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工程审计和工程造价研究

一直以来,政府投资及政府投资占主导地位的工程是审计的重点项目。国家《审计法》中规定,政府投资及政府投资比例超过50%的项目,审计机关对此建设项目的总预算或者概算的执行情况和年度决算、单项工程结算、竣工决算,依法进行审计监督。为防止国有资产流失,监督财政资金合理使用,各省及部门都有地方性审计规章或审计监督条例,规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”这种出发点是好的,但也造成了建设单位以此为由拖欠工程款。2017年,法工委在法工备函[2017]22号文《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中提出,地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。此文一出有举手叫好的,也有持反对意见的。笔者是一个从事工程造价十几年的造价人员,第二作者是一直在单位从事工程审计的一线人员,结合多年经验从以下几个方面来分析一下工程审计和工程造价审核的区别。

1两者所使用的法律、法规不同

工程审计适用的法律有《审计法》,法规有《中华人民共和国审计法实施条例》,还有一些审计规范,例如《政府投资项目审计规定》、《水利工程建设项目招投标审计办法》、《交通建设项目审计实施办法》。各级审计机关代表国家行使权力,对行政相对人的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行监督,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国家经济健康发展,调整审计机关与被监督对象之间的行政权力义务关系。审计决定对建设单位具有法律自制力,但其效力不及承建单位。工程造价审核适用的法律有《建筑法》、《合同法》《招标投标法》,法规有《招标投标实施条例》、《建设工程质量管理条例》、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》、《建设工程价款结算暂行办法》,还有一些地方规章及规范性文件。它调整的是平等主体的自然人、法人、其他组织之间的民事权力义务关系。工程审计是属于公法范畴,工程造价审核属于私法范畴,两者在各自范围内、各自层面上发挥作用,各得其所,互不冲突。

2两者包含的范围不同

工程审计主要对工程项目建设过程中的项目资金的来源和支出情况进行审计,重点检查各环节相关审批手续是否完备,开支是否真实、合理;审查设计、勘查单位的确定是否合规合法,招投标程序及结果是否真实、合法、公正性,以及工程发包是否合法有效,工程造价的确定是否公正合法,有无国有资产的流失。工程造价审核是造价咨询单位,根据施工过程中的现场实际情况、图纸、设计变更通知书、现场签证等,就承包人完成的工程量按照双方约定的计价办法和已定的计算规则进行计价的工作。它仅是根据私法,由第三方鉴定机构对完成的建设项目的价格进行审定的一个过程。就像我们买一个商品,但这个商品的定价是由甲乙双方协定的,是乙方根据自己公司的能力和成本,加上利润和国家各项税费得来的。工程审计是对工程建设全过程监督行为,是对工程项目工作中是否有违纪违法行为的检查,并对后续事件提出处理意见,在国有投资占主导地位的工程项目中这是很重要的一步,工程审核仅是对工程项目标的价进行评价。因此两者的工作内容不同,不能相互取代。

3两者所使用的技术人员不同

工程审计涉及工程建设项目的全过程,是一种涉及多学科、多领域的系统工程。从业人员也非常广泛,审计组成员应当有工程技术人员、工程造价人员、财务会计人员、技术经济人员和项目管理人员构成。工程技术人员应当熟悉工程项目涉及、招标投标、工程施工、竣工验收程序及相应的法律法规;工程造价人员能胜任工程概算、预算、标底、竣工决算等工程造价指标的编制和审核工作;财务会计人员应当具备建设单位财务会计审计知识;技术经济人员应当熟悉工程经济、投资经济等知识。工程审计中实行审计组长或主审负责制,审计组组长具体负责编制审计实施方案、经审计组所在的部门负责人审核,报审计机关分管领导批准,由审计组负责实施。工程造价审核是由承包人编制,发包人初步审查,后委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行工程结算审查,最后其成果文件应得到审查委托人、结算编制人和结算审查受托人以及建设单位共同认可,并签署“结算审定签署表”。其审核过程中用到的主要是项目负责人,要具有高级工程师职称,注册造价工程师资格;专业负责人,要具有工程师职称,注册造价工程师资格;专业造价员,要具有助理工程师职称,造价员资格。从上述几点论述中可以看出,工程审计和工程造价审核的区别还是比较大的。工程审计是接受组织最高管理层的委托,对工程项目建设活动进行评价和监督,对建设项目全过程的真实、合法、效益型进行监督和评价,其目的是为了促进建设项目实现“质量、速度、效益”三项目标。工程造价审核是甲乙双方对工程价格进行计量,是建设单位应支付的最终合同价款,也是施工单位收取工程价款的依据。但为什么长期以来都存在以工程审计代替工程造价审核,工程造价审核结果和工程审计结果不一致,更有甚者相差甚远。这也造成了审计和造价审核存在冲突,都以自身结果为准的局面,为这个打官司的也不在少数。其实早在2001年最高人民法院就对此做出答复;再次说明了《审计法》的立法原意,但为什么直到2017年法工委又出台这样的解释,而且质疑和反对声不断。主要还是已经结算审核过的工程项目,在审计时又发现了问题。但这并不影响审核的结果和审计的效力。笔者认为应从以下几个方面来解决。(1)从完善内容监督和处罚规章制度来解决。工程审计中发现的问题,大多数和建设方人员、管理和专业技术水平有密切关系。建设单位应培养一批有专业素养的专业人员,牢记使命,不忘责任和义务。上层管理部门应建立健全审计后的追责机制,对审计中发现的不同问题,按不同问题提出不同的处理办法,让当事人有强烈的风险意识,特别是在办理签证、价格认证时三思而后行。一个人只有自律意识而没有纪律约束是空谈,特别是在利益面前。工程建设项目一直都是事故的高发区,更应完善制度,杜绝不负责任事件的发生。(2)加快培育完善的工程造价咨询中介市场。培养一批有职业道德和职业素养的造价机构,为建设单位和施工单位提供优质的造价咨询服务,以减轻审计机关的压力。这不仅需要加强中介市场的政府监督和行业自律,也要加强对违法的行为的处罚,增加违法成本,严重者要追究其法律责任。(3)有效加强施工单位管理,明确处罚措施。对结算时虚报工程量,重复计算工程量等问题,在合同中增加处罚办法。对施工单位恶意和建设单位串通骗取国家资金的,可以通过合同无效等法律规定的制度解决。对于构成犯罪的单位和个人,可以由司法机关依法追究刑事责任。在21世纪的今天,在全面建设法制社会的前提下我们应该是完善自己的法律体系,而不是各个法律互相抵触。这种矛盾其实指出了在政府投资建设领域管理制度不完善的弊病,这就要求我们在法律规定的框架内,多措并举,通过加强综合治理措施和完善内部制度来加以解决。工程审计和工程造价审核是保证我们工程建设各方利益和国有资产不流失的重要手段,也是不可或缺的。如何保护和平衡好各方利益也是工程项目建设过程中的重点。

笔者从以上几个方面分析了他们的区别以及应对措施,起到抛砖引玉的作用,希望能引起同行的共鸣,有利于工程建设的长期发展。

作者:韩明莉 姜卫民

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