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欧盟外商直接投资高渗透性

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2008年国际金融危机爆发后,欧盟一些处于转轨阶段的国家(以下称欧盟转轨国家)①经济形势迅速恶化,部分国家直接由高速的经济增长步入经济衰退。欧盟转轨国家在国际学术界素有“转型优等生”的美誉。然而,这些国家在国际金融危机中的经济表现使其经济增长模式受到质疑。美籍波兰裔教授卡齐米耶日•Z•波兹南斯基较早就指出:“外国公司在欧盟转轨国家的经济中占据主导地位,可以轻而易举地利用对外贸易等手段将利润和租金转移到国外,而主宰了中东欧金融的外国银行为其利润转移提供了便利”。[1]也就是说,欧盟转轨国家外商直接投资(FDI)的高渗透性对其经济会造成一定负面影响。事实上,“高投资、高外债”的经济发展模式是欧盟转轨国家受2008国际金融危机冲击较大的根本原因,欧盟转轨国家高速的经济增长主要得益于西欧商业银行在这些国家的贷款支持和FDI资本的流入,一旦有金融危机发生,西欧银行鉴于严重的流动性问题,会把资金从这些国家撤离,从而导致其经济的严重下滑。[2]另外,欧盟转轨国家对外资和外债的过度依赖,容易在外部经济环境恶化时诱发货币危机和债务危机,从而使国内经济陷入恶性循环。[3]一直以来,吸引外资也是我国的一项重要经济政策,外资的渗透程度也有可能影响我国的经济安全。因此,深入分析欧盟转轨国家外商直接投资高渗透性的表现及原因,有利于为我国的经济转轨和快速赶超提供借鉴,并维护我国的经济安全。

一、欧盟转轨国家FDI高渗透性表现

FDI渗透性的浅层含义指一个国家或地区在一定时期内流入的FDI存量与其国民经济总产出的相对规模;深层含义所包含的内容较为广泛,包括各产业所有权结构、市场占有率、产业增加值等指标中FDI占比情况、FDI对GDP的贡献、FDI对就业的贡献等诸多方面。欧盟转轨国家自1989年开始,由相对封闭的计划经济向开放的市场经济转变。截至2007年,基本达到要求并成功加入欧盟,这个过程使FDI高度渗透于这些国家的国民经济中。FDI对欧盟转轨国家经济的高渗透性表现如下:

(一)外资企业在GDP和就业中的贡献占比较高

1999年,在欧盟转轨国家外资企业附加值在GDP所占比重中,匈牙利、捷克均高达两位数,分别为24%和10.2%;外资企业就业人数占总就业量的比重在匈牙利和拉脱维亚也高达两位数,分别为27.4%和10.4%;从平均水平看,欧盟转轨国家外资企业附加值在GDP中的比重和外资企业就业人数占总就业量的比重分别为6.97%和8%,这两项指标最低水平的国家———罗马尼亚也到达了1.6%和1.4%。然而,未加入欧盟的转轨国家的情况则不同,外资企业附加值占GDP比重都在1%以下;外资企业就业人数占总就业量的比重均值仅为1.28%,马其顿最高也仅为2.8%,而且马其顿是欧盟的候选国。①

(二)外资银行在银行业总资产中的比重较高

欧盟转轨国家截至2003年私有化基本完成时期,②外资银行在银行业总资产中的份额均值高达70%。其中,捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、立陶宛、匈牙利均超过80%,斯洛文尼亚最低仍达到36%。[4]2004年,欧盟转轨国家外资银行的市场份额均值高达71.3%,然而欧盟非转轨国家银行业总资产中外资所占份额仅为23%。[5]

二、欧盟转轨国家FDI高渗透性的原因

影响欧盟转轨国家FDI高渗透性的因素既有内因也有外因。内因指欧盟转轨国家利用外资的政策,这些政策伴随转轨和入盟进程不断向有利于FDI渗透方向倾斜;外因指对欧盟转轨国家FDI有影响的欧盟成员国政策。

(一)欧盟转轨国家内部政策不断倾斜于FDI

1.私有化过程中利用外资的政策扩大。私有化是欧盟转轨国家向市场经济体制转轨的重要内容之一。欧盟转轨国家在20世纪90年代基本都处于私有化进程当中,利用外资的政策逐步扩大,从而为FDI的流入提供了重要途径。[6]转轨初期,匈牙利的政策最为开放,在转轨伊始就允许外国战略投资者的参与,并给予同国内投资者基本相同的待遇;波兰对外资参与私有化设有一定程度的限制,但允许重要的国有企业通过FDI实现私有化,并有着相对温和的大规模私有化计划;捷克虽然主要采用证券私有化和直接出售实现私有化,但允许一定外资参与到私有化进程当中。20世纪90年代后半期,欧盟转轨国家在私有化进程中对外资的政策相比之前有较大程度的放开。匈牙利迫于财政赤字和外债压力在1995~1996年对外资进一步放开。1992年匈牙利33%的FDI份额与私有化有关,是1991~1994年最高水平,而1995年和1996年则分别高达68%和32%。波兰1997年以后私有化中对外国资本的出售开始加速,1990~1996年,波兰FDI中与私有化有关的份额为20%,1997~1999年就升至40%。捷克在1998年颁布了对FDI的友好政策,并邀请外国战略投资者参与银行和企业的私有化。保加利亚和罗马尼亚迫于财政压力在1997年以后放弃了私有化政策中内资所有权的绝对优势,FDI中与私有化有关的份额保加利亚和罗马尼亚1990~1996年分别为25%和20%,1997~1999年升至56%和47%。[7]欧盟转轨国家在私有化进程中对外国资本进一步放开的原因有:一是转型之初政府在私有化过程中主要考虑公平性及私有化的速度等非经济因素,在私有化后期,政府主要考虑如何改善公司治理。二是政府迫于外债负担和财政的压力。三是通过私有化早期的实践认识到,要想实现改善公司治理效率的目标通过国内资本的私有化很难实现。四是受欧盟及经济合作与发展组织(OECD)等国际组织特别是欧盟协定中要求资本自由流动条款的硬性约束的制约。

2.转轨进程中吸引外资的政策不断深化。欧盟转轨国家FDI政策的变化可以分为三个阶段,即转轨初的自主性外资政策时期、20世纪90年代中期的去管制时期和20世纪90年代末至21世纪初的FDI竞争期。在不同时期,欧盟转轨国家对外国投资者的政策做出了调整。第一,转轨初期的自主性外资政策。转轨初期,欧盟转轨国家主要实行保障性的外资政策。如,取消在中央计划体制下所实施的对外国投资者的管制;通过颁布新的法规对外国投资给予必要保护,包括利润向国外转移的权利、在资产清算或出售情况下的再转移权及在发生国有化时对外国资产的补偿权;在一些产业(特别是汽车产业)中通过给外国投资者提供保护性措施而给予外国投资者相比国内企业更大的特权;实施有限的税收激励等。这个时期欧盟转轨国家对外国投资管制的改变完全是出于通过创造有保障的投资环境来吸引外资的目的,而不是迫于国际组织的压力。第二,20世纪90年代中期的去管制外资政策。20世纪90年代中期,一些欧盟转轨国家与关贸总协定和经济合作与发展组织(OECD)的协定开始实施,政策变化主要表现为顺应协定要求,其特征为去管制、逐步实施国民待遇条款及引入一些新的管制。去管制是指取消对外国投资者的特别许可要求,管制的部分自由化,包括允许外国人购买房地产,允许欧盟和OECD成员国的公民自由投资。同时,经济合作与发展组织(OECD)成员国也相应重新调整政策,对国内和外国企业实施类似条款。因此,该时期是欧盟转轨国家对FDI政策的去管制时期。第三,20世纪90年代末至21世纪初的竞争性外资政策。该时期,欧盟转轨国家为吸引外资,通过税收、补贴和赠与、特别经济区、自由贸易区等活动的特别管制及各种融资激励政策(如在创造新的工作岗位或维持就业、员工培训或对欠发达地区的投资)来激励外国投资者。捷克在2000年最先颁布,其次是斯洛伐克和匈牙利,然后是波兰。各国纷纷出台各种旨在吸引外资、增强自身竞争力的政策。因此,该时期的外资政策主要表现为竞争性的。同时,为加入欧盟,这些国家在这一时期还引入针对国家援助的管制政策,从而更进一步放松了FDI的政策环境。

(二)欧盟成员国政策有利于FDI渗透于欧盟转轨国家

欧盟转轨国家在加入欧盟前就开始了商品、服务、资本及劳动力市场的自由化进程。加入欧盟后,马斯特里赫特条约强化了欧盟转轨国家在入盟之前对外国投资者所做的基本保证能够履行。同时,欧盟转轨国家要履行欧盟对成员国的政策,这些都会影响欧盟转轨国家的外资环境,为欧盟转轨国家FDI高度渗透提供了外部政策支持。

1.欧盟的贸易政策。欧盟转轨国家入盟后,同欧盟内的伙伴国实施自由贸易,同欧盟以外的国家则是按照欧盟的金字塔型税制结构来进行贸易。来自伙伴国的直接投资是在扩大的关税同盟中进行的,来自盟外的直接投资则是按照对欧盟成员国的投资要求进行的。欧盟转轨国家入盟后的贸易和投资环境对外国投资者透明而稳定,这无疑会有助于欧盟转轨国家吸引外贸。

2.欧盟的竞争政策。欧盟监督成员国对企业的援助,以确保各国的国家援助计划在欧盟框架内对所有的经济实体更加公正合理,旨在限制欧盟成员国间贸易的不正当竞争。转轨国家入盟以后,欧盟竞争政策使国家对民族资本的援助形成约束,从而使外资企业在避免同国内企业发生不公平竞争方面获得了制度上的保证。

3.欧盟的消费者保障政策。欧盟要求在欧洲单一市场内,针对消费者的保障水平建立相同的或至少是相似的规则。欧盟转轨国家为提高本国的消费者保障水平,引入一些法律及组织工具,对欧盟转轨国家部分内资企业形成挑战,使其不得不增加生产成本,从而降低市场竞争力。但对于一直按照高标准的消费者保障水平从事生产运作的外资企业而言,其优势明显高于内资企业。

4.欧盟的环保政策。欧盟对其成员国有环境保护要求,欧盟转轨国家作为新成员国,为满足欧盟的环保要求需要巨额支出。政府和企业将在较长一段时间内承受为环境保护而做出的成本支出,而一直遵守欧盟严格的环境保护条例的外资企业则能更好地应对这项挑战。

5.欧盟的交通和社会经济凝聚政策。欧盟要求成员国采用共同的交通政策,这为欧盟转轨国家带来了在欧盟区域内的商品及人员的高效流通,从而降低了一体化区域内的商业运作成本,鼓励欧盟区域的跨国企业重新组织和优化他们的国际化生产,对外国投资者的决策产生了间接而有益的影响。欧盟其他的社会经济凝聚政策主要致力于发展基础设施、强化企业竞争力以及改善商业环境,从而使欧盟转轨国家改善本国的投资环境。综上所述,欧盟成员国身份稳定了欧盟转轨国家的投资环境,交通和社会经济凝聚政策改善了其投资环境,竞争政策、消费者保障政策、环境保护要求、社会政策等则对欧盟转轨国家的内资企业形成压力。因此,转轨国家加入欧盟会给外资企业带来相对于内资企业而言更显著的竞争优势。

(三)欧盟转轨国家FDI高渗透性的政策博弈

在对欧盟转轨国家相关外资政策的分析后可发现,这些国家私有化过程中利用外资的政策和吸引外资的政策,在变动的时间上是相吻合的,在变动的方向上是相匹配的,它们或许共同反映着欧盟转轨国家转轨进程中对待外资态度上的变化。因此,有必要对这种变化的根本原因寻求一种合理的解释,进行更深层次的探究。欧盟转轨国家在入盟前对FDI的进一步开放主要基于两个前提条件。条件一是在私有化进程中,早期以国内资本为主的私有化实践不能满足改善公司治理的目标,并且迫于政府的财政匮乏,无效率改革无法持续,这构成了欧盟转轨国家私有化后半期对FDI高度开放的硬约束条件;条件二是OECD和WTO的协定、特别是同欧盟的协定中对资本自由流动的要求构成欧盟转轨国家外资开放的又一硬性约束条件。

1.当条件一不成立、条件二成立的情况。如果欧盟转轨国家的私有化在以国内资本为主导的早期阶段不仅实现了企业所有权的私有化,同时达到了或在可预见的范围内实现了改善公司治理的预期目标;那么,即使存在着欧盟对资本自由化的要求,也不会有以追求公司治理改善为目标、对FDI深度开放的私有化后半期的出现,使FDI的开放尺度大幅缩水。另外,如果欧盟转轨国家的私有化在以国内资本为主导的早期阶段,并未达到或在可预见的范围内难以实现改善公司治理的预期目标,且此时也不存在政府财政约束,那么,当欧盟要求允许外国资本自由流动时,很难判断欧盟转轨国家一定会选择在私有化进程中为追求改善公司治理效率的目标而对FDI深度开放的私有化路径。斯洛文尼亚的现实情况或许可以说明这一点。斯洛文尼亚的前身隶属于南斯拉夫,南斯拉夫的市场化改革起步较早,因此,斯洛文尼亚的市场化程度在转轨之初比其他欧盟转轨国家都要高,[8]并且其转轨之初的国民经济发展水平也远高于其他欧盟转轨国家。这样,斯洛文尼亚在转轨过程中的政府财政约束要比其他欧盟转轨国家少许多。20世纪90年代后半期,斯洛文尼亚开始银行业和公共部门的私有化,并且适逢条件二的确立时期,受到欧盟要求允许外国资本自由流动的压力,但斯洛文尼亚考虑到这些部门外国资本高度渗透的风险性及欧盟非转轨国家的实际情况,并认识到以国内资本为主导的私有化改善公司治理效率的不确定性。因此,最终选择终止了这些部门的私有化计划。由此可见,在条件一不成立而条件二成立的情况下,私有化对外资的深度开放很有限。

2.当条件一成立而条件二不成立的情况。欧盟转轨国家的私有化,在以国内资本为主导的早期阶段,未能达到改善公司治理的预期目标,并存在政府财政匮乏使无效率的私有化改革难以为继的约束。此时,如果欧盟及其他国际组织并未要求资本的自由流动,那么,很难断定欧盟转轨国家一定会选择在私有化进程中通过外国资本的深度开放来实现改善公司治理的目标。因此,仅靠OECD、WTO及欧盟协定中对资本自由流动的要求,并不能促成欧盟转轨国家私有化中后期对FDI的进一步开放。

3.政策变化与约束条件成立的阶段性分析。首先,在欧盟转轨国家吸引FDI政策发展的第一阶段,伴随着条件一的逐步形成,欧盟转轨国家主要通过引入外国资本来发展国内经济,但对外国资本的开放尺度不确定。因此,该阶段的政策仅表现为取消部分管制、消除外国投资者对旧有经济制度所存问题的顾虑等保障性政策。其次,在欧盟转轨国家吸引FDI政策发展的第二阶段,它对应着第二硬性约束条件的成立,并受其约束;同时,第一硬性约束条件基本确立,外国资本按照国际组织的要求放开。最后,对应于欧盟转轨国家吸引FDI政策发展的第三阶段是条件一和条件二的同时确立,在此阶段,欧盟转轨国家对FDI进一步放开后,经济发展获得了较好的政府政策反应。可见,欧盟转轨国家在入盟前私有化过程中的FDI政策的开放程度主要由条件一和条件二共同形成;欧盟转轨国家吸引外资的政策在一定程度上是伴随条件一和条件二的逐步形成并受其共同作用的影响而逐步变化的;而欧盟的成员国政策则为欧盟转轨国家的FDI提供了良好的外部政策环境。

三、结论及启示

欧盟转轨国家FDI的高度渗透,一方面是由于在私有化进程中,早期以国内资本为主的私有化实践不能满足改善公司治理的目标,并且迫于政府财政匮乏、无效率改革无法持续等因素的制约,构成了欧盟转轨国家私有化后半期对FDI高度开放的硬约束条件,这是欧盟转轨国家外资开放的必要条件。另一方面是由于OECD和WTO的协定,特别是同欧盟的协定中对资本自由流动的要求构成了欧盟转轨国家外资开放的又一硬性约束条件,这是上述必要条件成立下外国资本深度开放的充分条件。对于目前同样需要借助FDI获得经济发展的中国来说,在制定相关引资政策时应注意以下两点问题,以增强国家抵御风险的能力。第一,我国的国有企业需慎重选择通过“大规模私有化”来提高企业效率。我国经济发展的实践证明,在经济转轨过程中,一直持续进行的民营化和企业股份制改造的方向是正确的,也取得了相当的成功。国有企业是否需要通过彻底的产权变革来提高企业效率的问题,也随着国企改革进程的加快越来越引起人们的重视。但通过对欧盟转轨国家FDI高渗透性的成因分析可发现,转型的经济形态下实施大规模私有化并不一定会实现公司治理效率的改善。这个经实践检验过的案例虽不能为我们提高国有企业效率水平提供明确的路径,但至少说明我国国有企业在产权问题上的改革还需慎重,不能通过一刀切实行“大规模私有化”的办法来提高国有企业效率。第二,我国FDI流入规模应与经济发展水平相适应,而非越大越好。从理论上讲,FDI的本质是一种债务性资本,FDI所得到的利润就是借款的利率。长期看,如果东道国产出的增长速度高出FDI存量增长速度的幅度逐渐扩大,那么FDI就会有利于该国的经济增长。反之,FDI则不利于该国的经济增长。而从实践看,由于欧盟的政策设计存在不平衡问题,致使欧盟转轨国家对外资的过度依赖严重削弱了其对经济危机的抵御能力,这为我国制定FDI相关政策提供了参考。

目前,我国的引资政策设计存在许多问题,如,很多地区将地方的招商引资水平作为领导的考核指标之一。这些做法滋生了外资规模越大越好的意识,致使许多地区因盲目吸引外资而造成投资的无效或低效,为经济的持续发展带来隐患。因此,我国在关于FDI的制度设计中,必须摒弃“越大越好”的思维,以FDI的流入规模与我国的经济发展水平相适应为基准。

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