食品安全的刑法控制综述

本文作者：王雅丽工作单位：河南警察学院

近年来相继发生的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“彩色馒头”、“牛肉膏”等事件，已经使食品安全问题成为一个被中央高层和广大人民群众密切关注的社会问题。2011年9月公安部公布的特大“地沟油”案件再次使直接关系民生的食品安全问题成为焦点。目前通过各种手段和措施强化食品安全的行动正在展开，其中一个非常重要的方面就是对实施危害食品安全犯罪行为的刑法控制。

一、近年典型的危害食品安全犯罪的判例比较

(一)三鹿奶粉案

2008年各地不断出现因食用三鹿集团生产的人为添加三聚氰胺的奶粉造成婴幼儿泌尿系统结石的重大食品安全案件，影响深远，危害极大。石家庄市中级人民法院依法对三鹿集团原董事长田文华等人以生产、销售伪劣产品罪定罪量刑，其中田文华被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处罚金。生产销售含有三聚氰胺混合物的张玉军、张彦章、高俊杰、薛建忠等人以危险方法危害公共安全罪分别被判处死刑缓期两年执行、有期徒刑15年、无期徒刑等刑罚。耿金平、耿金珠等人以生产、销售有毒有害食品罪定罪，其中耿金平被判处死刑。

(二)河南瘦肉精案

2011年3月15日，中央电视台曝光了河南部分养猪户添加违禁药瘦肉精，致有毒猪肉流入市场，在社会上引起了巨大影响。焦作市中级人民法院依法对瘦肉精案主犯刘襄等5人以以危险方法危害公共安全罪定罪，判处被告人刘襄死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身。其余4名被告人奚中杰、肖兵、陈玉伟、刘鸿林等，分别以以危险方法危害公共安全罪被判处无期徒刑和有期徒刑15年、14年、9年不等。焦作沁阳市人民法院对负有动物防疫、检疫职责但疏于职守的被告人王二团、杨哲、王利明以玩忽职守罪分别判处有期徒刑6年、5年和5年。新乡市获嘉县人民法院以非法经营罪，对非法经营瘦肉精稀释粉的韩文斌等7人分别判处有期徒刑10年至1年不等刑罚，并处罚金2．8万元至1000元不等。此案中对涉及的其他犯罪行为审理的司法程序仍在进行中。

(三)彩色馒头案

2011年4月上海多家超市销售的小麦馒头、玉米面馒头被曝系染色制成，加防腐剂防止发霉。经查，此类馒头系上海盛禄食品有限公司生产。2011年9月26日，上海市宝山区人民法院一审认定，盛禄公司违反国家关于食品安全法律、法规的禁止性规定，生产、销售添加“柠檬黄”的玉米面馒头，以不合格产品冒充合格产品，销售金额62万余元，被告人叶维禄作为公司主管，被告人徐剑明、谢维铣作为直接责任人，均构成生产、销售伪劣产品罪。因同时存在用回收的过期或即将过期食品作为原料继续生产的情况，故在对各被告人量刑时酌情从重处罚。判处被告人叶维禄有期徒刑9年，并处罚金65万元;判处被告人徐剑明有期徒刑5年，并处罚金20万元;判处被告人谢维铣有期徒刑5年，并处罚金20万元。

(四)地沟油案

针对人民群众十分关注的“地沟油”问题，2011年9月公安部消息称，公安部统一指挥浙江、山东、河南等地公安机关历时4个月，成功破获了一起特大利用“地沟油”制售食用油案件，这也是全国公安机关首次全环节侦破非法收购“地沟油”炼制食用油，并通过粮油公司销售给群众的案件。由此，“地沟油”流向餐桌的传闻得到证实。目前，柳立国、袁一等犯罪嫌疑人已经因生产、销售不符合安全标准的食品罪被正式批捕。审视上述案例，我们可以发现，司法实践中食品安全犯罪方面涉及的罪名主要包括:一是生产经营类罪名，即在具备合法生产经营的资格和条件时构成的生产、销售不符合安全(卫生)标准食品罪与生产、销售有毒、有害食品罪，包括刑法修订后的生产、销售不符合安全标准的食品罪;二是非法经营罪;三是滥用职权罪、玩忽职守罪;四是以危险方法危害公共安全罪;五是生产销售伪劣产品罪。

二、对当前我国危害食品安全行为刑法控制体系的梳理

从上述案例中可以看出，我国刑法对危害食品安全所进行控制的基本框架已初步显现。在此基础上，对我国刑罚体系中涉及食品安全犯罪控制的内容进行梳理，明确构架，以利明晰体系，弥补不足。

(一)对直接生产、销售食品行为的刑法控制

1．对不符合食品卫生(安全)标准的生产销售行为的刑法控制。1997年《刑法》对于危害食品安全的生产、销售行为的基本控制手段集中体现在第143条、144条即生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒有害食品罪两个罪名中。为进一步加强对危害食品安全犯罪行为的控制，并与《食品安全法》相配套，《刑法修正案(八)》对上述两个条文进行了修订。修订主要目的之一是加大对食品安全犯罪的刑罚力度。具体体现在:将该类犯罪的最低刑提高至有期徒刑，而不是原来的拘役;对于罚金，也没有规定数额上限;在第二档刑罚的使用条件中删去“造成严重的食物中毒事故或者其他食源性疾患”的内容，增加“或者有其他严重情节的”这一适用刑罚的条件。这意味着食品本身的危害性明确，尽管没有造成严重后果，但从非法获利的金额、销售食品的数量、食品扩散的范围等角度能够证明其严重危害的，仍然可依法给予更严厉的刑罚处罚;在《刑法修正案(八)》第141条中还规定，对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金，致人死亡或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。刑法典通过上述手段的设定，对生产、销售危害食品安全的犯罪行为进行控制。在这一层面内，通过《刑法修正案(八)》加大刑罚力度，解决了实施生产、销售危害食品安全的犯罪行为人成本过低、刑法惩戒性不足的“短板”。2．对生产不合格食品行为的控制手段1997年《刑法》第140条规定，生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真、以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额5万元以上的，构成生产、销售伪劣产品罪。该罪名的适用通常是生产、销售的食品中没有法律规定的有毒有害非食品原料，仅属于不合格产品的。上海彩色馒头案中的犯罪行为人生产销售添加了“柠檬黄”的馒头仅属于不合格产品，达到法律规定的数额，就构成生产、销售伪劣产品。根据最高人民法院熊选国副院长的讲话可知，实践中有大量的危害食品安全犯罪案件是以生产、销售伪劣产品罪等其他罪名追究刑事责任的［1］。

(二)对生产、销售造成食品安全犯罪的添加剂

犯罪行为的刑法控制越来越多的食品安全犯罪行为涉及添加剂的问题，而食品添加剂又可分为两种:法律允许的和法律禁止的。这里主要研究法律禁止的添加剂的生产、销售行为。对此，我国刑法主要通过以下手段加以控制:1．非法经营罪，即未取得食品生产、经营许可证从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂、食品相关产品，或者食品生产经营者依法取得食品生产、流通或者餐饮服务许可证后，不再具备本法规定的生产经营条件仍从事食品生产经营活动，构成《刑法》第225条的非法经营罪。在上述河南瘦肉精案中，韩文斌等7人明知盐酸克伦特罗(瘦肉精)是国家禁止用于喂养生猪的药品，明知食用喂养瘦肉精的猪肉对人体有害，但为牟取利益，在未取得药品经营许可证件和批准文号的情况下，仍非法经营销售瘦肉精及含有瘦肉精成分的稀释粉，将其出售给生猪养殖户并传授喂食方法，违反了我国对有关国计民生、人民生命健康安全及公共利益的药品实行限制经营的规定，造成重大影响，引起严重不良后果，其行为构成非法经营罪。2．以危险方法危害公共安全罪，即实施以与刑法法条明确规定的放火、决水、爆炸、投放危险物质等危险性相当的其他方法危害公共安全的行为，依据《刑法》第114条、115条规定追究刑事责任。在三鹿奶粉案和河南瘦肉精案中，均有被告人被认定为实施以危险方法危害公共安全罪，其主要原因如下:第一，被告人行为侵害了公共安全。两案中生产、销售三聚氰胺混合物和瘦肉精的行为均不属于危害公共安全的一般危险犯，而是已经造成严重结果的实害犯，被告人的行为已经给消费者的健康安全埋下了严重隐患，并造成了巨大的经济损失。被告人的行为侵害的是不特定众多者的生命健康和不可控的重大财产安全，符合我国刑法关于危害公共安全罪的本质特征。第二，被告人的行为属于危害公共安全的行为。我国刑法虽然只规定了放火、决水、爆炸、投放危险物质等四种明确的危害公共安全的行为方式，但其中还包括一类概括的方法，即“以其他危险方法”危害公共安全。作为兜底性的法律规定，这类概括性的危害公共安全的方法，通常是指与法律明示的放火、决水等危害性相当的方法，其在本质上同样危害的是公共安全。两案被告人的行为严重地危害了公共安全，其故意生产、销售对人体有害的三聚氰胺混合物和瘦肉精将其投放市场，其行为性质属于刑法规定的“以其他危险方法”危害公共安全的行为。第三，被告人在主观上具有危害公共安全的犯罪故意。

(三)关于食品安全监管人员犯罪方面的刑法控制

食品安全犯罪往往与食品安全监管人员的滥用职权、玩忽职守有关。《刑法》第397条规定的滥用职权罪、玩忽职守罪包括食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门不履行规定的职责或者滥用职权、造成严重后果的情形。构成此罪，其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应被追究刑事责任。河南瘦肉精案中的被告人王二团、杨哲、王利明被追究玩忽职守罪正是此原因。为强化食品安全监管中渎职行为的刑事责任，同时也为体现刑法修改中强化对民生保护的主线和意图，《刑法修正案(八)》规定:负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。这也就意味着对食品安全监管部门的渎职行为原来可以滥用职权和玩忽职守罪定罪处罚，这次将其单列为一条。除上述主要的刑法控制手段外，对食品安全犯罪的刑法控制还可能包括:提供虚假证明文件罪，即食品检验机构人员违反法律规定，出具虚假检验报告，构成提供虚假证明文件罪，依照《刑法》第229条的规定追究刑事责任;虚假广告罪，即在广告中对食品质量作虚假宣传，欺骗消费者的，或食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品的，依照《刑法》第222条的规定追究责任。特别需要指出的是，食品安全犯罪中往往会出现一行为触犯数罪名的法律现象，即想象竞合犯。刑法理论认为对这类犯罪应按照所触犯的数罪中最重的罪定罪处罚。如在三鹿奶粉案件中田文华等人被追究生产、销售伪劣产品罪，在河南瘦肉精案件中被告人刘襄等被追究以危险方法危害公共安全罪等，均属此类情况。在刑罚的适用上，根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2010年9月15日公布的《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，对于危害食品安全犯罪活动，公安机关应及时立案快速侦破，法院在适用刑罚方面应坚持罪当判死刑要坚决判处死刑，并且对于贪腐渎职涉案者不得免刑。整体而言，我国目前对危害食品安全犯罪行为的刑法控制体系已经基本建立，尤其是《刑法修正案(八)》的出台，对于完善这一体系将起到重大作用。

三、当前危害食品安全犯罪的刑法控制体系存在的问题

2008年6月1日，《食品安全法》实施以后，越来越多的学者针对食品安全犯罪的刑法控制问题提出意见和建议，总结起来主要包括以下几种观点［2］:1．对食品安全犯罪的性质认识不足，定位不准确，惩治不力。部分学者提出，食品安全犯罪归类至破坏社会主义经济秩序罪是远远不够的，应将其归类至危害公共安全犯罪中。理由是食品安全犯罪的客体是复杂客体，其中首先应当是侵害了不特定多数人的健康权利和生命安全，进而危害公共安全乃至国家安全。2．从立法上看，《食品安全法》与《刑法》存在明显的脱节。《食品安全法》对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相关的义务，在责任追究方面，将食品安全行政责任与刑事责任放在同一条款中，往往只是原则性地规定“构成犯罪的依法追究刑事责任”，这就需要刑法必须有与之相配套的规范，才能有效实施。但是目前我国刑罚体系中严重缺乏此类规范。如刑法所规制的对象仅限于食品，刑事责任承担者也仅限于生产、销售者。3．刑法中食品安全犯罪相关罪名缺失。从上述第二个问题中推论出，我国食品安全犯罪这一类罪名中存在罪名少的问题，进而导致司法实践中定性问题的模糊性。《刑法修正案(八)》尽管在上述问题的解决方面作出了努力，但并没有从基础上解决问题。笔者认为，除上述出现的具体问题外，食品安全犯罪刑法控制制度的缺陷还会导致两个比较大的问题:一是刑法中食品犯罪罪名设置过少，阻碍了刑法在预防食品犯罪方面作用的发挥。一些与食品安全相关的人员由于法律素质较低，无法对现行刑法相关条文进行充分的理解，只能理解字面意思，进而出现主观上的认识错误，实施犯罪行为而不知。二是影响罪刑法定原则。为应对刑法中没有设置的犯罪行为制裁的需要，司法机关往往需要对现有刑法条文进行解释，这就难免会出现扩大解释的情形，这对法治社会刑法罪名法定原则造成冲击，影响法治社会的完善。如已经出现的对食品安全犯罪适用以危险方法危害公安安全罪的质疑声音。

四、完善危害食品安全犯罪刑法控制体系的构想

为从基础上解决食品安全犯罪的预防与惩治问题，需要对刑法进行调整和完善，以形成食品安全法律责任体系的层级性、严密性和强力性，确保食品安全法律责任体系的无缝衔接，全方位构筑食品安全法律屏障。建议通过以下两个方面开始实施:一是在刑法分则第三章设专节规定违反食品安全标准罪，并增加相应的罪名。当前情况下，将危害食品安全犯罪归类至危害公安安全一章中存在障碍。立法机关在《刑法修正案(八)》中采取的措施已经清晰地表明对危害食品安全犯罪类罪名的归类态度，而且在理论上确实存在较大的争议。为尽快完成对危害食品安全犯罪的刑法控制体系的完善，采用在第三章中设置专节的方式予以强化，同样可以表明立法机关对危害食品安全犯罪行为的打击态势。同时，根据《食品安全法》的内容，增设相关罪名。食品安全涉及食品生产经营、食品添加剂的生产经营、食品相关产品的生产经营、食品的安全管理、食品安全的监督管理等众多领域和环节，结合《食品安全法》第20条、第27条等的规定，建议增设的罪名包括非法生产经营食品罪、生产经营伪劣食品罪、生产经营不符合食品安全标准相关产品罪、违反食品安全标准管理罪、食品安全事故不报罪、出具虚假食品检验证明罪等，并将《刑法修正案(八)》中涉及食品安全犯罪的“生产、销售”行为也修订为“生产经营”，主要的原因是食品安全犯罪行为存在于生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等整个从农田到餐桌的全过程中［3］，而不仅仅是生产、销售行为，而“生产经营”可以涵盖此类行为。同时，针对食品安全法规定的不安全食品的召回义务，设置不作为的犯罪，罪名可考虑设置为“拒不履行召回不安全食品义务罪”。二是将所有危害食品安全的犯罪行为的起刑标准均设置为行为犯，避免只有在重大危害后果产生后才能追究刑事责任的情况，同时通过这一途径强化刑法对危害食品安全犯罪的预防作用，告诫所有的生产经营者。