国外宪法监督的现状与发展

本文作者：刘景欣工作单位：北京司法部

现代西方国家往往自称为法治国0,即以法治为其治国的目标和模式。而其法治的核心是依宪治国,将纸上的宪法0通畅地实施于社会的全部,成为现实的宪法0。实现这一环节需要诸多法律制度予以支持,其中不可或缺的基本制度就是宪法监督制度。西方国家宪法监督制度起源早,发展快,相对发达,基本完备,已是西方国家法治的支柱制度之一。本文通过对西方国家宪法监督制度的综合考证,力图为建设具有我国特色的宪法监督制度提供模式参考。西方国家宪法监督制度出现于资本主义国家宪法产生之后,而非与宪法同生俱来。在西方国家中,法律适用过程是复杂而相互矛盾的,规范性文件汗牛充栋,所谓宪法至上的原则受到侵袭和破坏,不常符合宪法、法律的相互抵触的法院判决为数甚多,这一切都迫使统治阶级不得不设立权威的监督机关对宪法实施进行经常性的审查,确保资产阶级的民主秩序。如是观,宪法监督是在有了宪法事实之后应运而生的。而宪法监督制度和方式在不同的国家之间也并非产生于同一时期。尽管其经济性质和阶级本质相同,但每个国家宪法监督制度的确立和发展都有各自的思想观念,现实的需要,历史习惯,传统的衍化,以及外来因素的影响等。因而,西方国家宪法监督制度也就形形色色,不是单一的模式,其渊源与发展也不尽相同。宪法监督制度的产生和发展历经两个运行阶段。第一个时期是十八、十九世纪,为违宪审查的初生和发展,已形成了立法审查和司法审查制度(后者被称为分权式,即美国模式)。第二个时期是二十世纪,特别是第二次世界大战以来,是宪法监督的确立和完备阶段,又新建了专门机关审查制(亦称为集权式,奥地利式,凯尔森式)。至此,当代西方国家的三种宪法监督模式得以确定下来。此外,西方有的学者认为一些欧洲国家(如瑞士)采纳了混合制0,这种制度不仅把宪法监督权赋予专门法院,而且允许普通法院漠视与宪法相冲突的法律。这恐怕不足为证,根据瑞士联邦宪法规定,参议院、联邦议院共同管辖各州宪法与领土的保障,执行联邦宪法、保障各州宪法,执行联邦义务的措施,对联邦行政及联邦司法的最高监督,关于联邦各机关之间职权的争议,等(第八十五条)。所以,瑞士更应归属于立法机构监督制。宪法监督制度经过数百年的演变,已是西方国家政治制度不可或缺的非常重要的构成,其地位愈加突出和显要,且具有强化的趋势。从其产生、发展及现行的宪法监督制度加以考证,可以归纳总结出普遍表现的共性和各具风格的特性。

一、宪法监督机构的特定化

在第二次世界大战之前,各西方国家大都采用最高国家立法机关或最高国家权力机关作审查违宪、监督宪法实施的机构,他们认为这是国家最高立法机关的天然特权,其理论基础是人民主权论,议会代表人民,其立法权是至高无上的,它能指定和解释宪法并监督宪法的实施,只有立法机关独占这一权力,行政机关和司法机关则只能望其项背,不能分享使用。英国为其代表者。部分国家采用司法审查制,由全体司法机关进行违宪审查,其理论是司法机关是适用、解释法律的机关,拥有的只是审查违宪的权力,并非拥有立法权。如果立法机关表现在法律上的意志和人民代表表现在宪法上的意志相抵触,法官只能遵守人民的意志而不受议会意志的约束。因此,司法机关当然可以解释法律和宪法,审查违宪的法律、法规和命令。以美国最具典型。少数国家采用宪法法院监督制,将宪法监督权保留给一个专门的机关。这是一种政治代表机关,有人另称之为准法院监督。西方国家宪法学者认为,必须设置特别的机关以判断和决定违反宪法的法律和其他行为无效,这是由区别宪法制定权和普通立法权所产生的当然的结果。而可以担当此任的机关不是法院,而必须为政治代表机关。二次世界大战之后,一些资本主义国家改立法机关监督制为司法审查或宪法法院监督制,特别是宪法监督机构专门化,得到了令人瞩目的发展,而且,有继续演进的趋势,除已有的奥地利、德国、法国、意大利等国外,结束了延续达300多年殖民统治和种族隔离制度的南非,设立了宪法法院;九十年代分化的国家,如俄罗斯,根据1993年12月12日全民公决通过的俄罗斯联邦宪法,也设立了宪法法院。不管采用的方式如何,宪法规定或由宪法惯例创制,赋予或建立特定机构监督宪法实施是共同的。

二、宪法监督机构地位和权威的独特性

基于宪法为国家最高法的认同,西方国家确认宪法监督机构具有高度的权威性。在采用立法机关监督制的国家里,立法机关是西方国家的代议机关,大都由人民选举产生,拥有广泛的立法权、财政权和对政府的监督权。如英国没有成文宪法,没有5人权宣言6,也没有司法部和最高法院,上议院本身就是英国的最高司法机构,有权重审高等法院审理过的各种案件。尽管当今西方国家政府的行政权在不断扩大,导致立法权削弱,地位有所下降,但在理论上立法机关仍是最高的国家机关,并在实践中具有较高的权威和地位。采用司法机关审查制的国家,大都采用立法、行政、司法三权分立或类似的制度,被描述为最少危险的部门0的司法权是国家权力的组成部分之一,法院应当独立行使审判权,不受国家行政机关的干涉,因此,法院也具有相当的权威。当然,西方也有学者认为,授予法院司法审查权将会使他们随心所欲地拼组任何形式的政府,对于司法权没有明确划分的界限,似乎这一权力象无边无际的大海一样。事实上,在美国,最高法院在其二百年的历史中,的确取得了无可争议的国家独立仲裁人的声誉,它实际上是国家的第四种权力0。专设宪法监督机构,如宪法法院、宪法委员会、宪法法庭、仲裁法院等,是现代西方国家强化宪法监督的产物,它作为与议会、政府、法院近似并列的独立机构,占据十分突出的地位。法国宪法委员会曾被称为不过是行政特权的看家犬0,但在最近几十年中日益表现出更大的积极性,在执政的多数派和反对派之间起了调停的作用,并在议会和政府间保持平衡。在德国,根据宪法法院本身的裁决,宪法法院限制其他宪法机关的权力并分配权力给它们,,宪法法院是具有权能的,合法的-宪法保卫者.0。(5联邦德国政府与政治6第85页)宪法监督机关的高度权威直接体现在它的违宪裁决的效力。被宣布为违宪的法律,便失去效力,不再适用;关于国家机关权限、中央与地方权限等等争议的裁决,都应予以执行。在美国,宪法判决原则上只对有关案件有效,但由于美国是实行判例法的国家,法律经法院宣告违宪无效,对其它的以及后来的法院具有遵循先例的约束力,所以,最高法院宣布某项法律违宪,等于是行使绝对否决权。意大利,宪法法院宣布法律或具有法律效力的法令的某项规定为违反宪法时,则该项规定从判决公布的第二天起即失效。法国被宣布为违反宪法的条款不得公布,也不得执行,有关法律事实上就成为死法。

三、宪法监督机构人员构成的高标准和任命的严格化

西方国家对宪法监督机构组成人员都有很高的条件要求,并有严格的任命程序,如资历、产生程序、人数、任职期限等。立法机关监督制,其组成人员大都由公民普选的议员组成议会;司法机关监督制,则由国家元首或政府首脑任命的法官组成法院,除非有失职行为遭到国会的弹劾,否则,一般都终身任职。可见其产生十分严格,地位比较突出。宪法法院则各国不一,在内部结构和人员名额、法官任命程序、有资格接受任命的人员、任职期限等都不尽相同。宪法法院的法官组成属于政治性任命,法官不是终身制,这与美国的联邦法院也有重大区别。意大利的宪法法院由法官15人组成,其中总统任命五人,议会任命五人,最高法院及最高行政法院任命五人,任期9年,不得连选连任。这些法官的人选必须是最高法院、最高行政法院的法官、大学法学教授和具有20年辩护龄的律师。法国宪法委员会由9人组成,总统任命3人,国民议会议长任命3人,参议院议长任命3人,委员任期9年,不得连任,每三年更换13,此外,历届前总统为当然终身成员,不过,1962年以来已没有哪位前任总统在该委员会内任职。宪法委员会主席由总统任命。奥地利宪法法院由14名法官、6名副法官构成,总统根据政府提名8人,国民议会推荐3人,联邦议会推荐3人任命,成员必须是法官、高级官员、法学与政治学教授。宪法监督机构的组成人员必须具有丰富的政治经验和深厚的法学理论知识。有的国家实行任职限期制,或者是只任一届,不得连选连任,或者是具有任职的年龄极限,如奥地利,比利时均为70岁,德国为68岁。有的国家还有法官入选的年龄起限,如德国宪法法院的法官,比利时仲裁法院的法官须年满40岁。为了保证法官的公正和独立,各国基本都规定了不相容的原则,即宪法法院法官不得兼任部长和议员等职务。可见,要求他们的资历颇高,条件非常严格。当然,只有那些最富于统治经验、极端忠于统治阶级利益的人才能充任。如美国最高法院法官中曾有一位前总统(塔夫脱)。法国宪法委员会中有一位后来当了政府总理和总统(蓬皮杜)。以严格、复杂的方式产生的宪法法院不仅能够在政治体制中保持其崇高地位,而且在一定程度上也是制作权威的和客观的判决的保障。

四、宪法监督机构的权利行使方式多样化

立法机关监督制,其职权不仅可以解释宪法的含义和内容,而且有审查法律是否合宪的权力,如英国、瑞士及二战前的法国,基本上采取事先审查和事后审查并用,即抽象性审查或原则审查的方式。司法机关监督制,其职权为通过审理诉讼案件审查法律是否合宪,同时也是所谓寓解释于审判之中,而且有依照它所解释的宪法来审查立法、行政和其他国家机关的行为,以及下级法院的判决是否有效的权力,可以对上述的行为作出是否符合宪法的裁决。采用附带性审查,又称具体性审查,即只有在初审或上诉审的案件中,当事人就某项法律、法令的合宪性问题提出异议,法院才能在具体判决中对有关法律、法令的违宪问题作出裁决。在美国,从1789年到1980年所通过的85,000件法律文件中,被宣布为违宪的联邦和各州的文件达1077件,其中联邦法律127件,各州法律950件。战后时期,由于行政机关施加压力的结果,尽管这个时期的立法活动有了很大的加强,但最高法院的棱角0钝化了,也有所顺从。不过,从1943年到1980年被宣布违宪的法律也有45件。专门机关监督制的,其职权主要是审查法律、法规和某些行为的合宪性,如法国、意大利等,多采用预防性审查和宪法控诉方式审查。法国,从1974年到1981年,经宪法委员会审查的法律占全部法律的28%,而1981年到1986年间经宪法委员会审查的法律则占全部法律的50%。联邦德国宪法法院从1951年建立至1990年底,宣布同期由联邦议院通过的4298件法案中的198项联邦法律无效或违宪,因此,联邦宪法法院已使所有联邦法律的4.6%变为无效。意大利宪法法院在其30年(1956年起)作出了大约3000起裁决,其中有600起是关于废除有争议的法规的。也有对制定的新宪法进行审查,如南非,1994年,南非举行了包括所有种族的全民大选之后,南非各政党制定了一部临时宪法,同时选举产生了制宪议会,以制定一部新宪法。制宪会议于1996年5月8日通过新的永久性宪法,同时终止实施临时宪法。9月5日,宪法法院以该宪法在地方政府的权力和劳资关系等八个方面存在缺陷为由驳回了这部永久性宪法。在随后的一个月里,执政的非洲人国民大会与各反对党派就修改新宪法进行了广泛的协商,终于在10月8日通过了修改后的国家永久性宪法。不过,西方各国宪法监督机构的监督范围尽管很广,但对公共权力之间的冲突或政治活动的干预都小心翼翼,极少涉足。

五、宪法监督运行的程序化

立法机构监督制采用立法程序进行违宪审查;司法机关监督制主要通过司法程序予以宪法监督,如美国的最高法院本来就是美国的最高司法机构,没有对应的制约机构和宪政监督机构,凡是下级法院或其他司法机构解决不了的案件,包括对违背宪法的指控,均可以提交最高法院,由它来断定是否有必要亲自审理。专门机构监督制则着重从政治角度监督或政治监督和司法监督相结合对宪法行为加以审查。¹从诉讼主体看,法国的宪法委员会受理两院议长、共和国总统、政府总理及60名国民议会议员或60名参议院议员(此项是1974年10月29日公布的904号宪法性法律生效的),主要由议会提出,1974年至1981年,宪法委员会收到67份投诉案件,其中63份来自议会,1981年到1986年收到101件,其中99件来自议会。奥地利宪法诉讼主体有普通法院、联邦政府、州政府、镇或联合乡、任何公民等。º审理期限,法国宪法委员会裁决的时间是8天到1个月。»诉讼时效,在德国,公民可以直接控告一项法律(在公布之后一年以内),也可控告根据这项法律作出的行政决定或司法决定(在决定下达一个月之内)。¼违宪裁决的公布,奥地利,如果宪法法院作出裁决,某项法律因违宪全部或部分的应由联邦总理或有关州长立即公布废止令。意大利,宪法法院的判决应予刊登,并通告两院和有关的区议会。½违宪裁决效力,基本上是终审裁决,不得上诉。如法国宪法规定,对宪法委员会的裁决,不得进行任何上告。意大利,对宪法法院的裁决,不允许任何上诉。由于宪法诉讼案件甚多,专门宪法监督机构难堪重负,于是,成立专门委员会,进行预先审查,因此,许多宪法诉讼便被扼杀于胎腹之中。如德国,由宪法法院三名法官组成预审委员会,受理宪法诉讼案件,如果委员会认为控告人不能提供以作出肯定裁决的充分理由,便可以驳回控告,德国年平均宪法控告案为5千件,预审委员会不予受理的占90%以上,截至1990年所提出的78449项宪法申诉,成功的申诉数目仅有2.25%。纵观西方国家宪法监督制度,监督宪法实施的法律规范具体化、多样化,宪法监督机构专门化已成为宪法监督的基本行为趋向。宪法监督机构的制度得以普遍确立,相对稳定,并在消除内在矛盾、加强与各项法律协调统一中已非常成熟和完备,为其政权的强固、民主的保障释放着相当的能量,发挥着重大的、不可小觑的支撑作用。依法治国,建设社会主义法治国家0已规范为我国的宪法原则,作为治国的基本方略和目标。实现这一方略需要立法、司法、执法和监督的合力共进。宪法监督制度的完善和实施是我国法律监督制度的必然和首要要求。我国目前宪法监督制度尚处于弱势0状态,无力保障和促进宪法的切实实施,如果要转化为强势0,就必须建立科学、成熟的宪法监督制度,这已是依法治国0目标实现的当务之急。西方国家在宪法监督制度的建设方面具备许多成功的经验,可资我们学习、借鉴和移植,比如,在我国应当建立相应的宪法监督机构、确立宪法监督机构特定地位、赋予宪法监督机构特定职权、规范宪法监督机构组成人员的资历条件、制定宪法监督程序法等等。只有建立、健全了宪法监督制度并真正运行,依法治国首先要依宪治国的方略和民主、富强、文明、法治的目标才能得以实现。