渡运管理投资及社会绩效研究

一、创新渡运管理模式

（一）将渡运安全工作作为全市大交通工作的一部分统筹兼顾进行部署

亳州市各级交通主管部门将渡口保留、设置或者撤销纳入本地交通规划，以亳州市渡口逐步减少而又不影响当地人民群众生活、生产或工作为原则，一是在实施道路和桥梁建设时，根据财力等情况，在当地配套财力允许的情况下，坚决实施渡改桥，从根本上解决当地的渡运安全问题。二是在当地配套财力不足的情况下，加强渡口码头硬件建设和加大渡船更新力度，千方百计保证渡口、渡船质量符合渡运安全条件要求。三是渡口附近有过河桥梁（渡口至桥梁直线距离1000米以内）的，且过渡人员比较少（20人次/天）和当地适任渡工不想继续摆渡而当地乡（镇）政府、行政村不能保障渡运安全的，由交通主管部门与当地乡（镇）政府协调，在当地乡（镇）政府支持下报请县（区）政府给予撤销。这项工作，蒙城县在2011年度撤销了7道渡口，占全县渡口的35%；另一方面，县交通运输局与当地社保部门和乡镇政府等及时研究了切实可行的撤销渡口对策，妥善解决了渡工的生活等后顾之忧，对渡工和渡口附近的干部群众工作做的比较到位，撤销了的这些渡口，当地没有发生任何不安稳事件或者信访事件。

（二）保证渡运从业人员切实履行职责

建立两支能够保障渡运安全的一线渡运安全队伍：一是想方设法保证渡工适任，坚决杜绝非法渡工操作渡船；二是“乡管员”要认真负责地正确履行好渡运安全监管职责，监督渡口经营人切实落实渡口安全第一责任人等各项渡运安全责任制。

（三）将科技适用到渡运安全工作上

近年，市交通运输局与市地方海事局达成拿钱“买”渡运平安的共识，投资一部分资金购买先进的安全生产监控设施和建立全市渡运安全信息平台，用于全市渡运安全监督管理工作，做到海事管理机构安全监督员在机关监控中心时刻远程监督全市渡运安全状态，能及时发现和提醒排除渡运安全隐患，切实提高渡运安全监督管理工作质量和工作效率。

二、亳州市渡运安全管理探索实践

（一）市委市政府高度重视渡运安全管理工作

自2002年以来，亳州市委市政府高度重视渡运安全工作，每年初召开一次高规格的全市渡运安全工作会议。全市渡运安全工作会议，各县（区）分管县（区）长和交通运输局局长、安全生产监督管理局局长，海事处长和分管处长，一些有渡口的乡镇政府负责人、乡镇船舶安全管理员等参会。会议由政府副秘书长主持，市交通运输局局长作渡运安全工作报告，市委常委、常务副市长作重要讲话，邀请市安全生产监督管理局领导参加。同时，分管副市长与各县（区）分管县（区）长签订《亳州市2011年度渡运安全管理责任书》，当地主要媒体《亳州电视台》、《亳州晚报》作为重要新闻进行广泛宣传报道，大力营造关注渡运安全舆论氛围。各县（区）也都分别召开了当地相应规格的县（区）渡运安全工作会议。在日常渡运安全监管工作时，市政府把渡运安全工作列入政府的重要工作任务之一，在每次全市安委会季度例会上，都将渡运安全工作作为一项重要议题进行研究部署。同时，自2002年以来，历任市委市政府主要领导每年都至少一次深入到渡口等督查渡运安全工作，给全市各级党委政府和相关部门切实做好渡运安全起到了很好的导向作用。

（二）积极推进渡运安全监管责任机制建设

1.亳州“11•30”特大渡运事故发生，在一定程度上也反映了亳州市渡运安全管理法制建设方面的一些不足。为有效地解决当时亳州市渡运安全生产监督管理法制建设相对滞后的问题，在2002年6月21日，亳州市人民政府以“亳政[2002]75号”文件颁布《亳州市渡运安全管理暂行办法》自2002年7月1日实施，从此亳州市渡运安全工作走上依法管理的轨道。近期，市交通运输局正在以深入贯彻落实国发[2011]40号和皖政[2011]93号等安全生产政策为契机，调研修改完善2002年《亳州市渡运安全管理暂行办法》（修正稿），提速亳州市渡运安全规范化建设进程，建立健全亳州市渡运安全法制化屏障，保障亳州市渡运安全做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。2.亳州市深化县（区）、乡（镇）政府渡运安全管理责任机制建设，一是建立全市县（区）、乡（镇）、行政村、渡口经营人四级渡运安全监督管理网络，进一步明确规定渡运安全工作主体责任。二是在每年年初，由分管副市长代表市政府与各县（区）分管县（区）长签定了《亳州市渡运安全管理责任书》，各县（区）分管县（区）长与各乡（镇）长签订了《县（区）渡运安全管理责任书》，且各县（区）政府与所辖的渡口的乡（镇）政府、行政村、渡口经营人都签订了《乡（镇）渡运安全管理责任书》，进一步夯实各级政府履行渡运安全管理职责强度。从而健全以各级政府和相关单位为渡运安全责任主体、以责任书为纽带的全市渡运安全监督管理长效责任机制。通过十多年来的探索实践，亳州市建成了用规章制度规范渡运安全监督管理行为、按制度办事、用制度管人的渡运安全监管有效机制。

（三）共同加大渡运安全投入力度

亳州市各级政府及交通主管部门、海事管理机构和渡口经营人齐心协力地加大渡运安全投入，是确保改善全市渡运安全条件的基础。一是渡改桥工程，亳州市用于渡口改造渡改桥项目建设工程地方配套资金共计877.63万元。其中，涡阳县创新地方配套资金使用方法，采取“为避免造成向群众摊派的负面影响，不足资金由县财政兜底解决，先由县交通部门垫付，再由县财政适度增加交通建设改渡建桥专项资金年度预算逐年返还交通部门，务必确保已开工项目的配套资金及时到位”举措，保障了全县渡改桥项目建设顺利实施。二是改善渡运码头等设施硬件建设，仅在2002年度就拨付资金70多万元用于全市127道渡口两岸234块渡口安全警示牌、公示牌的制作安装，在2010年为二类渡口统一购置了防冻、防滑草垫并及时发送到各渡口。三是保障渡船安全适航，亳州市按照“三个一点”的办法积极筹集渡船更新资金，科学编制渡船更新计划，规范管理全市渡船更新改造行为。近十年，全市交通部门投入渡船更新资金760万元，淘汰更新乡镇客渡船89艘，彻底消除了事故隐患渡船。同时，海事管理机构在2002年投入5万元、在2005年投入2万多元、在2011年度投入10万元购置救生圈、救生衣、人力助航工具和海事渡运安全警示牌等安全设备免费配发给渡船，谯城区交通运输局在2011年投入9万余元购买救生设备免费赠送给辖区渡口和给予每艘渡船600元资金补助促进渡口经营人对渡船进行打漆维护保养，谯城区牛集镇政府投入6000余元为本镇四个渡口配备了缆绳和靠泊设备等。四是在渡口标准化建设时，市交通运输局拿出20万元作为奖励资金奖励渡口标准化工作先进的县（区）交通运输局。五是加强提高从业人员安全素质补助费用力度，近十年仅交通主管部门和海事管理机构就筹集86万元“乡管员”补助经费及时发给“乡管员”。谯城区交通局在2003年免费给“乡管员”配备了自行车、雨具等，在2004年出资组织全体“乡管员”出外考察学习，在2005年出资4000多元给全区“乡管员”免费配发一套“谯城渡运安全监管”标志的工作服。谯城区牛集镇政府在2011年为全镇每位渡工发放1000元的生活补助。当地海事管理机构，在2002年投入2万元用于印制发放“水上安全宣传材料”，在2011年为二类渡口的渡工配备了雨衣、手套等防雨雪用具，常年免费对全市渡工进行渡运安全知识技术培训教育，免费对全市渡船实施船舶检验。

（四）全面提高渡运从业人员素质

亳州“11•30”特大渡运事故的当事渡工吴海林对事故负有重要责任，法院判其有期徒刑六年，比当事乘客吴怀全判得重一年。这从司法实践上，渡工对渡运安全应承担责任也得到凸显。加强渡工管理，全面提高渡工素质是海事管理机构义不容辞责任。所以，亳州市狠抓对渡工培训、考核发证，监督渡工持证上岗和监督渡船处于适渡状态，并把此作为重要工作切实抓出成效。要求各县（区）海事处做到：一是免费培训渡工；二是随时培训渡工，只要乡（镇）、村、渡工申请，海事管理人员就要及时给予培训、考核发证，全面提高渡工素质；三是积极与乡（镇）政府保持联系，建议乡（镇）政府及时更换老弱病残的渡工；四是经常到渡口监督检查渡工持证上岗情况，切实保障渡工遵章守纪操作渡船。

（五）加强渡运安全管理第一屏障建设

新时期亳州市乡镇渡运安全管理实践证明，“乡管员”是代表乡镇人民政府实施渡运安全管理的第一线直接责任人，是亳州市乡镇渡运安全管理第一屏障，他们工作好坏直接影响亳州市渡运安全监督管理效果。所以，建设一支可以打硬仗的“乡管员”队伍成为亳州当地政府和交通部门、海事管理机构的一个重要课题。《亳州市渡运安全管理暂行办法》专条规定“乡管员”职责，从法制上明确“乡管员”性质、职责、权利、义务和工资补助保障措施。亳州市交通局还在2002年4月18日向各县（区）交通局、海事局和乡（镇）政府签发了《关于加强“乡管员”队伍建设的通知》（亳交法[2002]73号），就亳州市“乡管员”的“性质”、“具备条件”、“工作任务”、“聘用程序”、“经费来源”“、经费管理”等进一步作出具体规定，细化规范亳州市“乡管员”队伍建设，以进一步强化乡镇渡运安全管理。亳州市各级政府和交通主管部门、海事管理机构都非常重视对乡镇渡运安全管理工作人员的培养教育工作。在“乡管员”日常管理上，“乡管员”系其所在乡（镇）政府聘用公职人员，各县（区）交通主管部门实施行业监管，各海事处负责对他们进行渡运安全监管业务技能培训教育。各县（区）交通主管部门和地方海事处联合采取“以会带训”方法，对“乡管员”和分管乡（镇）长每月至少业务培训一次，教会他们“管什么、怎样管”。在落实责任上，“乡管员”每月按时参加县（区）交通局和海事处联合召开的“乡管员”及渡运安全工作例会，汇报近期工作完成情况、交流学习新的渡运安全政策知识和领受新的工作任务。会后，“乡管员”及时将县（区）乡（镇）的渡运安全管理工作例会精神向分管领导和乡（镇）长汇报。一些乡镇领导对“乡管员”汇报县区“乡管员”及渡运安全工作例会精神非常重视，对会上指出渡运安全隐患的，乡（镇）长亲自带领“乡管员”等到渡口检查渡运安全工作，仔细分析存在的问题，现场督促落实县（区）交通局和海事处关于渡运安全工作的意见，及时消除乡镇渡口渡船安全事故苗头。一些“乡管员”工作成绩和影响，不仅促使当地乡（镇）政府负责人转变了乡（镇）渡口渡船安全管理工作仅仅是海事管理机构一家的事危害乡（镇）渡运安全陈旧思想观念，而且密切了乡（镇）政府、交通主管部门和海事管理机构在乡（镇）渡口渡船安全管理关系并形成乡（镇）渡口渡船安全监督管理合力，促进乡（镇）政府加大乡（镇）渡口渡船安全管理工作力度，认真落实乡（镇）政府对乡（镇）渡运安全管理责任制。还彻底解决了以前一些偏僻乡（镇）渡口海事管理人员现场安全监管“鞭长莫及”的被动局面。

（六）抓好重点渡口安全现场监管

亳州“11•30”特大渡运事故教训是深刻的，也暴露出亳州市在重点时段现场监管的不足。为此，市交通、海事部门及时对全市涉渡庙会进行一次全面排查，把庙会时间、涉及到的渡口、乡（镇）、海事机构等信息编印成册，印发各县（区）交通运输局、海事处。同时，建立了涉渡重大活动报告制度。在节假日、庙会期间，交通、海事部门联合乡（镇）人民政府和公安派出所等实行旁站式管理，消除渡运安全事故隐患。市交通运输局对重点时段的安全监管情况进行抽查和督查，并作为年度渡运安全工作考核的一项重要内容。亳州市有关部门总结亳州渡运安全工作特点后认为，庙会时渡口和学生渡口是重中之重。亳州市做到县（区）交通运输局和海事处在完成二类渡口检查不少于1次/周，三类渡口检查不少于2次/月，通航水域巡航检查不少于2次/月的规定动作的同时，及时总结辖区渡运安全工作的特点，突出对重点时段、重点部位、重点水域、重点渡船的进行现场监管。

（七）在安徽省率运用先进科技手段监管渡运安全

1.创新开展二类渡口远程监控专项建设。为加强全市二类渡口的实时动态监管，提升渡运安全监管水平，市交通运输局投资200万元联合市移动公司，自2010年3月开始对市地方海事局总监控中心和各县（区）海事处监控分中心进行统一规划，对全市9道二类渡口和1道城区渡口安装渡口安全远程监控设施。为了充分发挥渡口远程监控管理的作用，保障全市二类渡口远程监控管理设施正常运营，及时发现并纠正渡口违章行为和排除渡运安全事故隐患，消除渡工在渡运过程中的不良习惯，督促渡工逐渐形成安全渡运、遵章渡运的良好习惯。市交通运输局制定了《全市二类渡口远程监控实时监管专项行动工作的工作方案》确保最大限度地发挥其作用。亳州市地方海事局制定了《亳州市渡口远程监控中心工作制度》贯彻实施措施，明确提出了渡口安全远程监控中心要求，值班人员职责、细化了各监控心中心的监管责任。2010年8月，亳州市渡口远程监控系统全面上线试运行，截至2011年12月31日，各监控中心设施运行正常，达到了预期目标：一是保障海事管理机构全天候对渡口实施远程实时监控：在市地方海事局监控终端（即安装于市海事局监管中心的液晶大屏幕显示墙）上，能够接收来自三县一区二类渡口渡运的实时图像。相关业务部门经授权后，可在任何一台电脑上通过网络接收渡口实时渡运图像，并可实现渡口远程监控喊话，及时查纠违法违规渡运行为。二是可对渡口远程监控图像录制、回放检索。在监控终端上检索历史录像，可按时间、地点方便地回放选定的录像，视频回放时可随机暂停、快进/退、慢进/退等。保存30天的渡口运行监控视频历史资料，按时间自动更新视频资料。2.建立全市渡运安全预警信息沟通机制。市地方海事局与当地气象等相关部门联合，在影响渡运安全天气变化异常和渡口附近是庙会、集会等时，各海事处必须向乡管员和渡工通过手机发送渡运安全注意事项信息。海事管理机构做好值班及信息报送工作，严格执行值班制度及时预警信息。建成全市渡口渡船信息数据库，建立渡运安全预警信息平台，遇大风、大雾、大雨等恶劣天气及时预警信息，仅在2012年春运期间亳州海事管理机构共渡运安全信息1700余条。2011年安徽省交通运输厅梅劲厅长到亳州市地方海事局调研工作时，在渡运安全远程监控中心实地观看后，对亳州市在全省率先对二类渡口安全实施远程监管并取得一定成效给予了赞扬。总之，在政府领导和市安委会办公室协调指导下，各级交通运输主管部门积极工作，各海事管理机构认真履职，“乡管员”时常在渡口现场监管，加之充分发挥重要渡口远程监控设施作用等，全市渡运安全隐患查处体系建设已成雏形。

三、进一步完善渡运管理思索

为巩固亳州市渡口渡船专项整治行动和渡运大整顿活动成果，进一步巩固渡运安全基础，及时实现和消除渡运安全隐患，建立渡运安全管理长效机制，保持全市渡运安全形势持续稳定，以贯彻实施安徽省交通运输厅、省安监局《关于开展渡口渡船安全管理专项整治“回头看”活动的通知》（皖交安监函[2013]196号）为契机，结合我市实际，笔者提出如下进一步提升渡运管理效能措施。

（一）进一步完善落实渡运安全管理责任制

各级地方政府要进一步完善县（区）—乡（镇）—村—所有人（经营人）四级渡运安全责任制，健全渡运管理体制，完善渡运安全管理考核机制，明确和细化各方责任，落实渡运安全管理部门、人员、经费、设施和措施，着力解决少数乡镇政府、村和所有人（经营人）安全责任制不完善、流于形式的现象，努力实现渡运安全精细化、网络化管理。

（二）进一步加强渡运安全宣传教育

结合“安全生产月”宣传活动，充分利用各种宣传手段，广泛宣传和普及水上交通安全知识，使渡运船员自觉做到不违章操作、不冒险航行，乘客自觉抵制渡船超员超载等违法行为，不断营造全员共同关注渡运安全的良好氛围。涉渡的地区的教育等相关部门要认真组织学生开展渡运安全知识培训，切实提高中小学生的水上交通安全意识。

（三）进一步巩固渡口渡船安全基础

1.继续强化辖区渡口审批管理，优化对渡口审批手续。相关县（区）人民政府应依据渡口设立安全条件要求，及时完善审批手续或予以取缔、撤销。探索建立公益性渡口安全投入长效机制，切实加强渡口设施的日常管理维护，进一步规范渡口安全公示牌、警示牌等标志标识，巩固渡口标准化建设成果。2.通过加大对公益性渡船的政策扶持和资金补助，督促渡运单位落实主体责任。进一步加大渡船安全维护投入，加强渡船日常维护保养和船容船貌管理，保证渡船适航、证书齐全，安全标识、标志齐全且清晰可见。要结合全国客渡船乘客定额专项复查工作，对乘客定额明显不合理的渡船，重新核定乘客定额；对于经常渡运自行车、摩托车和大件行李的渡船，应逐船制定相应的乘客定额折算标准并予以公示。3.严格渡船配员管理，杜绝渡船船员少配、缺员现象。坚持以渡工基本安全培训、渡船船员适任培训、客船船员特殊培训为抓手，进一步做好船员安全教育培训工作，确保渡船船员操作技能和安全意识全面提升。各地应因地制宜，推动将渡工纳入社会保障体系或给予适当补助等方法，进一步稳定渡工队伍，逐步解决公益性渡口的渡工老龄化、流动性大等突出问题。4.开展“救生衣—生命衣”行动。各地要在地方政府的领导下，采取有力措施，确保实现三个“必须”：即渡船必须按乘客定额100%配足救生衣；学生渡的乘客开航前必须100%穿着救生衣；渡船舱外和甲板工作人员必须100%穿着救生衣。要采取可行手段，保证救生衣足额配备、存放合理、方便取用。要针对不同的渡运情况，要求过渡人员规范穿着救生衣或手持救生浮具过渡。5.加大安全隐患排查整治力度。各级地方人民政府要组织相关部门，进一步加强水上重大安全隐患滚动式排查、跟踪督促整改工作。要利用明查、暗访等各种有效手段，及时发现和查处渡船超载、冒险航行、夜航及非汽车渡船载车、非渡船非法载客等违法行为。对于市安监局、市交通运输局及其以上机关通报的渡运安全隐患，相关县、区应采取有力措施细化整改方案，督促整改，并及时反馈整改情况。6.规范渡口渡船档案管理工作。各地、各部门要及时完善相关管理制度，落实专门人员，按照规范要求，重新梳理渡口渡船档案资料，并将其作为衡量安全工作业绩、实施考核奖惩和明确管理责任的重要依据。

本文作者：薛蕾工作单位：亳州市港航管理局