文化传媒政策的演进及价值分析

新世纪以来我国文化传媒政策的演进

自20世纪70年代末到现在，我国的文化传媒政策与立法，经历了三个阶段:第一阶段是1978年至1992年，这一时期文化传媒政策立法的主要内容是，摆脱过去“以阶级斗争为纲”的范式，进行初步的市场化探索，承认了文化市场的地位。第二阶段为1993年至2000年，小平同志南巡讲话之后，推动市场经济发展的各项政策和立法相继出台，在文化传媒政策立法方面，明确了文化产业的地位。第三个阶段是2001年至2011年，即新世纪的第一个十年，这一时期各项政策立法，对于文化市场和文化产业的培育和发展方面，不断加大力度，总体上是向着深入推进文化传媒产业发展的方向进行。以下是对于这一时期文化传媒政策的回顾与梳理。2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅批转《、广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，提出了新闻传媒机构集团化的要求，标志着从观念上和实践上对于文化产业的发展有了突破性举措。2002年，中国共产党第十六次全国代表大会召开，将文化事业与文化产业并列提出，指出要将文化产业建设成国民经济支柱性产业。这个文件也为将文化传媒区分为公益性和经营性两类提供了基础，为进一步改革拓展了认识和实践上的空间。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要促进文化事业和文化产业协调发展。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了深化文化体制改革，解放和发展文化生产力的意见。2005年12月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，对文化体制改革做出全面部署。党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的单位实行事业体制，由国家重点扶持。其他出版社和报刊社都要逐步转制为企业。2006年3月，中共中央全国文化体制改革工作会议在北京召开，确定了全国89个地区和170个单位作为文化体制改革试点。2006年8月，中办、国办下发《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，这一文件对于未来文化产业如何发展，在思路和具体举措方面进行了详细列举。2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会召开，大会提出兴起社会主义文化建设新高潮，要提高国家文化软实力，推动社会主义文化大发展、大繁荣。2008年6月，新闻出版总署明确提出经营性报刊转企改制“三年三步走”的计划③。2009年2月，中共中央政治局常委会做出决定，下发《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》，成立中央各部门各单位出版社体制改革工作领导小组。2009年4月国家新闻出版总署日前印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》。2009年9月，中共中央对外宣传办公室下发《关于重点新闻网站转企改制试点工作方案》文件，被媒体称为“官网”的国家重点新闻网站的改制上市由此提上日程。2009年9月，中国第一部文化产业专项规划《文化产业振兴规划》由国务院常务会议审议通过。这些文件的主要精神都是将能够进行经营的传媒部分推向市场。2010年4月，中共中央、人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版署、银监会、证监会、保监会九个部委联合下发了《关于支持金融文化产业振兴和繁荣的指导意见》。2011年4月，国务院新闻办公室下发《关于积极推进新闻网站转企改制和上市融资的意见》。2011年5月，全国文化体制改革工作会议在合肥举行。2011年5月，中办、国办印发《关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》。这些政策性文件对于鼓励刺激产业的发展的自觉意识和符合经济发展规律的手段的运用，表明国家、政府对于文化传媒产业的发展的推动进入到了依据科学发展观进行的一个新时期。2011年10月，中国共产党十七届六中全会，做出关于《深化文化体制改革促进文化大发展大繁荣的决定》，这一决定，既是对于过去十年发展改革的肯定，也是今后文化领域改革与发展的的总体战略部署。以此为标志，一个新的阶段开始了。我们发现，在这个大约十年的过程中，我国的文化传媒政策与立法，从过去主要是将文化传媒作为意识形态工具、宣传教育平台、精神生活领域对待，虽然承认了文化市场、意识到要发展文化产业，但是这还仅仅停留在意识层面，到开始尊重其产业属性，并逐渐采取符合经济规律和产业发展需求的措施和手段，将经济杠杆的调控刺激机制引入政策立法。综观这十年来的一些重要的政策立法，其培育市场、推进产业的追求非常明显。同时，我们还发现，这一领域的意识形态属性又是政策制定者始终不忘的焦点，即始终不放松或不愿放松对于内容的控制。2001年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，虽然标志着新时期文化传媒领域改革的新突破，但是其中的一段经典表述，在后来的政策立法文献中经常被重复和强调:“深化新闻出版改革必须坚持党性原则，牢牢把握正确导向。新闻出版业既有一般行业属性，又有意识形态属性，既是大众传媒，又是党的宣传思想阵地，事关国家安全和政治稳定，负有重要社会责任。无论在什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。要确保党对新闻出版业的领导，确保国家对新闻出版业的宏观控制力，坚持以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人。”作为政策立法文献，其所表达的决策者的意志，坚定而又明确，即在改革和发展的过程中，任何在决策者看来任何不利于党的领导，损害现行统治秩序的做法都是不被允许的。所以我们在改革探索过程中，关于投资政策、运行机制、内容管制方面的政策立法的的摇摆与变动，总体上是对于产业化、市场化的制约。都是在确保舆论导向正确、维护大局稳定的要求下发生的。这一时期存在于政策和立法中的各种力量和诉求的博弈表现得最为激烈。传媒政策与立法的制定和实施，便成为做出决策最艰难，又是容易摇摆的领域。

新世纪我国文化传媒政策立法的价值取向分析

(一)新世纪文化传媒政策立法的两种价值取向“法律，作为主体本质力量的对象化，本身就是一个价值体系。立法者把他对社会发展和社会秩序的价值期望和追求赋予法律，法律也就成为立法者实现其社会目标的有效工具。这种体现在法律之中的特定时代和特定社会的立法者的社会目标和价值取向就是法律价值目标”。④在现代社会，国家权力通过政府管制行为涉入到社会领域，在这些领域，法律和政策往往成为同一事物。同样在我国，由于我们坚持党对于一切事物的绝对领导，法律的价值目标也正是党和国家的政策的价值目标的具体体现。前已分析，新世纪以来，我们的文化传媒政策和立法的目标一直在追求培育市场、推进产业发展，尽可能提升文化传媒领域的各项经济指标。如，将文化领域区分为公益性与经营性两大部分;扩大文化传媒领域业界组织的转企范围;政府各部门各项刺激文化传媒产业发展的举措出台，如扩大业外资本的投资领域、推动多种投融资方式的使用、对文化传媒企业进行税收优惠减免、设立发展基金;改革国有资产的监管机制，明确产权等……所有这些具体制度和措施，实际上便是“效率”这种法律价值取向的具体体现，“效率”价值取向的选择与确立，有其深刻的现实根据。20世纪80年代以来，我们确立的宏伟理想———国家富强、人民安康，使政策制定者和立法者在很大程度上认识到，效率价值取向的重要。被誉为改革开放的总设计师的邓小平强调，坚持改革开放一百年不动摇，发展是硬道理。这为各项政策和改革措施的制定确立了基调。同时不断开放的政策，使国人看到了与外部的巨大差距，于是，力求从数量上缩小与外部的差距，凡事强调发展速度，凡事强调规模，于是“效率”成为各项决策的价值标准⑤。因此，这种价值取向指导下政策和立法推进的改革，被有的学者称为“增量改革”⑥。但是，如果仅仅以此就认为“效率”是新的时期的文化传媒政策立法的首要的价值目标，这就会失之表面。实际上，体现国家主义意识形态的核心价值———“秩序”价值⑦，无时不在地制约着文化传媒政策的制定和实施。无论从改革开放之初就一直在强调的坚持“四项基本原则”，还是根据党的全国代表大会在不同时期提出的“坚持邓小平理论”、“坚持三个代表重要思想”、“坚持科学发展观”的精神，“稳定是大局”、“稳定压倒一切”的表述，都非常坚定地表明我国新时期的各项政策和立法、特别是文化传媒和立法的核心价值取向是“秩序”，价值目标是稳定。因此，效率价值目标的实现不是绝对的，而是被设定有前提条件的，即必须是在坚持和维护党的领导之下，以维护现行统治秩序的稳定为皈依。这就是我国在传媒领域坚持“四个不变”的内在价值依据。“秩序”价值取向不是一个新的选择，它实际上是我国从传统到现在始终不变的选择。“秩序”价值取向的主导地位，也同样有其更为深刻的历史与现实依据。因为，文化领域，即使作为产业，也不同于其他物质生产部门和服务部门，尤其是传媒业，由于涉及人们思想观念的传播、意见表达、以及对于现行政治治理结构的合法性认识，同时更涉及统治集团既得利益的维护，涉及到传统思想影响和现行政治制度。所以，在更为深刻的认识层面，传统政治文化熏陶出的思维方式和心态，使当权者会将统治秩序的稳定当做更为重要的，或者是最终的价值目标;还有，当权者对于在现实既得利益的考量与追逐，保证稳定的秩序价值取向，也是维护其现实利益的有效保障。当然，在当今时代，毫无顾忌地强调统治者的利益，即使在形式上也难以维持其合理性和合法性。因此，秩序价值取向要实现的目标，在官方意识形态的话语中，往往用另外一个与“效率”很近似的词来表述，这就是“社会效益”。在当代中国语境下，“社会效益”意涵复杂多重。有时它意味着国家主义之下的统治秩序的稳定，有时也意指公民的基本权利或社会文化福利，有时也指某种伦理道德层面的提升。或者在立法者和政策决定者那里，有时会认为统治秩序的稳定与社会成员的福利是同一事情。尽管逻辑理性地分析，二者并非一码事，实际上二者之间还会有深刻的紧张和冲突。在社会效益的不同意义中，应该说体现为确保现行统治秩序稳定的“秩序”价值目标成为始终不变、而且还居于优先地位的选择，这体现为在我们的政策文献中经常出现的“将社会效益放在首位”的表述中。无论是在改革开放以来的前两个时期，还是新世纪以来，对于传媒来说，坚持正确舆论导向、坚持党管媒体，即党对于传媒重大事务的决定权的原则始终不变，如果基于“效率”价值的追求，影响和损害了对于“秩序”价值追求，失去“稳定”的局面，那么就要牺牲效率价值。由此，我们看到，很多时候由于秩序价值追求的制约，政策的效率目标实际上已经偏离⑧，在高喊追求效率的时候⑨，政策实施的效果往往与效率价值的追求背道而驰。(二)两种价值取向博弈带来的问题两种价值取向之间的博弈，始终占据更为主导的地位的是“秩序“价值取向，由此决定的文化传媒政策立法及运行实践带来的问题，其中最突出的是，在规范层面是公平价值的缺失，在实践层面是对传媒领域管制的非科学性。具体体现在:1．内容管控制度缺乏科学性大多数研究传媒法律或相关学科的学者认为，现行中国传媒政策和立法对于内容控制过于严格，因而人民的表达自由、创作自由不能充分享有和实现。比如，根据我国新闻出版领域的法律和制度要求，设立出版单位，必须要有政府认可的主管机关和主办单位，它们对出版单位负有直接的管理责任，2011年修订的《出版管理条例》依然坚持这一制度。广播电视播出机构必须由政府设立，广播电视管理部门对内容控制更是紧抓不放，节目制作有严格多重的审查环节，节目播出有严格的审查环节，节目播出之后还有相应的审查制度。党的宣传部门每天都会就新闻报道向媒体下达各式各样的指令。我国的电影也几乎是全世界最严格的官方审查制度，2012初提交社会讨论的《电影产业促进法》草案依然对此进行保留。因此，有学者将中国的传媒制度概括为“公民有自由，媒体归国家”⑩。如果将其作为一个事实判断，这也只是对于规范意义上的国家、媒体、公民关系的解读。基于对人性本质的认识、对权力运行效果的科学分析以及对于我们现行媒体实践的经验观察，在媒体归国家的情况下，公民的“自由”不可能是真正的“自由”。我们的媒体难以发挥其作为公共空间的社会功能。而且更为严重的是公民的基本权益也难以得到切实有效的保障。在坚持“维持稳定大局”的名义之下，各种不同的有益的意见和声音被压制，很多问题不能够通过充分的公共讨论所形成的恰当决策予以及时解决。我国现行对于媒体内容的管控的非科学性，不仅体现在基于意识形态的要求对于一些内容控制得极端严格的一面，同时还体现在某些内容规范方面专业性低、过度粗放、缺少应有标准的一面。如，基于国家主义的意识形态，凡是被内容管控部门和人员认为是歌颂现行统治，有助于论证现行统治正当性、合法性、神圣性的节目，在审查时都会被审查部门开绿灯。因此，在电视荧屏和电影银幕上，有太多的革命战争题材的影视剧充斥着暴力和血腥镜头，表现过度的残忍、冷漠、对于生命的不尊重，而这些都完全可以通过环节繁多的审查，在播映时没有任何限制。同时，由于我国的媒体自律组织并非真正意义上的自律组织(它实际上是党和政府的主管机构和部门的一种延伸)，因此，它难以发挥自律组织自身独特的、无法替代的功能。对于党的纪律和国家法律的他律难以奏效的领域，媒体内容就处于规范的盲区，缺失道德水准要素的“三俗”瑏瑡、内容虚假，又成为当今中国传媒领域的另一突出问题，而对于效率追求的政策，导致的过度商业化，追求收视率，更加剧了这种情形。2．管控机关权力约束的非制度性我国涉及文化与传媒的内容控制与产业发展管理的部门众多。在中央层面，从政府主管部门方面看，有文化部、广电总局、新闻出版总署，工业与信息化部;从经济发展和产业角度看，除行业主管部门外，还有财政部、国家工商总局、发展与改革委员会、国家税务总局等综合和专门的经济管理机关以及金融、证券等专业监管部门;从内容管制方面来看，除行业主管部门外，在中央层面，有中共中央宣传部、中共中央对外宣传办公室、国务院新闻办公室、国务院互联网办公室、国务院扫黄打非办公室等职能机构，以及公安部、安全部等相关部门等等。在地方层面各级政府中也几乎一一对应与中央的层面设置，五脏俱全。在内容管制与产业发展的众多管理与监督部门之中，其有许多部门职责范围重叠或划分不清。为了保证“秩序”目标的实现，管控部门常常采取非制度化的做法，对内容进行控制。由于管控部门权力过大以及非制度化，使得很多的政策和立法的出台具有随意性，而产业组织、文化事业单位、公民个人在多数时候不能诉诸行政诉讼救济。同时由于我国还缺乏宪法诉讼制度，一些恶法劣法的出台难以得到及时纠正。比如2011年广电总局下发、2012年实施的《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》，虽然一定程度上控制了卫星电视播放娱乐节目的时间，但是否由此提升了电视娱乐节目的品质，这一政策实施的结果，就目前观察而言，效果并不理想。但是，这一规定对于广播电视的商业利益和产业发展的消极影响则已相当明显瑏瑢。这种非科学性，使产业的发展受到很多制约和束缚，带来的结果是产业发展的不均衡，竞争力整体不强。文化传媒领域的发展，产业的提升，一要依赖于自由的经营，二要依赖于自由的创作，这样各种生产要素才能有效结合，提升效率，创造效益;其次作为这一领域的核心竞争要素，智力成果、创意产品才能不断涌现，真正提升竞争力。在传媒各领域，平面媒体、广播电视，作为传统媒体，长期受制于严格的内容控制，即使现在依然如此，特别是广播电视方面，从产业角度来说，和世界发达国家相比，竞争力很弱。而互联网，作为新兴传媒领域，传统管控制度和措施要严格控制这种基于网络技术和数字技术带来的新的传播方式，难以奏效，恰恰阻滞了对其产业发展的过多束缚。互联网络领域的问题在于，作为公共空间，虽然相对于传统媒体，它发挥了无可替代的作用，但是，其中所存在的非理性倾向、网络暴力、质量不高则是一个很严重的问题。

对未来的思考

无论是新世纪之前，还是新世纪后的十年，我们的文化传媒政策立法始终坚持不变的是秩序价值取向的主导，稳定目标的追求。这主要是由于决策者和宣传部门的意识深处的忧虑，担心媒体的喉舌功能被削弱，担心由此带来对统治的合法性、神圣性和现有社会秩序的冲击。人民网上市这是对自2001年以来始终坚持的党对于新闻媒体要“始终掌握对重大事项的决策权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权”状况一定程度的松动。人民网———作为一个国家重点新闻网站运营模式的改变，将其编辑业务纳入到上市公司的整体业务之中，这是媒体内容管控机制的重大改变。因为按照公司法的要求，作为上市公司，公司的最高决策机构是股东大会，董事会是其常设机构。公司重大事项的决议，应由董事会或股东会决策。从形式来说，作为关涉编辑业务的重大事项，也应依照规则由董事会或股东会决定。这样，相对于作为事业单位的新闻媒体由当地宣传部门、政府主管部门和媒体主办单位的领导任意指挥和决定的情形，就有了明显的进步。虽然，在人民网的内部组织结构中设有编辑委员会，在业务上受人民日报的指导，但是，上市公司的信息公开和披露制度，公司要受到监管部门和社会的监督的制度，无疑对现行媒体内容、编辑工作管控会产生制约和影响。通过人民网上市，这些都可以从观念和心理上对于以往僵化、保守、狭隘的管制理念的改变，提供一些可观察的经验，那种非理性的忧虑即以往认为党对新闻媒体的绝对严密的领导一旦松动或改变，就会带来洪水猛兽般的严重后果的情绪反应，可以得到一些改变。进而言之，一个公司上市，意味着产权结构的多元，这对于长期坚持在文化、特别传媒领域党对媒体资产的严格控制权的原则来说，也带来了改变。虽然在社会上还有人认为，人民网的产权，其实属于中国共产党的“党产”，但根据人民网招股说明书对于人民日报社性质的描述，人民日报社是中共中央举办的国有事业单位，无论这一界定还有多少需要探讨和质疑的地方，但是从法律上表明了喉舌媒体的产权归属，这便是比过去那种理论上模糊不清，不予探讨，制度上没有规定、实践上可以被党任意处置的情况，有了一定程度的进步。因此，2011年中共十七届六中全会的召开，随之而来的人民网的上市，在接下来我们看到的各个文化领域的主管部门和综合经济部门和专门机构，所采取的反映经济规律的政策和立法瑏瑣，使我们有理由认为，2012年会是一个新的时期的开始。这意味着，经济发展的诉求，会促使对于稳定目标的非理性诉求的减弱。而在这样的背景下，更深刻地反映社会发展规律和全体社会成员普遍诉求的一种更为重要的价值便有了被重视，会逐渐成为主导性地位的取向的可能。这种价值就是“公平”，即在文化传媒政策与立法的制定过程中，更多注意考虑公民的基本权利的保护与满足会逐渐成为更为主导型的价值取向。事实上，这种趋势已经显现。2004年宪法修正案，关于国家尊重并保护人权的条款的规定，无论从意识方面，还是从制度层面，都带来的深刻的影响，虽然这种影响的显现在一个古老庞大的国度，必须要经过相当的时间。

自20世纪初以来，发达国家在传媒领域，为了防止以效率为生命的商业利益和具有扩展天性的公权力对于公民权利的损害，一直将体现公民在民主社会所应享有的基本自由和权益的公共利益的实现作为政策制定的核心考量因素。因此，媒体的产权制度设计，便是以尊重商业利益和表达自由，与保证公民的表达自由与知情的公共利益之间寻求平衡为目标的。如今，在媒介融合时代，虽然对于媒体管控带来许多新的问题，媒体政策何去何从成为发达国家广泛讨论、全面热议的议题，但是问题的核心和实质依然没有脱离如何在尊重对于效率价值目标追求的同时，更好地确保公民积极自由的实现。在此前提下需要政府权力的介入时候，又要把政府权力限制在不损害公民的消极自由的限度内。质言之，是效率价值目标与公平价值目标如何协调与平衡的问题，即传媒立法与政策中公共利益问题。这一点是需要我们今后在制定文化传媒政策时认真思考和借鉴的。我们需要把过度对于秩序价值目标的强调逐渐转向对于公平价值目标的追求。

本文作者：李丹林工作单位：中国传媒大学法律系主任暨媒体法规政策研究中心