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投资项目监管能力的实践与思考

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摘 要:本文旨在通过分析近年来政府投资项目的管理现状,提出目前监管体系中存在的主要问题,明确项目监管中法制化、规范化的发展方向,从而进一步规范和改进政府投资项目行为,保障项目质量安全,提高资金运用效率,推进廉政建设。

关键词:政府投资;工程建设;监督管理

一、政府投资项目监管中存在的问题及原因

从近几年查处的违法违纪案件中查摆的问题来看,工程建设领域仍是腐败现象的高发易发区。政府投资项目监管工作仍存在着漏洞和薄弱环节,主要表现在以下几个方面:1.法律法规不够健全。虽然我国出台了工程建设领域的诸多法律法规和配套制度,但是有些很难落到实处。有些法律法规原则规定多,具体细则少;禁止规定多,配套罚则少;违法规定多,认定办法少。同时在实际的监管过程中行政监管手段相对有限,对串标围标和资质挂靠等现象处于查证难、认定难、处理难的困境。串标人或者挂靠单位之间一旦因相互利益关系建立攻守同盟,常规的调查手段很难取证和认定。即使认定,处罚手段少,力度小,相对于工程项目建设的巨大资金而言,企业违法成本非常低,在当前社会诚信体系尚不完善的情况下,有些企业缺少自律,盲目追求利益,造成建设市场混乱,串标围标和资质挂靠等违法行为依然频频出现。2.部分领导违规干预。从各级纪检检察机关查办的工程领域重大案件中可以看出,领导干部违规插手干预工程建设的情况屡有发生。有的领导干部面对诱惑,放松了自我要求,把党和人民赋予的权力当做满足私欲的手段,插手工程建设领域经济活动,利用职务上的便利为不法商人牵线搭桥,以此谋取私利;有的领导干部缺乏正确的政绩观,背离了科学发展观的精神,在项目建设过程中违背客观规律抢进度,压缩项目前期工作时间,导致可行性研究不够充分,勘察不够细致、设计不够深入、在未办理相关审批手续的情况下开工建设,造成后期大量的工程变更,使监管工作陷入被动的局面,严重损害了人民群众的利益。3.行业水平良莠不齐。部分企业置企业诚信不顾,通过投机取巧、弄虚作假等手段谋求利益,建筑行业诚信缺失主要表现在:(1)有的建设单位拖欠施工单位工程款、施工单位拖欠农民工工资等行为。(2)有的项目层层分包,管理人员不到位,组织混乱。(3)有的项目建筑材料以次充好,偷工减料,造成质量安全隐患。随着建筑行业蓬勃发展,除了传统的施工企业,也衍生出许多提供相关服务的中介企业。建筑行业中介机构种类繁多,包括建设监理、造价咨询,招标代理、项目代管、土地评估,环境评估,工程审计等各个方面。目前我国中介行业入行门槛低,配套制度建设还不成熟,服务水平良莠不齐、鱼龙混杂。中介不中的问题突出,主要表现在:一是委托方。中介企业是为委托方服务的,当委托方提出一些不合理要求时不敢拒绝,没有保持中立的立场。二是中介自身。中介从业人员利用委托方赋予的权力,向和自己有利益关系的相关单位和企业变相输送利益,为自身谋取不正当利益。4.项目组织管理薄弱。有些建设单位管理人员和业主代表管理经验不足,对项目建设过程中存在的隐蔽性强、情况复杂的深层次问题,缺少辨识能力和处理手段,有时会被施工单位或监理单位蒙蔽。虽然目前也引入了国际先进的项目代管机制,邀请了很多业内技术力量强的工程咨询服务机构为政府投资项目提供代管服务和技术支持。但是从目前运行的情况来看,并没有取得预想的效果。有些代管企业用建设单位赋予的权利谋取自身利益,为建设单位的服务存在不到位、不充分的现象。另外,项目组织结构过于冗长也不利于工作的有序开展和指令传达,造成工`程建设效率低下。项目代管在国际上是一种成熟的管理模式,但在我国尚处于起步阶段,配套的行业监管制度和约束机制还不成熟,代管单位承担的责任和义务不明确,工作内容和程序也不尽相同,履行职责的随意性较强,监督缺少抓手和手段。

二、吴江区政府投资项目监管的实践与探索

随着区域经济的快速发展,城市生活水平的日益提高,为满足广大群众日益增长的物质文化需求,加快推进“乐居吴江”建设,我区以公共基础设施、社会公益事业等领域为重点,不断加大政府投资力度。同时加强对政府投资项目的监管,从制度建设、规范管理、资金运用、监督问责等方面着手,促进政府投资项目建设权力运行公开化,资金运用合理化,建设行为透明化,监督管理法制化。1.多方监督并举确保责任落实。我区建立健全了政府投资项目的领导体系和工作机制,各部门各司其职,领导牵头,齐抓共管,确保责任落实。区人大、政协、纪检监察等部门就工程建设领域的各个方面开展全面督查,对工程建设决策行为、管理行为、执法行为中的违规违纪现象进行查纠,把“工程优质、干部清廉”的要求落实到每一项工作中,贯穿于建设全过程。2.推进诚信建设规范市场运行。为增强工程建设相关主体的信用风险意识,确立诚信为本的经营理念,整顿和规范建设市场秩序,2013年,我区制定了《吴江区政府投资工程建设项目诚信保证金制度实施办法》和《吴江区建设工程招标投标严重不良行为惩戒实施办法》。通过经济手段和行政手段对相关企业的不诚信行为进行制约,确保工程建设领域的正常秩序。标后管理是诚信体系建设的重要抓手,是相关职能部门对项目确定中标人后的延伸跟踪监督工作。标后管理包括对合同订立、合同变更、施工分包、设备采购、人员到位、施工行为、工程进度、工程安全、工程质量、资金运用等内容的监督管理。标后管理运用明察暗访、日常检查等手段,对发现的企业不良行为勒令其限期改正,根据规定给予通报、扣分、暂停投标资格等相应行政处罚,并对其不诚信行为进行公示。3.完善财经制度严控资金运用。2014年,我区发布《吴江区政府投资项目管理办法》及其实施细则,对政府投资项目的计划管理、变更管理、资金管理、建设管理等方面提出了明确的规定和要求,进一步保障政府投资项目的规范化运行。同时,为约束项目管理费用,我区发布《关于明确吴江区政府投资项目建设单位管理费和代建费标准的通知》,规范建设单位和代建单位管理支出的范围和标准。近年来,吴江区财政局评审中心逐步建立和完善了项目评审制度。项目评审,即财政局通过自有力量、购买中介机构专业化服务、邀请行业内专家做顾问等方式,对项目建设全过程进行全方位的评审。分为概算评审、标底评审、变更评审、结算评审、全过程评审五个方面,覆盖了项目从立项直到竣工验收的全过程。项目全过程评审有助于提高项目投资的全局性,提供项目决策的依据,保证项目建设的科学性;有助于合理控制项目造价,推动项目建设精细化,确保投资性价比;有助于廉政监督更深一步,从资金运用角度发现问题,确保权力规范运行。随着政府对民生项目的投资力度逐年加大,评审项目的数量和金额也逐年递增。目前,全过程评审的做法在吴江区东西快速干线工程、胜地生态公园等几个试点项目上取得了一定的效果,有效地控制了项目的投资规模,降低了项目建设成本,节省了财政资金支出。我区于2005年出台《吴江市政府投资项目审计监督管理办法》及《市政府重点建设项目跟踪审计实施办法》,跟踪审计制度在我区已实行将近十年,通过前移审计监督关口,实施源头把关,在监督财政资金的管理使用、促进国家有关政策的贯彻落实、提高资金使用效益等方面发挥了积极作用,取得了显著的成效。2012年至今,我区开展跟踪审计项目84个,项目金额105亿元。同时,为了提高政府投资项目监管实效性,保障相关规章制度执行到位,根据《吴江区政府投资项目管理办法》及其实施细则,结合政府投资评审制度,我区启动建设政府投资项目监管平台。目前吴江区政府投资项目监管平台建设正在有序推进中,通过项目管理、项目评审、中介监管、信息公开等板块的建设完善,旨在深入监控项目建设每一个步骤,有效控制各风险环节,推进项目规范化管理。4.运用三位一体监督中介领域。面对如雨后春笋般成立的各种中介企业,我区运用政府监管、协会自律、社会监督三位一体的监管模式,对中介行业进行整顿治理和规范管理。(1)加强政府监督管理。吴江区行政服务局成立中介机构监督管理科,负责对我区中介机构的监督和管理。以《吴江市中介机构管理办法》和《吴江市中介机构信用评价管理办法》为基础,进一步深化细则,完善制度,强化长效管理。通过联合财政局、审计局、国土局、住建局等单位,对造价咨询、土地评估、招标代理等工程建设相关中介机构进行信用评价及考核。同时我区积极开展中介行业服务品牌创建工作。(2)发挥行业协会作用。通过制定完善本行业职业准则、执业规范和奖惩规则等制度,加强行业自律监督手段。通过制度对违规的中介机构或执业人员进行业内处理,规范中介执业行为。(3)强化社会舆论监督。2011年我区建立了中介机构监管网,旨在进一步公开中介执业行为和诚信情况,强化社会和舆论监督,督促企业注重自身信誉度的提升。

三、对政府投资项目监管的几点建议

1.健全责任体系。各建设单位是工程建设的责任主体,单位负责人及管理人员要强化责任意识,明确自身责任定位,在日常工作中认真履职,确保项目按时按质完成。进一步建立健全切实可行的责任体系及责任追究制度,把责任明确分解到部门、单位、个人。应对责任主体、责任认定和责任追究等方面给予明确,对建设过程中违反基本建设程序、管理不善、监督不力造成损失和不良影响等行为进行问责。从而进一步强化监管人员的责任意识,提高监管人员的能力,提升政府投资项目的监督管理水平。2.凝聚监管力量。各监督单位要通过定期会议,信息通报等方式加强交流,完善大监督体系,通过部门联动,形成监管合力。同时,各监管单位应深入挖掘目前监管工作中的漏洞和不足,进一步从制度建设、组织协调、监督检查、惩治措施等方面强化监管能力。进一步规范建设行业从业行为,营造良性的竞争环境,促进行业整体发展,保障政府投资项目依法高效推进。3.强化对新兴行业监管能力。随着建设行业的整体发展,工程项目专业分支越来越多,专业化程度越来越高,涌现了一批新兴的技术含量高的行业,比如项目代管、绿化景观、智能化、仿古建筑等,这些行业在现如今的政府投资项目中的比重越来越大。但是,与之相对应相配套的制度规范却存在滞后的情况,出现了很多监管的“真空区”。所以一方面应尽快出台相关行业的监督管理制度和规范准则,明确监管职责和标准要求;另一方面应提升监管人员的业务素质能力和监管能力,同时引进或借助行业内的专业技术力量辅助监管。只有保持制度与市场并进,才能确保监督到位,保障项目的整体效果。4.开展建后评价。项目建后评价是指通过对已完成的政府投资项目的经济性、环保性、功能性、持续性等方面的评价,对项目的决策、实施、竣工、运行情况进行后考核,从而有效克服重施工轻准备、重建设轻管理、重投入轻效益等问题,提高政府投资项目的综合长远效益。5.加强廉洁自律。工程建设领域由于其技术复杂,涉及面广,资金量大等特点,是腐败问题的高发区和重灾区,是廉政建设的重要阵地。从事工程建设监督管理的政府部门及其工作人员往往面对着更为复杂和严峻的形势。所以,要加强工程建设领域的队伍作风建设,从增强干部自律性和加大外部监督力度两方面出发,要有切实可行的具体措施。通过对建设管理重点岗位和关键环节的廉政风险进行排查,强化对相关人员的宣传教育和廉政警示,对发现有违法违纪情况的人员严肃处理等方式,促进工程建设领域的廉政建设,寻求从源头防腐的有效途径。

作者:袁京 单位:西北农林科技大学人文学院

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