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公共体育服务风险及防范路径

摘要:当前政府仅仅依靠自身的力量向社会公众提供公共体育服务效果有限,通过逐步加大社会组织购买力度,来满足人民日益增长的体育需求。基于委托代理理论的视角,分析政府在购买公共体育服务过程中潜在的逆向选择和道德风险问题,究其根源在于委托人和代理人之间信息不对称、效用函数不同、评价监督机制不健全,为防范风险,政府亟需制定相关政策法规、建立信息共享平台,创新监督评价形式,并使之制度化、常态化、动态化。

关键词委托代理理论;政府购买;公共体育服务;防范路径

当前,我国居民可支配收入逐渐增高,居民对自身健康越来越关注,健身意识越来越强,渴求政府提供更多的公共体育服务,但是政府囿于人才、资源、技术的限制,难以满足全民健身消费的需要。2013年9月,国务院发布《关于政府向社会组织购买服务的指导意见》,指出文化体育领域要逐步加大向社会组织购买服务的力度[1]。2014年10月,又出台《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,指出要“加快政府职能转变,通过政府购买服务等多种方式,积极支持群众健身消费”。自此以后,公共体育服务的提供者不是单纯依靠政府,而是向市场开放,实行市场化运作,吸引了更多社会力量参与到体育治理中[2]。北京、上海、江苏、浙江、广东等地的公共体育服务陆续向市场开放,让有能力资质好的社会组织来提供。目前政府购买公共体育服务处于起步阶段,存在诸多购买风险。

1政府购买公共体育服务中的委托代理视角

11委托代理理论的提出及内涵伯利和米恩斯在20世纪30年代首先提出委托代理理论以后,引起学界广泛关注,企业内部激励机制和信息不对称问题成为研究热点。随着新制度新经济学的逐渐兴起,罗斯系统地提出了委托代理理论并阐述其内容。委托代理理论是指在所有权和经营权分离的情况下,行为主体根据一种隐含或明示的契约,指示、委托、雇佣另一行为主体为其服务,同时授予后者一定的权利,并根据其提供的服务绩效支付一定的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。由于二者信息不对称,容易出现道德风险和逆向选择问题。该理论核心思想是因为委托人与代理人所追求的目标不同必将引发两者的利益冲突[3]。现在委托代理理论已被广泛运用于各个学科领域。依据委托代理理论,政府向社会组织购买公共体育服务也存在委托代理关系。12政府购买公共体育服务的过程政府向社会组织购买公共体育服务实质上是一个共赢的双向购买过程[4],见图1。首先民众作为消费者,有健身、参加体育项目、体育赛事等多样化的体育需求,要求政府提供公共体育服务,政府把引起社会广泛关注的民众体育需求提上议事日程,界定政策问题,明确公共体育服务建设的目标和内容,起草购买公共体育服务计划、实施办法等政策,经过专家论证,政府决策,然后颁布实施;其次政府依据相关政策,明确购买服务的项目与标准,发布信息,公开招标,广泛邀请有实力资质过硬的社会组织来投标,实行公开竞标,秉持公开、公平、公正原则进行决策,筛选出最符需求、最有能力提供高质量的公共体育服务的社会组织,与之签约,确定双方权利义务关系;最后社会组织按照契约向公众提供更高质量的公共体育服务。最终这一购买过程实现了共赢,政府减轻人才、资金、技术等方面负担,公共体育服务质量与效率实现大幅提升,实现体育资源的优化配置,体育发展方式得到有效转变,公共体育服务体系建设获得加快推进;社会组织通过提供专业化高质量的服务不但获取了经济效益,而且提升了自身的服务能力、服务水平以及社会影响力;民众享受到优质高效的公共体育服务,提高了自身的健康水平。2013年常州体育局率先完成转型,效果显著,有效地解决了矛盾。2014—2016年常州体育局将81个公共体育服务项目公开招标,100多家社会组织参与竞标,最后全部如期完成,50多万人参与其中,享受了优质的公共体育服务满足其需求。同时有效利用社会资金300多万元,且达到规范使用,最终实现民众、政府、社会组织共赢和社会效益和经济效益双赢[5]。图1政府购买公共体育服务过程13政府购买公共体育服务的委托代理关系提供公共体育服务是政府履行的一项重要职能,理应由政府直接提供,但鉴于政府资源和能力的有限性和民众日益增长健身需求无限性的矛盾,政府解放思想,放弃对“全能型政府”的笃信与依赖,积极转变政府职能,转为“掌舵”者和“服务”者[6],转为政社分离的“有限政府”[7]。购买者、受益对象、承担者、购买方式和购买内容五个方面影响着政府购买公共体育服务的全过程。购买者即“谁去购买服务”,主要是指体育行政部门和参公部门的事业单位等公共组织,他们担任购买者角色;受益对象即“服务买给谁”,是人民群众;承担者即“谁来卖服务”,即包括社会组织、企业、机构等社会力量;购买内容即“购买什么类型服务”,是各类型的公共体育服务及设施;购买方式即怎么购买服务,从大类来分主要是竞争性和非竞争性购买两类。政府购买公共体育服务的过程中存在公众委托于政府的第一层委托代理关系、政府委托于社会力量的第二层委托代理关系。首先公众是初始委托人,我国宪法明确规定:人民是国家的主人,一切权力属于人民。人民把权力委托给政府,政府作为一级代理人,政府又将公共体育服务委托给社会组织提供,此时政府又成为委托人,可见政府是委托人和代理人的复合体,身兼双职,是桥梁和纽带,是组织者和安排者,是整个购买活动的信息中心,处于核心地位,负责收集公众关于体育服务提供方面需求的信息,组织体育赛事和场馆等软件、硬件的招标与竞标,负责对参与竞标的社会组织进行选择,拥有最后的决策权。公众作为初始委托人将权力授权给政府,希望自身效用最大化的目标得以实现,双方虽无明确契约关系,但政府必须把向公众提供优质高效的公共体育服务作为第一要务和工作重心,不能偏离初始委托人民众的利益,全程应主动向民众公示服务内容与过程,积极与民众沟通,同时接受民众的监督,全心全意服务于民众。但因各种条件限制,作为委托人的公众并不能掌握全部信息,完全监督政府提供公共体育的所有行为,他们之间就形成一种不完备的契约关系,政府在此过程中不可避免地出现偏离人民利益的行为。因政府权力的垄断性致使委托人无机会选择体育服务商,仅能行使呼吁权。作为直接供给公共体育服务的终端代理人,社会组织也处于弱势地位,他们只能听从政府的安排和组织,极力迎合作为委托人的政府,不过为了实现它自身利益最大化,也会向政府隐藏信息,政府也因精力、技术、信息等条件的约束不能完全监督社会组织的履约情况。

2政府购买公共体育服务的典型风险分析

从上述政府购买公共体育服务体现出多层委托代理关系来看,公众、政府和社会组织各自目标不同,各自有自身的效用函数,彼此之间不可避免地存在信息不对称,极易出现逆向选择风险、道德风险两种典型风险问题。21逆向选择风险逆向选择指在签合同之前委托人与代理人因信息不对称,代理人故意隐瞒某些对自己不利的信息,导致委托人误以为符合期望状态,结果事与愿违[8]。现阶段政府作为委托人,在购买体育设施、体育赛事、健身休闲项目等公共体育服务时,负责调查收集适应群众需求、丰富多样的产品和服务信息,邀请社会组织来竞标,组织安排遴选符合条件的社会组织来提供公共体育服务。为了让民众免费和低成本享用体育服务,就只能让社会组织以低成本提供高质量服务来满足需求,在思路、内容、形式安排上,都是自上而下的行政安排,很显然在整个过程中存在较强行政色彩和官办特点。公共体育服务提供者的决策权民众已经委托给政府,政府处于信息中心,处于强势地位,因为信息不完全对称,民众不能及时有效激励与监督。政府作为“理性经济人”,囿于自身利益,未能将民众利益放在首位,未能履行提供公共体育服务的职能,就会隐藏购买过程中的信息,出现逆向选择问题。在竞争性购买服务竞标过程中,社会组织以平等地位参与投标,但在实际中有些社会组织通过贿赂官员获取内幕消息。有些社会组织与政府合作,由于政府对服务的技术内容不是很熟悉,便刻意夸大项目难度,降低政府期望,隐藏自身劣势(信誉、供给能力、人员素质、完成情况等),展示擅长的谈判技巧,去跟政府周旋,甚至向政府官员行贿,暗箱操作。这时的政府因信息不对称和满足自身的利益就选择低资质的社会组织。而忽视了更好的社会组织,这种行为在非竞争性购买中更为明显,由此产生逆向选择风险。22道德风险道德风险,指委托人和代理人签订协议后,一方利用自身占有的信息多于另一方的优势,有意地损害另一方利益增加自己利益的行为[9]。由于政府和社会组织之间信息不对称,契约并不完备;又由于公共体育服务大多具有难以量化的特点,评估、激励和监督相关体制尚不健全[10]。一方面,在政府与公众之间履约时,作为初始委托人,公众因为公共体育服务公共性的特点,一般采取冷漠的态度,不热衷于监督服务质量,也没有向政府部门反馈信息。当公共体育服务恶化到一定程度,公众开始抱怨,反过来对政府不满,出现恶性循环。即使有些民众自发组织起来对政府监督,但获取的信息有限,不了解内幕,不能直接了解政府购买公共体育服务的工作进度和工作效果,或只了解一些表面现象,民众占有的信息明显少于政府,政府就容易出现道德风险。另一方面,社会组织为从众多竞争者手中获得政府委托的公共体育服务的提供权,耗费大量成本;签约之后,他们就会偷工减料,以低质的服务换取自身高额的利润。由于政府不是对所有领域都专业,自身事务繁杂,另外公共体育服务难以量化,评估困难,造成他们之间信息不对称。但作为代理人的社会组织,本身却非常清楚提供公共体育服务的质量和效能,为了自身利益往往投机取巧,违背合约内容,这时就会发生道德风险。

3政府购买公共体育服务产生委托代理风险的根源分析

31委托人代理人信息不对称政务信息是人们全面考察政府履职、了解社会不可缺少的信息资源[11]。政府购买公共体育服务信息公开体现主权在民,体现委托人的身份,可以让民众充分行使监督权,让公共体育服务真正受惠于民,得益于民。一般来说,在政府购买公共体育服务的委托代理关系中,具体执行相关任务的政府和社会组织会掌握更多的信息[12],而民众拥有较少的信息。由此引发的信息不对称是逆向选择和道德风险问题存在的重要原因。首先,公众作为初始委托人不知道其自己纳税收入具体用在何处,作为代理人的政府未能及时公布购买公共体育服务的资金流动情况和使用情况;即使有时候公开信息,也是既片面又笼统,政府官方网站上挂一些购买的指导目录及招标的项目公示,没有公共体育服务的标准及资金使用情况等重要信息的公示,初始委托人民众无法进行监督和评价。其次,作为委托人的政府缺乏向代理人公开公共体育服务购买信息的主动性,尤其在竞争性购买中公开招标的项目不多,主动购买过程和程序的具体信息有限。这就使得提供体育服务的社会组织处于弱势地位,在与政府签订合同后,就会隐藏信息。委托人不可能完全掌握代理人是否严格按照合同进行,是否偷工减料、简化服务行为及其他不作为行为的信息,这就造成逆向选择和道德风险。32委托人代理人效用函数不同在政府购买公共体育服务过程中,政府工作人员也是“理性经济人”,也会像普通公民一样会优先考虑自身利益诉求,忽视公共利益[13]。在购买公共体育服务的过程中,政府公务员扮演双重角色,使得政府在履职时面临价值取向、利益选择的矛盾冲突,当冲突发生时,政府工作人员作为代理人就会偏离公共效用最大化轨道,会优先考虑自身的个体利益,例如职务晋升、工资福利、津贴奖金等。如阿克顿勋爵所言:“绝对的权力绝对导致腐败。”处于权力和信息中心的政府处于强势地位,因为与委托人信息不对称,缺乏监督,极易出现腐败行为。在购买公共体育服务过程中,作为终极代理人的社会组织也有“理性经济人”特质,即使处于劣势,也会追求自身利益最大化,在与政府签订提供公共体育服务合同时会对委托人政府规避不利信息,隐藏自己的不足之处,甚至弄虚作假。而政府在购买公共体育服务时只注重降低成本,这迫使社会组织在执行合约过程中实施低成本战略,甚至违背公共道德和公众利益,通过降低产品质量和服务标准,来追求利润最大化目标。33评价监督机制不健全依据委托代理理论,健全的评价监督机制可以抑制政府工作人员片面追求自身利益、牺牲委托人利益、失信于委托人的委托,也可克制社会组织过度追求自身效用最大化、降低服务质量、歪曲执行合同。没有良好的激励机制和问责机制,政府就没有动力去监管代理人社会组织提供的公共体育服务质量和效能。反而政府官员会被社会组织贿赂、腐蚀,进行权钱交易,从而让一些资质不良、管理不力的社会组织取得资格。由于公共体育服务的成本和收益比较复杂、难以量化,尤其是经济效益比较小、社会效益比较大的公共服务项目,在政府进行补贴这种行为上,可以进行非竞争性购买,这就具有很大的暗箱操作性。由于信息不对称,最终导致资质高、信誉好的社会组织没有机会提供服务,甚至造成购买成本比政府直接提供的成本还要大,收效却微乎其微。

4政府购买公共体育服务风险的防范路径

41制定相关政策法规,过程管理制度化我国颁布的《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等对政府采购公共体育服务适用有限。这两部法律整体上概括说明较多,并不具体,只能对行业规范起原则性指导作用,不能对政府购买公共体育服务过程有针对性的规范和指导。为了初始委托人民众能享受高质量的公共体育服务,政府要尽快界定政府购买公共体育服务过程中问题,确定政策目标,制定适用于公共体育服务购买的政策、办法、条例、措施等。具体来说:1)动态优化政府购买服务指导性目录。作为代理人,政府要调查了解民众多样化的体育服务需求,尤其在老龄人口增多的情况,城乡社区公共体育服务不均衡等问题,要不断调整现有部门购买指导目录,因地因时制宜,使其更加优化,不断满足民众的需求。2)要加强购买公共体育服务过程管理体制,加强预算管理、信息公开、评审立项、合同管理、质量评价与监督等制度建设,将政府购买体育公共服务信息透明化,便于监督[14]。3)引入第三方评价机制,邀请有关专家对公共体育服务项目确立进行审查,参与投标的社会组织的资格审查,服务项目实施情况进行效果评价,并保证第三方评价小组的独立性,不受制于政府。4)加强社会组织服务效用数据库建设。将参与提供公共体育服务的社会组织履约情况入库,及时掌握社会组织的动态,防止逆向选择。5)建立责任追究制度。可以参照建筑责任制实行体育服务终身负责制,使得代理人无法逃脱责任追究,必须将购买公共体育服务落到实处,保证服务质量。42建立信息共享平台,风险防范常态化建立信息共享平台将是政府购买公共服务信息公开化、透明化的重要途径,通过让各种渠道、服务过程各个环节的信息汇聚在一起,扩大信息公开范围,拓宽信息公开渠道,有效克服政府购买公共服务信息不对称,避免逆向选择和道德风险。421扩大政府购买信息公开范围,优化购买服务程序政府购买公共体育服务的主要目的是为有效满足民众日益增长的公共体育服务需求。政府积极转变职能,交由社会力量提供公共体育服务,并以初始委托人的满意度为结果性指标来考核政府的购买行为。初始委托人应当对代理人购买体育公共服务以及项目实施的全过程有知情权、参与权、监督权,因此亟需扩大信息的公开范围。初始委托人可以获悉代理人的购买计划,也可以及时向代理人反映广大公众的需求及购买计划的意见,给政府代理人作参考。政府作为委托人应主动公开购买体育服务的程序、资金预算及使用范围,这也便于符合资质的社会组织参与竞标,社会组织在提供体育服务及设施的过程中不涉及组织保密的信息应公示于众,接受评价与监督。422拓宽政府信息公开渠道,降低购买服务成本为了避免政府购买公共体育服务信息不对称的现象发生,要求代理人及时将相关信息公开化,降低监督和评价成本,提高公共体育服务购买成效。政府不断拓宽信息公开渠道,通过各种方式将政府购买公共体育服务信息透明化、公开化。首先政府可以通过传统四大媒体发布购买的各类体育赛事(活动),开展运动员、教练员、裁判员和社会体育指导员培训,组织国民体质测试与健身指导、社会体育公益宣传、学校等企事业单位的体育设施向社会开放等信息;其次政府可以在一些体育场馆或民众活动广场等地方设立固定的信息公开栏、电子屏来发布信息;再次政府可与移动、电信、联通、腾讯等公司合作或把信息公开业务外包给他们,向用户手机或QQ、微信号里“点对点”式公开信息;最后可以通过发展“互联网+体育”公众服务平台,建立信息共享平台,畅通公共体育服务需求诉求表达机制,利用互联网渠道及时发布购买公共体育服务的相关信息,并进行交互式传播[15]。43创新评价监督形式,约束规范立体化评价监督是衡量社会组织提供公共体育服务质量和效率的重要工具,也是规范政府购买公共体育服务行为的必要手段[16]。传统的评价监督对政府购买公共体育服务质量和效率起到了一定的保障作用,但也暴露出流于形式、主体单一等弊端,这就需要创新评价监督机制,建立强有力的监督体系,让政府购买公共体育服务在阳光下运行。一方面政府应组织有关专家及公众代表、媒体等成立监督与评价小组,依据科学合理的评价方法和体系,对公共体育服务项目的质量、效率、公众满意度以及承接方的服务能力进行客观公正评价[17]。评估结果与政府购买公共体育服务效能挂钩,政府自身不能进行选择性评估,不能避开对己不利的因素,使评价小组保持独立性,进行客观公正的评价。另一方面,委托人政府要对代理人社会组织所提供公共体育服务的质量、数量、公平性等进行监督,以确保其能保质保量地完成任务,从而保障民众需要的健身设施、体育场馆、休闲体育、参加体育赛事、体育培训服务等公共体育服务得到满足。但在实际工作中地方体育行政部门基本上还采用传统监督方法,如不定期检查或由承接方事后提交一份总结报告,甚至还存在监督缺位现象。431广泛动员社会力量,共享监督评价监督评价要贯穿在政府购买公共体育服务的各个阶段各个环节,人人都可以共享监督评价,人人都可以成为自媒体进行监督评价。由于政府本身的结构制约和政府及公务员的各种利益关系,初始委托人公众难以知晓购买体育服务信息的真实状况;同时仅依靠代理人政府信息发布很难从根源上确保购买信息不被内部人控制,出现逆向选择行为。因此,一方面要广泛动员社会上一切可以动员的力量,充分发挥作为政府购买公共体育服务终端消费者的民众的作用,通过信息共享平台,第一时间及时发布公共体育服务质量监督评价的信息。对于参与积极性不高的民众,通过宣传教育来提高他们的监督评价意识,积极进行监督评价,使其成为监督评价主体的中坚力量,充分发挥监督评价广泛性的特点。另一方面依靠新闻媒体、行业协会、非营利组织等进行公共体育服务成效的监督评价,发挥监督评价主体专业化的特点,实现监督评价主体多元化,人人共享监督评价,立体化全方位监督政府购买公共体育服务全过程。432建立智慧监督平台,完善动态监管体系政府通过建立智慧监督平台,做好权利保障、技术完善、路径拓展等相关制度的供给,让初始委托人借助网络平台,人人成为自媒体,及时发现问题,及时揭露问题,也便于政府第一时间掌握服务供给的信息及民众的意见。同时政府通过建立购买信息质量动态管理体系,运用互联网+时代的信息技术来加强对购买公共体育服务各阶段的监督,从政府采集民众体育需求信息、确定招标的项目和内容、发布公开招标公告、组织安排竞标、与社会组织签约、履约等一系列环节,设置好每一个监督的环节及其监督要点,环环相扣,形成有效的动态的监督链条,使其规范化。这样的监督体系可以有效降低政府和社会组织的逆向选择和道德风险的概率,不断提高公共体育服务的质量与效能,提高民众的满意度。

5结语

政府购买公共体育服务实现了政府职能的转变,优化了执政效果,同时还能通过合同规范社会组织的运行,实现共赢[18]。依据委托代理理论,制定适用于体育公共购买服务的法律法规,建立互联网+体育平台,建立信息共享平台,多渠道进行信息沟通,建立交互式智慧网络监督平台,构建动态的评价监督体系,有效规避在购买公共体育服务中存在的逆向选择和道德风险,进一步提高公共体育服务的效能,进一步明确民众、政府、社会组织权责利关系,增强政府公共体育服务的供给质量,推进公共体育服务体系建设,满足全民健身的体育需求。

作者:李秀文 单位:盐城师范学院

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