PPP项目投资控制探讨

摘要:目前我国政府与社会资本合作的PPP项目发展迅速，由于管理水平不到位，导致很多PPP项目投资出现严重超支。针对目前PPP项目全寿命周期存在的主要问题，提出了PPP项目在寿命周期各个阶段的投资控制与管理方法，希望对今后的PPP项目投资控制工作有所借鉴。

关键词:PPP项目，全生命周期，投资控制

2014年，随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发［2014］60号文)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金［2014］76号文)的出台，PPP项目如雨后春笋般冒出，数量和投资额基本呈现逐年增长的态势，截至2017年12月末。全国入库项目合计14059个，合计投资额17．74万亿元［1］。PPP项目的快速井喷式发展，对PPP项目的投资控制提出了严峻挑战。什么是PPP项目，不同国家、不同学者对PPP的定义都有所不同，我国目前PPP的中文含义是政府与社会资本合作模式，指政府引入社会资本，与社会资本方通过PPP项目合同建立伙伴关系，旨在利用市场机制进行风险分配，优化管理，从而提高供给质量与效率，降低项目的全生命周期成本，实现政府采购的物有所值。

1我国PPP项目目前存在的问题

全生命周期的PPP项目包含了项目识别、项目采购、项目建设、项目运营、后评价等阶段。每个阶段投资控制各有特点，但是在PPP项目的实践中，各参与方由于对PPP项目本质及特点认识不足，特别在PPP项目的投资控制上立场不一，出现了各种各样的问题，主要表现如下。1．1咨询机构良莠不齐，方案编制无针对性。由于PPP项目的快速发展，其咨询业务量大增，很多机构不管原来从事的行业是否与之有关，都争相涌入这场饕餮盛宴。一些咨询机构临时组建PPP咨询部门，普遍存在从业人员经验不足，素质低下的问题;甚至有些机构一套模板，一台电脑，一份PPP项目，几张表格，采取低价中标的方式拿取业务订单，就开始为政府几亿甚至几十亿的项目提供服务，做出来的实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告既没有针对性，又没有实操性;特别是与项目财务测算息息相关的财务指标，如折现率、利润率、净现值、内部收益率等，没有经过充分的调研论证，设置随意，如有的咨询机构，在项目测算分析中，折现率取3．5%，基准收益率低于6%，这样包装出来的项目，必然导致项目在采购、合同谈判环节与社会资本方的分歧大，影响项目的落地与实施。1．2注重项目能否获批，忽视项目本身的经济性评价。地方政府在PPP的热潮下，想方设法包装项目，以获取国家相关部委的批准。而对于项目实施方案，物有所值评价，财政承受能力论证，均以实现项目审批为目的，而非关注项目本身。的经济性评价。方案的编制过于理想化，风险考虑不充分，脱离实际情况，投资估算也不准确，不能反映当前项目的价格水平。1．3社会资本方关注项目的建设、轻视运营环节目前PPP项目的社会资本方主要是以央企为代表的工程承包类企业为主，投资的重心仍在项目的建设上，社会资本方一方面通过PPP项目获取占有市场份额，另一方面通过PPP项目投资获得施工总包权，获取较高的施工利润，对于长线的运营普遍兴趣不大，在方案的编制中运营阶段的测算流于形式，要么是加大运营阶段的成本来获取政府付费或可行性缺口补贴，或者根本不考虑运营阶段的收益，时刻考虑着项目建成后如何退出的问题。1．4绩效考核未实现全过程覆盖。当前PPP项目中绩效考核偏重于项目移交及运营阶段，而对于项目建设阶段的项目成本控制考虑不多，出现一些PPP项目投资超支严重，成本不受控等问题，结果造成政府与社会资本方在工程决算上无法达成一致，影响了合作双方的诚信，这在政府相关审计报告中多有批露。

2我国PPP项目投资控制与管理方法

通过以上分析，PPP项目投资超支严重，全生命周期投资控制势在必行，通过一些PPP项目的研究与实践，应从以下几个方面开展项目投资控制与管理。2．1统一PPP项目各参与方的思想。PPP合作的本质是充分发挥政府、社会资本方各自的优势，为社会公共服务领域提供高效的服务。政府方不是高高在上的管理者，以我为中心，而是基于PPP合同与社会资本方形成平等的民事主体关系，政府方按合同约定行使权力，履行合同义务，保障社会公共利益不受损害;咨询机构也不应该有奶就是娘，谁付费就偏向谁，应保持客观公正的立场，科学、务实的态度来编制项目方案;社会资本方是资源的组装者，应充分发挥其在建设、运营、管理、技术方面的优势，降低投资成本，提高建设质量和运营效率，真正做到为社会提供高效的服务。参与各方思想的统一，是PPP项目全生命周期投资控制的前提。2．2重视PPP项目前期识别准备阶段的造价管理。PPP项目前期识别准备阶段是判断一个项目是否可行、是否能入库。这需要对项目的财务进行经济可行性分析，项目的投资额估算要相对准确。相关财务指标如内部收益率、投资回收期、合理利润设置要合理，折现率需参考地方或国家财政部同时期中长期债券投资收益率。合理利润率应参考银行中长期商业贷款利率，内部收益率要参考同时期行业水平，组合项目所在地特点和实际情况做出有针对性的财务评价方案，需要机构能力和业绩能满足要求。因此，咨询机构的选择至关重要，可以参考社会上选择规划设计编制单位的模式，带方案报价比选，即政府方在选择PPP项目咨询机构时，不要一味追求最低价中标原则，要求投标咨询机构提供报价和服务方案的同时，依据项目基本条件编制初步实施方案，在不超过招标控制价的基础上，以方案编制质量优者中标，从而选取实力、资质、水平均能满足要求的咨询机构，确保PPP项目实施方案的编制质量，把好项目的准入关。2．3在PPP项目的采购阶段，注重项目投资额的控制。PPP项目进入采购阶段，已经完成初步设计方案，此阶段造价管理的重点是控制项目总投资额。一是结合项目特点、地理环境、资源及技术水平、项目所在地实际物价指数，编制投资概算，同时对概算进行多方位的评审，确保概算的准确度。二是在招标采购过程中要求社会资本方结合项目实际深化设计方案，使初步设计方案达到扩初图的深度，确保实施环节不出现重大设计变更。相关设计要求及技术参数作为PPP项目合同组成部分。三是根据项目特点，选择投资控制的模式。对于设计方案成熟可靠、施工边界清晰、运营管理技术成熟的项目类型，如污水处理，可以设定招标控制价上限，最后以社会资本方中标价作为投资额控制的基础，在不改变功能和规模的前提下，投资超支的风险均由社会资本方承担。而对于项目方案特点明显、工艺复杂、建设运营资源较少的项目，采购时一方面需编制在现有条件下的投资总额，同时在PPP合同中明确工程变更的计价方式、取费标准、暂定项目调整、人工及主要材料价格波动调整、运营收入的调整机制，涉及到征地拆迁、项目审批、工程规模范围及技术标准变化、法律法规及政策变化、融资、股权变更等风险的分担原则，并明确项目最终投资额须经政府审计为准。2．4项目建设期，做好工程建设造价的跟踪控制。2017年11月10日，财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金［2017］92号文)，文件要求“严格新项目入库标准，存在下列情形之一的项目，不得入库:项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”［2］，从而在文件中明确了建设成本的控制要求，因此必须做实建设过程的跟踪审计工作。一是加强施工图设计的审查，PPP项目通常由社会资本方负责项目的设计工作，施工图设计一般在此阶段完成，此阶段是项目造价控制的关键。在这个环节中，政府应对设计的可靠性、经济性、合理性进行全面的审查，而不是任由社会资本方随意提高工艺标准、技术参数、材料设备档次，通过施工图设计扩大投资规模，达到提高施工利润的目的。同时建立施工图预算的审批制度，确保施工预算经济、不突破投资概算。二是加强设计变更、建设进度、政策性变化及物价上涨等因素的管理，建立起投资成本控制的绩效考核机制，明确项目投资控制的目标值并分解到每个单项工程中，将考核结果与项目建设总绩效挂钩。三是政府方与社会资本方共同约定工程审计方式，项目经验收移交后政府方和社会资本方应加强对项目投资额的及时审计，审计结果作为项目的资产金额，政府的可行性缺口补助或付费将以此为基数。2．5项目运营期，厘清运营费用的范围。运营阶段是延续项目建设的成果，使其实现其预定的功能与作用。项目建设成果只有通过运营才能验证其是否达到设计标准，因此运营环节项目公司不仅要对建设成果管理维护，确保其正常使用，还需对工程建设质量、项目设计功能及产出承担设计全周期的责任。运营阶段的造价管理，不仅要控制运营费用的合理使用，更重要一点是检验项目建设成果是否达到了设计标准及产出水平，同时保障工程、设备、管线等在运营期限的良好工况，确保项目公司运营期满后，项目建设成果的可连续正常的使用，而不是政府方又需大投入进行更新改造。运营阶段造价管控的重点是厘清社会资本方正常的管维费用与工程质量缺陷整改、设计缺陷完善等支出的界限，明确社会资本方在设计使用周期内承担建设成果满足设计使用性要求的责任，除合同约定的物价因素、政策因素可调整外，对因工程质量、原设计方案不合理造成的额外补救措施造成的成本支出，均由社会资本方承担，并与过程绩效考核挂钩。2．6项目后评价阶段，做好项目全周期造价控制的总结与分析。PPP项目的造价控制，不是单一做好工程概算、预算、结算，而是涉及多学科、多领域，因此做好总结分析尤为重要。一是通过总结项目全周期投资成本控制得失，真正的理解建设项目质量、进度、成本三者的关系，只有全周期的成本管理数据，才能准确评价建设期的质量技术水平、进度与运营期间成本之间的关联度，为项目方案选择、技术先进度、建设周期提供科学的决策依据。二是形成类似PPP项目投资额、运营期、折现率、合理利润率、内部收益率等指标，为参与各方积累PPP项目投资运营的经验。随着国家对于PPP项目的法规、财政部及发改委等部门相关制度的进一步完善，PPP项目的管理会越来越规范，PPP项目全生命周期的投资控制也将得到PPP项目各参与方的重视，投资的管控手段亦将多元化，从而真正实现PPP项目的物有所值。

参考文献:

［1］财政部PPP中心网站．全国综合信息平台项目库2017年第11期数据［Z］．2017．

［2］财办金［2017］92号文，关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知［Z］．2017．

作者:严晓红 高洪祥 王均生 单位:1.武汉交通职业学院 2中国建筑第三工程局有限公司