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房屋征收中《宪法》财产权之保护

摘要:在我国,经济快速发展以及城市化建设进一步推进,城市改造也在快速地进行。但改造城市需要征收征用房屋,而这必然会涉及公民的财产权利。因此,在实践中引发的一系列的法律问题也凸显出来。很多情况下,拆迁都被冠以公共利益的名号而侵犯公民私有财产,不仅使公民和政府之间的关系紧张,也对社会和谐造成了很大的不利影响。因此,不论从《宪法》实施的角度来看,还是从公民利益、社会和谐及经济发展的角度来看,对公民财产权的保护都显得尤为重要。

关键词:私有财产权;房屋征收;基本权利

一、房屋征收中涉及财产权保护之现状

我国《宪法》第十三条第一、二、三款分别明确规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”因此在我国,不同于美国宪法,财产权不是绝对不受侵犯的,如果是因为公共利益的需要,如建设公共基本设施等,国家是可以对公民的私有财产(实践中常为房屋和土地)进行征收征用的,并且给予补偿,这也符合我国国情。《宪法》条文明确规定要给予公民补偿,且各法律法规也对其进行了细化,理论上并不涉及对公民私有财产权益的侵犯。但在实践中,却依然存在着一系列的问题。笔者将其总结为以下两大方面。从征收的实体做法来看,政府在征收土地、房屋时,为了能够更好地完成指标,或者为了更好地发展当地的经济,政府强行征收征用,甚至暴力拆迁,对于公民的合法补偿,也落实的不到位。甚至有的政府为了发展当地经济,模糊“公共利益”的概念界限,只要当地经济发展有需要,便冠以“公共利益”的名号来强行征收征用公民的房屋土地从而引资建设工厂,并不考虑公民的利益,补偿时也只是按照预先的计划来补偿,并不考虑公民实际损失和生活条件。这就严重侵犯了公民的私有财产权。而在征收程序上,也并没有很完善、很公正的征收程序。这主要体现在两个方面,首先,在征收征用的过程中,公民根本没有参与听证发言的权利。对于影响公民财产权这样一个重大权利的决策而言,公民应有陈述、听证的权利。其次,在补偿金的发放上,也缺乏公正的程序。实践中最常见的做法是,补偿金的确定都是由政府来定,缺乏外界的监督,结果就是导致公民对补偿金不满意,从而造成的暴力事件、公民的自杀事件时有发生,政府与公民的紧张关系不断升级。这充分说明我国房屋征收制度与宪法私有财产权的保障不容乐观。因此,完善公民宪法财产权的保障制度及征收征用制度就显得尤为重要。

二、房屋征收中易侵犯公民财产权之原因

之所以对城市的房屋进行征收征用,无外乎就是为了城市化的发展和经济的发展,而这必然涉及利益的博弈。公民代表私益,即自己的房屋为自己的私有财产,是自己的安居之所在;而政府代表着公共利益的一面,这恰好站在了公民利益的对立面。再加上有的地方政府是为了完成指标,发展本地经济,为了自己所谓的“公共利益”来对公民的房屋进行征收,导致矛盾的产生与升级,对公民的私有财产权产生危害是必然的。因此笔者总结出在房屋征用过程中容易侵犯公民的私有财产的原因主要有以下几点:1.“公共利益”的概念过于模糊。由于国家要合法地征收公民的私有财产,首要前提是必须为了公共利益。虽然在《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于什么是公共利益有了一些列举,但是在实践中由于现实情况的复杂性,法条中所列举的公共利益的条款并不能完全涵括,因此实践中政府为了刺激本行政区域的经济增长以财政收入,以公共利益的名号来征收房屋,对公共利益做肆意的扩大解释,从而侵犯公民的私有财产。2.政府角色及其征收目的的偏差。理论上,国家政府征收房屋是为了社会福利、公共利益、发展经济。政府的角色是征收的决策者,补偿方案及其监督部门应该由专门机关来制定并监督征收的合法性。但实践中,由于各种政治因素,或者由于上级政府的政策经过下级层层的传达,到基层政府已经脱离、歪曲了原有政策的本意,政府征收已经不再是为了百姓的福利,而是单纯地为了所谓的业绩、政绩,或者为了赚取高额的土地出让金,维持本级政府的财政运转,加大本级政府的财政收入。更有甚者,有的政府为了谋取商业利益,而为商业利益披上公共利益的外衣。因此,在这种经济利益的驱使下,政府强行征收百姓房屋、侵害公民私有财产的现象便层出不穷。而百姓都不认可这种方式,于是一些惨剧也时有发生。不仅如此,政府的角色、职能设置也不合理。在实践中,政府是房屋征用的决定者,并且自行制定补偿的标准,因此违反了行政法上的回避原则,政府既是运动员,又是裁判员,并且没有专门的监督者,这种职能的设置显然不合理,让百姓难以信服政府所做出决定的合法性。3.征收的程序存在缺陷。城市房屋征用是为了加快城市化发展,但由于涉及公民的私有财产,很容易侵犯公民的私有财产权,因此,必须要有一系列严格的征收程序来加以限制。但实践中,立法上规定的程序似乎并不是那么完善。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定:“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会的情况修改方案。”这一法条虽然体现了程序方面的要求,但只是总体的大致程序性条款,《条例》对于具体程序并未做细化规定,仅仅靠这一条款保障公民财产权益,限制政府权力远远不够。再加上我国长期以来重实体、轻程序的做法,对这一条款的实施造成进一步的阻碍,这无疑是雪上加霜的。没有程序的保障,自然很难做出符合法定程序的行政行为,从而导致征收行为违法,百姓不信服,引发一系列的矛盾纠纷。

三、关于房屋征收中保护公民私有财产的建议

1.明确政府角色,完善并严格遵守征收程序。对于约束公权力、保障私权利最好的方法便是制定一系列严格的法定程序,这也是西方宪政制度如此发达的原因之一。对于征收程序,早在英国1946年的《征用土地法案》中就予以体现,它规定了向内阁请求的前置程序,以及由内阁调查的程序,从而由内阁来进行批准,当事人不服还可以提起行政救济。而对比我国,在征收过程中,政府既是运动员又是裁判员,是否符合征收的条件、征收决策的制定,以及补偿的标准,完全由政府自己说了算,严重不符合法定程序,很难使相对人信服,并且我国对于征收程序的规定也并不完善。因此,为了保障公民的私有财产,完善行政征收程序也是迫在眉睫。笔者认为,湖南省2008年制定的《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)中规定的一些行政程序制度比较先进和完善。尤其是涉及公民重大利益的决策、论证、公开、听证程序,该《规定》明确细化了在听证中应遵循的具体程序。行政征收也是涉及公民财产的重大利益事项,因此可以借鉴该《规定》的一些程序性的规定来对征收程序进行完善。例如,其一是进行决策,可以引进第三方队决策的合法性进行评估。其二,可以组织专家论证,对于可能产生的影响、成本效益等进行分析,并出具书面意见。其三,对于决策及其论证的书面意见除法定不公开的之外,应向相对人进行公开。相对人有说明理由、陈述、申辩及申请听证的权利。其四,明确救济手段。总结为三点,一是“开”,就是让相对人亲身参与到程序中来,并通过程序使决策公开化、透明化。二是“分”,即明确政府的角色定位,将征收、补偿这一过于集中的权力从政府手中分散开来,不能让政府既做决策者,又制定补偿标准。因此,设立独立的评估机构,以及在制定补偿标准时引入第三方监督,让公民参与听证、陈述申辩就显得尤为重要。三是“程序”,通过一系列程序障碍的设置,来保护公民的私有财产。2.完善补偿机制。不管是正当的征收还是不正当的征收,征收房屋都涉及公民最基本的私有财产———房屋,因此合理的评估以及后续的补偿就显得尤为重要。只有合理的补偿,才不会侵犯到公民的私有财产。实践中,首先,评估机构不够独立,因为我国大部分的房产评估机构前身是政府的职能部门,同时,房地产开发商是房屋评估机构的主要评估业务来源,因此评估机构不够中立,往往偏向于政府,制定的补偿标准过低。因此要将评估机构独立于政府,突出强调行业组织的自律作用。评估机构是否独立是评估结果是否公正的关键。同时,加强、引入第三方监督,避免政府以及拆迁方控制评估机构。还要合理调高补偿标准。现实中,百姓与政府的纠纷无疑是补偿金过低,公民财产权是公民赖以生存的基础之一,尤其是房屋,因此合理的补偿标准就显得尤为重要。笔者认为,可以适当地将一些必要的间接损失也计入补偿标准之中。

四、小结

英国首相威廉•皮特说:“风能进,雨能进,国王不能进。”私有财产权是公民最重要的基本权利之一,如果说生命权是根基,私有财产权就是维持根基的土地。一个人如果没有自己私有财产或者私有财产随意被他人剥夺,这就意味着最基本的生命都有可能保障不了,甚至侵犯一个人应有的尊严。而实践中侵犯公民私有财产的最常见的便是征用房屋和土地,因此保障公民宪法私有财产权的意义就非常重大。从宪法的角度来说,列宁说过,“宪法是一张写着人民权利的纸”。因此保障私有财产权不仅树立了宪法的权威,也使得宪法在实践中得以实施,增强了宪法的统领性。从经济发展的角度说,公民的私有财产得到了保障,就不会有纠纷,百姓安居乐业,自然便会促进经济的正向发展。并且政府的公共利益的目的也得以实现,相应的城市化和经济水平也会突飞猛进。

参考文献:

[1]陈丛刊,蒋晓萍.论城市房屋征收之被征收人权利保护[J].理论与改革,2012(2):137-140.

[2]彭贵方:论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护[J].当代法学,2010(6):12-18.

[3]许明月,黄东斌.城市房屋拆迁从“拆迁”到“征收”的跨越与私有财产权保护制度的完善[J].西南民族大学学报(人文社科版),2010,31(12):90-95.

作者:马凯 单位:河北经贸大学法学院

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