提升基层公共文化水平的路径

一、基层公共文化服务体系中存在的问题

我国各级党委和政府比较重视公共文化服务体系建设，在设施建设、文化经费保障、文化队伍建设、文化资源提供、文化建设管理等方面不断探索，积极实践，努力破解瓶颈制约，基层文化建设取得明显成效，覆盖省、市、县、乡、村的五级公共文化服务网络逐步形成。但不可否认的是，在基层公共文化服务体系建设中，还存在着一些不容忽视与回避的问题，应引起高度重视。

（一）基层公共文化服务投入不足

提供基本公共文化服务是服务型政府的重要职责，所谓“责任在政府，关键在投入”。但现实情况中，政府对于公共文化服务投入不足成为制约其发展的瓶颈。国家规定，中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅。一些省市也制定了“在财政支出中，用于文化事业的经费应占当年财政支出的1％，其中业务经费要逐年递增20％”的具体细则，但实际运作过程中，很少有地方能达到这一标准。文化事业费占国家财政支出的比重，多年来一直在0.3%～0.4%之间徘徊，2010年全国文化事业费总计323.04亿元，占国家财政总支出的0.36%，约相当于教育事业费的1／30，卫生事业费的1／13，科技事业费的1／9，是改革开放以来的新低［1］。在基层，由于财权与事权的不匹配，资金短缺的问题更加严重，公共文化经费开支难以保障，已经成为制约社区、农村文化建设的重要因素，主要表现在基层公共文化服务设施建设和维护费用缺乏、许多公共文化活动因为缺乏基本经费而无法开展，甚至出现公共文化服务从业人才因为待遇偏低而流失的情况。

（二）基层公共文化服务机制有待完善

目前，我国公共文化服务手段创新不够，服务方式显得陈旧落后，尚未建立起以群众文化需求为导向的供给模式。群众的文化需求日渐多样化、多层次化，但基层文化场所和机构对于这种需求没有给予很好的满足，忽视对文化表现形式和传播手段的创新，导致公共文化服务的总体能力在旧有基础水平上提升有限。文化供需之间存在的巨大结构性缺陷，成为制约基层公共文化服务体系有效发挥作用的重要因素。另外，公共文化服务的社会化、市场化程度有待提高。近年来，各地在公共文化活动实行社会化运作方面进行了诸多探索，但由于政策力度不够、实施细则不完善、税收减免的程序和手续过分复杂，导致社会力量参与公共文化服务体系建设的积极性不高，社会化、市场化程度不够全面深入，对于政府的过度依赖影响了公共文化服务效能的充分发挥。

（三）基层公共文化服务体系缺乏完善的监督评估机制

政府作为公共文化服务的责任主体，对于公共文化建设负有不可推卸的责任，但一些地方政府和部门没有把文化建设放在应有的位置，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，存在着对公共文化服务体系建设轻视、忽视的现象。政府对于公共文化的监管，越到基层就越薄弱，往往是对于文化设施及场馆等硬性指标比较重视，而对于所开展文化活动的内容及效果等软性指标缺乏监管，大多流于形式。在具体实践中，体现中国特色、科学规范的公共文化服务评估理论及方法还在探索过程中，难以为制度化、科学化公共文化服务评估提供坚实的理论支撑。在评估主体上，科学的评估强调内外、上下互动，可目前评估工作主要由政府主导，这种“上评下”、“内评内”的模式缺乏开放性，导致绩效评估常常被扭曲，不能真实地反映公众的文化需求，也无法为建立完善的问责机制提供基础。在评估体系上，尚未形成比较权威的绩效评估指标体系，不能有效地通过评估对公共文化服务体系建设行为、绩效、责任予以客观描述、分析、评价，进而为问题诊断、原因识别、实施纠偏创造条件，从而提高公共文化服务体系建设绩效。

二、提升基层公共文化服务水平的路径

（一）充分发挥政府主导作用，保障基层公共文化经费

党委和政府的重视与主导，是稳步推进公共文化服务体系建设的第一保障力和推动力。十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》把公共文化建设的党委领导责任和政府主导责任提升到“政治责任”的高度，明确要求各级党委、政府把文化建设纳入经济社会发展总体规划，纳入“四位一体”总体布局；明确要求把文化建设的成效作为评价地区发展水平、发展质量和领导干部工作业绩的重要内容。在我国公共文化服务体系建设中，政府既是责任主体又是供给主体，在公共文化投入上，政府也应该承担起自己的主体责任。1.按照建立现代公共财政体制要求，确立基本公共文化服务标准，扩大公共文化服务的覆盖面，逐步提高公共文化支出在公共财政支出中的比重，完善公共文化资金保障体系。各级政府应确保每年投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅，确保政府兴办的各类公益性文化事业单位经费稳定增长，并通过建立文化发展专项资金、征收文化事业建设费等方式，形成稳定投入增长机制。在这一过程中，要注意将各级政府对公共文化投入的资金进行量化，如规定人均最低经费数额，以增强其可操作性和保障力度。有专家学者认为要建立稳定的经费保障机制，“可参照法律上规定‘教育经费要占GDP一定比例’的做法，通过立法来保证公共文化资金的来源”［2］。同时，可以考虑改革目前的财政预算办法，将文化、体育、传媒分开，把文化建设作为独立的财政预算项目，这样每年对于文化建设的投入数目以及增长幅度便能够一目了然。2.逐步理清各级政府在公共文化服务中的事权责任和支付责任，为建立中央财政和地方财政合理分担的公共文化服务体系建设和运行经费保障机制奠定基础。应特别注重保障对于基层公共文化服务体系的投入，坚持以政府为主导、财政为支撑，把农村的公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，完善中央和地方按项目、按比例分担的农村公共文化服务体系建设和运营经费保障机制，加快建立和完善以城带乡长效机制。另外，为了更好地保障文化民生，在有条件的地区，可逐步开展城乡居民“文化低保”试点工作。将“文化低保”纳入城乡居民社会保障范围，使城乡生活困难群众在享有基本物质生活保障的同时，享有基本精神文化生活保障。选择经济条件较好的社区、村镇开展工作试点，使困难优抚群众能够凭低保证、五保证、优扶证、特困证等证件减免有线电视收视费、报纸杂志订阅费、看电影看戏门票等，减免部分由财政对有关部门予以补贴［3］。3.政府作为公共文化服务体系的管理主体，还应积极引导社会资本进入公共文化建设领域。国家“十一五规划纲要”提出建立公共文化服务专项资金或基金，从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设，对于公益性捐赠实施税收优惠等政策。目前，这些政策尚未得到普遍落实，但各地已经开始积极探索。广东省出台了《公共文化服务促进条例》，并提出“县级以上人民政府应当加大对基层公共文化设施建设的扶持力度，将社区文化中心建设纳入城市规划；应当从城市住房开发投资中提取一定比例经费，用于社区公共文化设施建设”［4］。在这一政策指引下，深圳桃源居社区进行了有益尝试，在社区文化活动开展方面探索出了“五个一点”运营管理机制。一是政府承担一点。一些大型项目如社区文化艺术中心由政府出资兴建，拥有产权，然后委托社区经营。二是物业管理费补贴一点。即从物业费总收入中提留1%的文化费及2%的公共设施维修维护费，用于开展社区文化及各类文化设施的维护。三是开发商赞助一点。目前桃源居开发商承担了整个社区的公建配套设施的营运成本，保证社区文化设施在内的各类公建设施能自行运转。四是社区公益组织承担一点。桃源居公益事业发展基金会由民政部批准捐资1亿元人民币设立，该基金会为社区居家养老、社区文化、社区教育、社区体育提供了资金扶持。五是社区义工组织奉献一点。重视社区义工组织，充分发挥其在社区管理中的重要作用，这一做法不仅保证了社区居民参与文化活动的权利，同时也大大降低了社区文化设施营运成本。

（二）形成公共文化服务多元供给机制，激发基层公共文化活力

目前，五级公共文化服务体系基本建立，基层公共文化设施水平较之前有较大提高，在这种情况下，如何创新公共文化服务机制，激发基层公共文化活力就成为迫切问题。应进一步贯彻落实十七届六中全会关于公共文化服务体系“项目建设和运行管理并重”的思想，把公共文化服务体系建设“由注重硬件向软硬件并重转变”的工作思路付诸实践。在我国，政府设置的公共文化机构在多元化供给主体中发挥骨干作用，政府通过其设置的公共文化服务机构向公民提供公共文化产品和服务，这是政府供给主体最主要的实现形式。各级文化机构应适应公共文化需求多元化、多样化发展趋势，把传统单一的服务拓展为综合性的文化服务。不断创新服务内容和服务方式，积极引导和激活群众的文化需求。要建立公共文化需求的表达、信息反馈和社会评估等机制，通过多种形式，畅通群众对文化的建议和参与渠道，及时调整服务内容。同时提高公共文化服务的信息化、网络化、数字化建设水平，增强对于居民的吸引力。但在公共文化服务体系中，也不应形成对于政府的单向路径依赖，而应该借鉴治理理论寻找一条新思路：在社会公共事务管理方面采取多中心制度安排，即各种公共的或私人的机构和公民个人采取各种方式共同管理公共事务，共同分担解决公共问题的责任；强调在公共事务管理中要建立国家与社会、政府与公民、公共部门与私人部门的互相依赖、互相协商、互相合作的关系，要求由多元主体在协商合作的基础上共同管理公共事务，通过多元主体的“共治”达成对社会的“善治”，构建公共文化多元供给模式［5］，［6］，积极鼓励和引导社会力量参与基层公共文化服务体系建设，形成“政府主办、社会参与、功能互补、运转协调”的公共文化服务组织机制。1.政府应积极制定、落实鼓励社会力量参与公共文化的制度和机制，搭建社会力量资助公共文化服务的平台。如宁波市鄞州区被称为“中国博物馆文化之乡”，其民营博物馆建设就得益于政府的扶持性政策。鄞州区出台了《关于鼓励促进民办博物馆发展的意见》，从场馆建设与运作、资金补助、用地保障、人员配备、综合设施与服务配套等方面提出了详尽的扶持措施。同时，通过政府和民间的互动，创新了博物馆的运行模式，创造了“企业＋博物馆”、“景区＋博物馆”、“生产基地＋博物馆”、“合作联办”等多种模式。这种借用民间力量发展博物馆事业的做法，既大力弘扬了具有自身优势与特色的优秀文化，也有效地拓展了公共文化服务体系建设的渠道，探索了公共文化服务方式多元化、社会化问题。2.政府通过民办非营利文化机构向居民提供公共文化服务。在多元参与的公共文化服务体系中，政府是主导，政府文化行政部门及其所属文化事业单位担负着组织、提供、监管公共文化服务的主要任务。但政府不能也不宜包办公共文化服务，应注重发挥民办非营利文化机构的作用。民办非营利文化机构，在提升公共文化产品与服务的质量与效率，回应居民多样化的精神文化需求等方面有自身独特的优势。政府应研究制定支持民办非营利文化机构的有关经济政策，通过“民办公助”等方式加大扶持力度，创造有利于民办非营利文化机构培育发展的环境。上海市积极探索通过政府购买服务的手段，将民办非营利文化机构引入到基层公共文化服务领域中来。如上海市卢湾区打浦桥街道将打浦桥社区的文化活动中心委托给上海华爱社区服务管理中心运营，实现了街道公共文化服务由直接组织型向指导监督型的转变。上海华爱社区服务管理中心是在政府推动社会团体参与社会事务管理，培育民间非营利团体成长的背景下，以“民办非企业”的形式于2002年12月在浦东注册成立的社会组织。目前中心的主要服务内容是接受政府委托，管理社区公共设施，评估社区管理设施的使用情况。与这种“社会化、专业化”的运营机制相适应，同时建立的还有“建管分离”的资产管理机制、“托底保障和管理考核并重”的监管机制以及“重大事务民主协商”的决策机制。这种“政府主导、社会运作、市民参与”的新型社区公共文化管理服务方式，既确保了社区文化惠民工程的公益性、基本性、均等性和便利性，又推动了社区文化的发展繁荣。3.政府鼓励公民参与提供公共文化服务。在公共文化服务的研究中，公民一直被视为文化权益的被动享受者，而忽略了其作为公共文化或文化建设主体的自主性价值，忽略了社会大众作为需求主体如何参与公共文化创造的问题［6］。因此，在基层公共文化服务体系建设过程中，应引导鼓励公民参与公共文化服务。特别是在广大农村地区，要鼓励农民自己组织起来开展形式多样的文艺活动，通过农民文化节等当地农民喜闻乐见的文化形式，让农民发挥自身优势，自己演、演自己。要鼓励、扶植农民宣传队、个体放映队、民间职业剧团和农村业余剧团等文化实体，进一步出台优惠政策，为其发展创造良好的政策环境，充分调动和发挥农民自办文化的热情和潜力，使农民参与到公共文化产品供给的体系中来。同时，应积极培育和发展文化志愿者队伍，破除基层文化活动中心文化人才短缺的困境。动员、鼓励各方面人才特别是有文艺专长的人员成为文化义工，充分发挥文化义工在公共文化服务领域的重要作用。

（三）建立完善的监督评估机制

1.明确绩效评估原则、导向、机制。公共文化服务体系建设以实现公民文化权益为目的，其供给应符合公众需求、其运行应便利公众消费，因此考核评价也应突出需求导向、强化外部评价。首先，在考核评估过程中，要突破以往评估主体的单一性、评估过程的封闭性，建立开放性的评估体系。“在开放性评估系统中，政府、公众、社会中介评估组织都是公共部门绩效评估的重要构成部分。在构建我国农村公共文化绩效评估主体系统过程中，这三大主体也是必不可少的。”［8］在基层公共文化服务中，建立以群众满意度为重要导向的绩效评估体系有利于居民文化权利的实施，有利于解决公共文化服务供需失衡问题。而第三方评估的介入，对于保障评估的专业性、公正性也具有重要意义。其次，将评估与监督有机结合起来，建立包括党委政府、社会服务对象、新闻媒体、“第三方评估机构”等多元参与的监督评估体系，提高评估的科学性、客观性与监督的有效性，通过客观准确的运行评估促进公共文化服务体系建设。最后，要注意将考核体系进一步细化、下移，落实到街道、乡镇一级，从源头上加强对基层文化场馆的有效管理。在文化设施建设、文化队伍建设、设施管理使用、公共文化服务质量、工作创新等方面进行详细规定，从而保障基层公共文化服务体系高效运转。2.建立科学有效的评估体系。公共文化服务体系绩效评估的关键，是建立科学有效的评估指标体系。应引入现代评估理论与方法，健全运行评估机制，对公共文化服务体系建设与运行状况进行科学评估。首先，按照绩效评估的SMART标准（Specific具体性、Measurable可量性、Attainable可实现性、Realistic现实性、Timebound时限性）要求，以满足人民群众的文化需求、实现以人民群众文化权益为中心，科学合理制定能涵盖公共文化服务的各主要方面的指标体系，综合反映公共文化服务投入、产出、数量、质量、运行的状况等方面的状况。其次，在评估指标的选择上，要增加能够反映文化反作用的隐性指标、量化指标，构建科学合理的公共文化服务绩效评估指标体系。最后，在具体的评估方法中，可以在综合评分法的基础上借鉴平衡计分卡的基本框架，立足公共文化机构评估要求与评估体系基本设计原则，以使命和战略为中心，引入“顾客导向”管理与评估机制，力求形成系统性与关键性统一、战略性与动态性结合的评估体系。3.总结各地探索经验，细化指标体系。公共文化服务体系特别是绩效评估体系建设是实践性很强的课题，各地在国家政策引导、支持下，紧密结合自身经济社会发展特别是文化建设情况，大胆探索、积极创新，以各种方式、从不同角度探索具有地方特色的公共文化服务评估体系。基层公共文化服务评估在整个评估体系中属于微观层面，落实起来难度很大，但很多地方进行了积极探索。2009年，浙江省文化厅在全国率先推出农村公共文化服务评估指标体系，对全省76个农村人口占60%以上的县（区）的公共文化服务指标进行采集，指标体系涵盖了政府投入、公共文化设施规模、公共文化事业队伍规模、政府组织的其他公共文化服务、社会参与、文化惠民工作创新、公共文化服务绩效等7大类22项指标［9］。最终，浙江省文化厅将全省90个县（市、区）的基层公共文化服务评估各项指标进行了排名，不仅包括总分的排名，也包括单项指标的排名。这样，就能够显示出各县（区）各项公共文化建设指标在全省所处的相对位置，综合有效地反映出全省基层公共文化服务体系建设的进展状况。这种评估体系既强调政府的主导性地位，也鼓励社会参与；既看重政府对公共文化的投入，又注意考察基层公共文化服务的实际效果。这将推动绩效评估工作逐渐在实践与理论的互动中深化。提升基层公共文化服务水平是现阶段和未来相当长时期我国公共文化服务体系建设的重要任务之一。应进一步明确“责任在政府，关键在投入”的理念，充分发挥政府主导作用，保障基层公共文化经费，同时积极引导社会资本进入公共文化建设领域；创新公共文化服务机制，实现公共文化服务多元供给，形成“政府主办、社会参与、功能互补、运转协调”的公共文化服务组织机制，激发基层公共文化活力；建立完善的监督评估机制，提高监督的有效性与评估的科学性、客观性，强化组织自我认知、自我纠偏、自我驱动，从而提高基层公共文化服务体系建设绩效。

本文作者：荆晓燕工作单位：中共青岛市委党校