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社会治理下社区公共体育服务机制研究

时间：2022-02-04 09:52:51

社会治理下社区公共体育服务机制研究

摘要:党的十八届三中全会将“治理”确立为新时期全面深化改革的执政理念和治国方略，这对战略谋划社区公共体育服务发展具有重大意义。在社会治理背景下，根据社会三大部门之构成可将社区公共体育服务运行机制划归为政府主导型、市场活跃型和社会组织参与型三类，并阐述了其基本内涵与特定模型。上海市社区公共体育服务三种模式均有呈现，其未来发展需更加注重完善运行动力机制、整合机制、激励机制、控制机制及保障机制，以确保整体良性运行。

关键词:社会治理;社区;公共体育服务;运行机制;上海

党的十八届三中全会《关于全面深化改革重大问题的决定》中，在“创新社会治理体制”标题下阐述了一个新的执政理念———社会治理，并对其体制改革的论述有两个不同以往的新提法:一是在总体上用社会治理来代替社会管理;二是全面强调中国社会治理方式的改进，提出“四个治理”，即系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时亦指出:“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”［1］，这标志着中国治理时代的到来。党的十八届三中全会还明确提到“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。社会组织是我国社会治理的一大主体，鼓励和支持它们积极参与，对激发社会活力和巩固党的执政基础及领导地位具有重要作用。在我国经济转轨、社会转型、文化转制、政府公共服务职能强化的背景下，我国体育公共服务的提供具有重要的紧迫性和现实性［2］。而党的十八届三中全会将“治理”确立为新时期全面深化改革的执政理念和治国方略，无疑对战略谋划社区公共体育服务发展具有重大意义。运行机制可谓社区公共体育服务研究的核心议题，它关乎社区公共体育服务整体运行过程、机理等规律性内容。本研究试图归纳社区公共体育服务基本模式，探索其内在基本机理，并结合上海的具体案例给予针对性论证，为上海乃至全国其他城市社区公共体育服务良性运行提供参考。

1社区公共体育服务运行机制概述

1.1社区公共体育服务运行机制的基本内涵

任何事物的发展都内含一定机制。机制一词最初多用于自然科学领域，1985年，著名社会学家郑杭生教授正式将其引入社会学，把社会学对象规定为“社会良性运行和协调发展的条件和机制”［3］。事物的机制，也称机理，是指一个系统事物内部组织、内部要素之间的相互作用的过程和方式［4］。可见，事物内在机制于确立事物存在及影响事物发展具有重要意义。对机制动态原理的理论探讨是学界长期青睐的学术议题。考究各种运行机制的内涵是引导和制约决策并与人、财、物等各项活动相联系的基本准则，是决定行为内外因素及相互关系的依据。因此，社区公共体育服务运行机制是指社区公共体育服务有规律运作过程中，影响运作的各构成要素的结构、功能及其相互联系，以及各要素所发挥功能的过程和原理，即是社区公共体育服务运行“带规律性的模式”。

1.2社区公共体育服务运行机制的类型划分

社区公共体育服务运行机制的类型划分，即对其“带规律性的模式”的归纳提炼，其定型与国家经济社会发展水平密切相关。发展中国家社区服务是“在政府指导和扶持下，利用和开发社区内资源，发动和组织社区内成员，开展各种福利服务和便民服务，以不断满足人们的物质生活和精神生活的需求，提高人的素质，促进社会的进步和发展”，体现出服务提供的福利性和经营性特点;发达国家社区服务是“在政府的指导下，通过调动社区内外各种资源而进行的福利性服务”［5］，显现出公共服务的经营性强过福利性。有鉴于此，根据社会三大部门:政府、市场和第三部门(社会公共领域)［6］———社区公共体育服务供给主体，可将社区公共体育服务运行机制大致划定为政府主导型、市场活跃型和社会组织参与型三种模式。这完全符合社会治理所倡导的多元主体共建和谐社会的理念。

2政府主导型社区公共体育服务运行机制分析

2.1政府主导型社区公共体育服务的内涵

政府主导型社区公共体育服务是指政府引导、居民响应参与、自上而下推进的发展模式。政府是社区公共体育服务最重要的供给主体，无论是顶层的制度设计与政策法规颁发、硬件的场地设施规划与经费投入、软件的活动组织协调与技术指导，还是形成闭环的监管评估等，政府的作用都举足轻重。正如公共选择学派代表布坎南所言:“根据公共物品属性，如果由私人提供公共物品，会因收费而导致福利损失和公共物品闲置，也可能导致公共物品供给不足和效率损失”［7］，在传统行政管理学视野里，政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任的“守夜人”［8］转变为积极干预社会生活的“行政国家”［9］。于此可知，社区公共体育服务的政府提供无疑当属主流，而其介入方式一般通过四个方面的经济手段得以实现:①直接供应，政府通过财政预算为社区居民提供公共体育服务，如2015年，常州市级体彩公益金安排预算400万元推进政府购买公共体育服务，购买项目由2014年的18项增加到2015年的31项［10］。②补贴方式，作为供应的补充手段，如上海市《静安区体育局全民健身专项资金管理办法》规定:补贴经费的构成比例初步确定为7∶3，即体育健身场所70%，公益性群众体育活动30%［11］。③特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务［12］。④市场管制，政府以审批方式批准或禁止经济领域内的某种供给活动。

2.2政府主导型社区公共体育服务的模型

根据政府主导型社区公共体育服务模式的基本特征，特总结出其运行模型，一是社区公共体育服务的供应方———政府;二是社区公共体育服务的使用方———居民。除此，政府与民众之间还需有一套连接机制，以确保供给与需求的有效对应。在政府主导型社区公共体育服务模式中，政府是社区公共体育服务的供给主体，政府通过提供资金支持保证公共体育服务良性运行;或是直接生产通过市场方式以出售公共体育服务;再有采用管制方式以合理规范市场提供活动，政府借助多种途径实现对社区公共体育服务的供应。政府试图建立一个健康的社区公共体育服务模式，尽可能让每一民众都能获得公共体育福利，从而利于政府对由个体组构起的整个社区乃至社会进行综合治理。社区公共体育服务的受惠者是居民，直接享受政府提供的体育福利，同时也可通过出资购买(用者付费)的方式获得由政府提供或者在其监管下生产颇具私利性的社区公共体育服务。政府主导型社区公共体育服务模型如图1。图1政府主导型社区公共体育服务模型政府主导型社区公共体育服务模式的优点在于:一是充分体现出公共体育的福利性，政府以财政拨款或直接生产的方式为社区居民提供公共体育服务，能够充分体现福利社会的优越性;二是有助于社区公共体育服务均等化的实现，由政府向民众提供公共体育服务，可避免公共体育福利分配不均、公共体育资源利用不到位等不良现象的发生;三是保证社区公共体育服的综合治理，政府介入能对提供的公共体育服务进行有效且严格的管控，从而确保社区公共体育服务的供给质量。当然，政府主导型的社区公共体育服务模式亦存在些许不足:首先，政府的社区工作负担明显加剧，从体育公共财政支出到专业人员配备，都将消耗巨大的人力、物力和财力;其次，政府对社区公共体育服务的过度干预可能会导致公共体育资源的福利损耗，以致未能实现有限体育资源的合理配置;再次，政府提供给社区居民的公共体育服务可能较为单一，较难满足民众的多样性偏好;最后，由于政府一家独自供给社区公共体育服务，缺少激励机制及较强的专业性，极易出现持续动力不足的现实问题。

2.3政府主导型社区公共体育服务的案例:上海市政府购买公共体育服务的探索

2011年4月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，提出要加大政府职能转变力度，通过公开招标、契约管理、绩效评估等形式，建立政府购买公共服务机制。此后，静安区、长宁区和松江区等相继颁发了政府购买社会组织服务的专门性指导意见或实施办法。2012年8月25日，经市政府批准，市财政局正式印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录(2013年度)》，基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。2011年，上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金达到了41.02亿元［13］。2013年，上海市闵行区政府向区体育总会、老年体育协会、太极拳协会、国际标准舞协会等体育社会组织购买体育比赛、交流、推广培训等，共计30.62万元。杨浦区2013年度首批政府购买体育社会组织公共服务项目目录中，有杨浦区体育局购买“每天一小时，远离亚健康”项目，预算金额为6.5万元;杨浦区长白新村街道办事处购买“长白新村街道百姓健身屋项目委托管理”，预算金额为20万元;杨浦区延吉新村街道办事处购买“延吉社区文化体育俱乐部委托管理”，预算金额48万元［14］。足见政府主导型的涉入之多、之广。

3市场活跃型社区公共体育服务运行机制分析

3.1市场活跃型社区公共体育服务的内涵

市场活跃型社区公共体育服务是借助市场的优点如资源配置效率、成本意识及管理分工专业化等，运用虚拟市场，通过竞争公开的契约方式，来满足民众的公共体育需求。此机制中，政府转变其既生产又提供的垄断形象，扮演起催化剂、规划者、监控者和购买者的角色，让具备生产资质和竞争能力的体育俱乐部、私人体育企业等成为社区公共体育服务的生产者。通过引入市场机制，政府可取消对无端消耗公共体育资源的不良企业的支持，放松规制以鼓励更多体育企业为社区居民提供公共体育服务。如借助自由市场、政府补助、合同承包等形式，委托市场中运营的私营体育企业或个人来实现供给。

3.2市场活跃型社区公共体育服务的模型

市场活跃型模式是市场作为社区公共体育服务的供给主体，通过竞争机制为民众提供体育服务的方式。根据市场活跃型模式的特点，其模型大致包括:社区公共体育服务的购买者、竞争市场和受惠者，其中竞争市场是核心环节。购买者是指政府或个人在市场作为公共体育服务提供者的环境下所处的地位，以出资人和验收人身份通过向市场购买服务方式，为广大纳税人提供体育福利。竞争市场是指社区公共体育服务提供的市场形态。公共体育产品通过充分的市场竞争，采取竞标方式向居民供给，以质优价廉满足居民需求。受惠者是指享用公共体育福利的社区居民，也是社区公共体育服务公共性的主要体现。对于公共性强的社区，较难由私人提供公共体育服务，此时政府承担供给主体的角色，政府通过购买市场上的公共体育服务为纳税人作补充。对于私利强的社区，则可由有需要的个人出资购买，市场提供多样化、个性化、有针对性的公共体育服务，以满足社区居民的体育需求，其模型如图2。图2市场活跃型社区公共体育服务模型市场活跃型社区公共体育服务模式优点表现在:一是专业性，市场主体的多元化保证了公共体育产品的专业性，而政府供给则因缺少专业性而无法满足社会民众的体育需要;二是市场对体育资源的优化配置，通过市场经济这支“看不见的手”，将社会体育资源合理配置，实现有效整合，保证社区居民获得最低廉且最高质的公共体育服务;三是市场的介入能为政府减压，通过市场提供方式可以改变完全由政府供给公共体育福利的垄断格局，以减少政府的管理压力。当然，此种模式也存有些许缺陷:一是在以市场为主导的公共体育服务提供方式中，企业必然注重公司的经济效益，而容易忽视社会民众的体育利益;二是以市场为导向会格外讲求效率而有失公平，带来诸多分配不均的现实矛盾，以影响社会的发展与稳定。所以，在采取市场活跃型模式时，政府部门还需积极融入，进行对市场行为的管理和监督，以确保市场和社会民众彼此最大获益，进而形成政府、市场和社会公民三者良性互动的公共体育服务供给机制。

3.3市场活跃型社区公共体育服务的案例:上海东亚体育文化中心的市场化运作

上海东亚体育文化中心由上海东亚(集团)有限公司进行市场化运营，形成体育文化、宾馆酒店、房产开发、商务贸易等4大经济板块。根本上摒弃传统型体育场馆经营思路，从体育市场化、产业化及投资主体多元化(社会治理的核心)的高起点和建设现代企业制度的高标准出发，把握社会公益(公共服务)目标与资产经营效益价值(利益最大化)取向的不同要求，寻求公司经营和管理机制的最佳模式。此经营模式严格遵循“竞争是市场经济的灵魂”的游戏规则，一开始就将竞争机制引入体育场馆的经营理念，包括能力竞争、战略竞争、协作竞争和人才竞争等。“中心”坚持“以体为主、多元经营、以商养馆、反哺体育”的方针以增强自我造血功能，经营上则秉持“企业化、专业化、节约化”。无形的市场机制中，经济效益是总纲，将其作为衡量一切经济活动的着眼点，以此为根本尺度，来权衡每个经营项目的利弊和投入，因此，在营销理念上必须创新，既要满足顾客当前需要又要创造顾客需求的新营销观念;社会效益是宗旨，东亚集团企业所处的特殊地位决定了在经营活动中，必须重视其公益性，即处理好经济效益与社会效益的关系。虽是企业化运作，但始终把满足市民的健身运动需求(社区公共体育服务提供)摆在重要位置，有效促进体育产业的发展。总体而言，上海东亚体育文化中心的经营理念为:人本理念、竞争理念、质量理念［15］。这充分反映了市场活跃型社区公共体育服务模式的内在特征。

4社会组织参与型社区公共体育服务运行机制分析

4.1社会组织参与型社区公共体育服务的内涵

社会组织参与型社区公共体育服务是社会组织主导、居民主动参与、自下而上实施的发展模式。社会组织在公共体育服务提供过程中处于中心地位，政府的职能仅是表现在制定政策法规、协调利益关系，为民众参与公共体育服务保证制度规范，较少涉及社会组织及计划等。此模式是伴随公民社会浪潮而出现，不仅体现了民间事务的主导性和自主性价值，且能反映出慈善组织和志愿团体的关爱、互助和利他精神。非政府体育组织在传递社会信息、为民众提供公共体育福利、维护和发展社会资本及协助、监督政府执行政策等方面起到重要作用，表现在关系网络、服务供给等。公共体育服务资源提供的方式主要有:(1)社会团体生产，即特定公民团体生产和提供相应的公共服务［16］;(2)社区生产，通过一定的社区组织提供或者参与生产与供应;(3)家庭生产，即家庭或个人通过自给自足或相互帮助的方式，生产那些政府无法提供或无暇顾及的微观领域、性质难以界定清楚的服务类别。

4.2社会组织参与型社区公共体育服务的模型

根据社会组织参与型社区公共体育服务模式的特征，可归纳出其运行的基本模型，主要由三部分构成:支持者———政府;主导者———体育社会组织;参与者———社会公民。在社会组织参与型的社区公共体育服务中，政府不再是公共体育服务的提供者，而是转变身份以支持者出现，通过制定政策法规、进行监管评估，为社会民众的公共体育服务把握方向。社会组织则是公共体育服务提供的主导者，主要为社区建立关系网络，自主提供体育服务，发动各种组织相助帮助。一方面社会组织扮演公共体育服务提供者的角色，另一方面又会以其公益性而具备极强的号召力，可发动志愿者和公民自发提供公共体育服务。此模式中，社会公民不仅是公共体育服务的使用者和享受者，更是其重要参与者，这种自下而上的运行机制充分体现了居民的自发性和能动性，将第三部门的力量和公民个体的智慧发挥出来，以公民自治理念代替传统行政方式。社会组织参与型公共体育服务模型如图3。在社会治理背景下，坚持政府主导和市场调节的基础上，发挥社会组织的作用是当今多元治理的总体趋势。在社会组织日趋壮大的当下，依靠其完善社区公共体育服务供给渐成常态。社会组织参与型公共体育服务模式的优点在于:一是资源调动广泛，通过自下而上的体育组织治理模式，利于发挥全社会力量，从而减少政府供给负担;二是促进社区居民体育自治，摆脱传统意义上政府独揽的局面，促使公共体育服务提供充满活力;三是形成社区公共体育服务运行的“三足鼎立”格局，加快公共体育服务多元治理主体的整合，达到协调发展的有序状态。当然，此种运行模式也有局限:一是体育社会组织作为异军突起，在监管方面存在明显缺位现象，组织内部隐患丛生，利益纠纷不断，致使组织成长受阻;二是体育社会组织本身具有一定的松散性，在集中力量办大事方面略显不足。这就需要政府适当介入，联合体育社会组织共同发力，确保社区公共体育服务持续运行。

4.3社会组织参与型社区公共体育服务的案例:上海市民体育大联赛中的协会组织

2014年，上海市体育局与篮球、网球等27家市级体育协会、2家区级体育协会以及1家体育俱乐部签约，通过购买服务的方式，将当年市民体育大联赛、青少年十项系列赛交给体育社会组织举办。这是上海市体育局围绕“管办分离”、“简政放权”等而展开的一次有益探索，标志着上海体育改革迈出了实质性步伐，这对群众性的公共体育服务提供了更多参与机会。政府部门一改往常统领角色，而是主要进行政策协调和法律监管，以群众体育赛事为平台，大力培育扶持体育社会组织，推进体育协会改革，努力提升体育类社会团体适应市场竞争及规范化运作的能力，这是体育部门贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、推进体育改革的重要举措［17］。2015年，上海市民体育大联赛政府购买服务招投标结果正式公布，共有55家单位参与投标，最终有51家单位中标。此届市民体育大联赛着力打造全民健身赛事展示平台、体育社会组织发展平台、体育市场资源配置平台和体育文化环境建设平台。大联赛主办方在赛事项目设置过程中充分考虑赛事的兼容性和赛事覆盖广度，既有大众喜闻乐见的球类项目，也有在小众群体间流行的高智尔球、花样跳绳、跳水;既有适合老年人的木兰拳、门球、练功十八法，也有符合中青年和白领人群口味的台球、飞镖、剑道，以及青少年热衷的电子竞技、轮滑、跆拳道;既有充满民俗味儿的武术、龙舟、风筝，也有“高端洋气上档次”的帆船、击剑、体育舞蹈。这为社区居民享受公共体育服务提供了良好平台。

5上海市完善社区公共体育服务运行机制的建议

上海市社区公共体育服务运行机制是一个有机系统，按照郑杭生教授的社会运行论可将其分为运行动力机制、整合机制、激励机制、控制机制及保障机制。结合上海市社区公共体育服务的实际情况，特提出以下建议以确保其良性运行。第一，完善社区公共体育服务运行动力机制。各级政府要高度重视社区公共体育服务工作，将其纳入社区工作的绩效考核和晋升考评，以提升政府职能部门和党政干部的积极性和主动性;积极培育和谐互助的社区体育文化，注重公共体育空间的打造及全民健身组织氛围营造;借助社区公共体育服务的推行转变民众体育观念，满足社区居民基本的健身需求，促其形成良好的体育锻炼习惯，进而推动全民健身国家战略的实施。第二，完善社区公共体育服务运行整合机制。要积极整合社区各方体育利益，创新关于社区公共体育服务的民意表达机制，及时满足公民的公共体育需求;完成社区体育工作方式整合，体育机构应协调各部门之间统筹公共体育服务工作，注重自上而下与自下而上的结合运行模式;充分整合社区公共体育服务文化，以基层体育组织建设为抓手，通过讲座、实践指导等提供优质的社区公共体育服务内容，并培养专业人才，确保指导培训的可持续发展。第三，完善社区公共体育服务运行激励机制。着力提升社区体育工作者的地位，给予经济补助及带薪休假等优惠策略，使其体会到强烈的社区归属感;提高社区体育工作者的福利待遇，保证其待遇不低于所在区县执行事业单位工资制度的全额拨款事业单位按照国家和本市有关规定执行的待遇水平;重视社区体育工作者的教育培训，定期举行专业技能培训，为体育工作者再教育、继续深造提供基本保障。第四，完善社区公共体育服务运行控制机制。加快推进社区体育工作专业化，鼓励社区公共体育服务工作者参与职业化水平测试，确保持证上岗;保证社区体育工作者中的社会体育指导员定期参加专业技能培训，规范社会体育指导员的职业道德及技术能力;拓宽社区公共体育服务的民主监督渠道，对其工作落实实行透明管理，全面接受社区居民的监督与意见反馈，建立社区公共体育需求的表达途径，形成有效的官民对接机制。第五，完善社区公共体育服务运行保障机制。强化社区公共体育服务的经费保障，做到政府强化经费保障、合理开展居民筹资、着力发展社会筹资及坚持财政开支透明;加大力度培养社区公共体育服务专业人才，从优化人才结构入手，积极地从转业干部和大学毕业生中选拔人才，充实街道和社区体育工作队伍;健全社区公共体育服务相关政策法规，注重社区公共体育服务的顶层制度设计和基层典型探索的结合;建立科学有效的社区公共体育服务考核评价机制，加强社区公共体育服务建设力度，即组织设置、人员配备、制度建设及业务能力与公共体育服务效果、政策落实、达标情况及满意度等。

6结束语

社会治理是历史演进、时展的产物，绝非偶然出现。社会治理变管理为服务，突出多元主体参与，且切实将服务民生放在首位，以最广大人民群众的根本利益作为一切的出发点和落脚点。社区公共体育服务建设恰恰需要这种多元供给机制，强调多方共同参与。一方面要发挥政府统筹管理、制度安排、经费保障、监管评估，协调整个社会资源、转变职能、简政放权;另一方面要充分引入市场和体育社会组织等力量，市场可对公共体育资源进行优化配置，提高社区公共体育服务提供的效率，而培育社会组织有助于基层体育组织的自身成长，同时进一步加强社区居民的自治能力。社区公共体育服务绝不仅限于政府单一供给模式，市场和社会组织等力量将会融入进来，因此，制定扶持公共体育事业发展的税收政策和鼓励对体育事业捐赠的经济政策，放宽公益性体育事业的准入政策，鼓励、支持社会资本和外资参与公益性体育事业，吸引和鼓励社会力量投资兴办社区公共体育实体、建设公共体育设施显得尤为重要［18］。当然，社会治理背景下社区公共体育服务运行机制并不就此模式化，在这一动态的变换进程中，随着公民意识的强化和公民社会的成熟，家庭、个人亦将成为社区公共体育服务的建设者，也就是说，关乎其自身的运行机制也处在时时运行之中，寻求着那份社会期许的良性运转。

作者: 单位:1．河南科技大学 2．河南师范大学 3．上海体育学院

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