任何组织、团体和个人的干涉。它在地位上具有独立性,不从属于全国人大常委会,只服从宪法,独立行使职权。2、宪法法院的组成、产生和任期宪法法院的组织机构和组成人员的产生应由全国人大专门通过法律予以规定。(1)中央和地方宪法法院的法官均应由全国人大选举产生。由全国人大代表大会以出会代表的过半数赞成票通过。担任宪法法院的法官一般应有必要的条件,如年满三十五周岁以上,必须从高等院校毕业,熟识法律和宪法方面的知识,有丰富的阅历、经验,长期从事法律教学研究、法庭审判或律师等法律相关职业,而且必须德高望重、公正无私等,只有这样,宪法委员会行使职权才能具有权威性。(2)宪法法官的任期以六到十二年为宜,不宜与全国人大每届改选相重合。连任次数和最高年龄宜有一定限制,从各国宪法监督制度看,美国最高法院的法官是终身制的,法官终身任职可以保证法官免受外界因素的干扰与威胁,有助于法官秉公判决。同时长期任职可以使法官积累丰富的审查经验,有利于宪法监督的正确实施。不过宪法监督毕竟不同于普通案件的裁判。如果宪法法官任期过长,容易形成固定不变的政治倾向,趋于保守,阻碍政治和社会变革。比如,美国在罗斯福新政时期出台了一系列新的立法,最高法院的法官未能适应社会政治形势的变化,宣告很多立法无效,险些造成美国的政治危机。因此,限制宪法监督机构法官的任期对宪法发展是有利的。这个制度始于意大利,后来各国纷纷仿效,尤其是设立宪法法院制度的国家如德国、俄罗斯、西班牙等都规定了连任限制[4],也从侧面证明了其正确性。3、宪法法院的职权宪法法院应当被赋予有关宪法监督的一切职权。宪法法院的职权具体包括:(1)解释宪法,监督宪法的实施。这是一条具有原则性和总括性的原则,是对宪法法院职权的概括性授予。宪法法院是解释宪法和监督宪法实施的唯一有权国家机关,这条原则的规定将宪法法院区别于立法机关、行政机关和普通司法机关等其他国家机关,是宪法法院得以存在的基础。(2)对提交全国人大审议的宪法修正案和基本法律草案进行事先的合宪性审查,凡被裁决与宪法基本原则和内容相抵触的不得提请全国人大审议。(3)对全国人大常委会的立法活动进行监督。对于全国人大常委会审议通过的法律,在送交国家主席公布前,必须提交宪法法院进行合宪性审查。凡经审查被裁决为违宪的法律,不得由国家主席公布。(4)审理部长以上级别国家官员的罢免和弹劾案。(5)受理有权机关提出的对法律行政法规和司法解释的合宪性的审查。“两高”的司法解释在司法实践中可以对具体适用法律做出有法律效力的司法解释。在性质上属于立法权的延伸,只是基于我国的惯例和现实情况才由“两高”负责制定。在实践中,司法解释屡屡越权,变更立法的情况屡有发生。应当将“两高”的司法解释纳入监督的范围,以制止司法滥权和越权。4、宪法法院程序行使职权的方式和程序宪法法院可以兼采事先审查和事后审查,抽象审查和附带审查多种方式。在行使职权时应注意以下几点:一是不宜干扰其它国家机关由宪法规定的固有职权。如全国人大常委会的立法权、国务院行政法规的制定权、人民法院的审判权,只有当这些机关行使职权与宪法相矛盾,以及对宪法的条文理解有争议时,才提请宪法法院予以裁决。在一般情况下,宪法法院不应提前介入其它国家机关依法行使职权的活动。二是关于对其它国家机关的行为以及国家主要领导人的行为是否合宪的监督,应由法律明确规定具体情形,不宜过多的干预,否则不仅不能保证宪法监督的权威性,还干扰了其它国家机关的权力行使。三是关于与司法机关的关系与区别。宪法法院不是司法机关,没有审判权和审判监督权,因此它不能干扰、限制最高司法机关的最高审判权和最高法律监督权。最高人民法院终审的案件,除明显直接涉及对宪法的适用、理解问题,且由最高人民法院提请裁决的案件外,宪法法院不应介入。