对外投资政治风险辨别

一、中国企业对外投资面临的政治风险因素

(一)政治制度和意识形态的差异

二战后形成的美国、苏联两强并立的雅尔塔体系虽然结束20年了，世界已经全面进入了全球化时代，但是国家间的竞争和利益冲突依然存在。西方发达国家为了继续保持在国际政治经济体系中的主导地位，长期以冷战思维来处理国家间关系，尤其是对实行社会主义制度、共产党执政的中国，更是千方百计地予以遏制。由于政治制度和意识形态不同，西方始终视中国为价值观上的异己，并惯于用“非我族类，其心必异”的思维定势来看待中国。尽管中国不厌其烦地对外解释其和平发展道路，但西方对中国崛起的战略不信任仍难消除。由于受西方国家长期负面宣传的影响，“中国威胁论”不管在西方国家还是在发展中国家仍然存在。2005年中海油竞购美国优尼科石油公司时，美国国家广播公司的民意测验显示，有73%的美国民众反对这次并购，理由是“中国投资的目的是获取技术、扩大影响力、腐蚀美国的政治制度”。中国国有企业现在到美国投资，美国政府一律以国家安全为由拒绝。即便是由私人经营的中国企业，在对国外较为敏感的行业如金融、通信、能源等领域进行投资时也会面对来自监管的压力。2010年4月，民生银行对濒临破产的美联银提出全面收购，被美国的外国投资委员会迅速回绝，理由就是对民生银行是否受到“足够的监管”有疑虑。2010年，中国天津鑫茂集团试图收购全球第三大电缆巨头德拉卡、中国吉利收购瑞典沃尔沃、中远集团获得希腊比雷埃夫斯港35年特许经营权等针对欧洲敏感工业的海外并购案，也引发了欧盟的不安。欧盟工业专员塔亚尼表示，中国企业投资欧洲敏感技术领域是中国当局的政治战略。中国购买欧洲债券被部分欧盟国家认为是在欧洲施加自己的政治影响。2010年中国企业并购日本企业的数额首次超过美国，而且大量购置土地和不动产，引起了日本政界的注意。2011年1月，日本国会议员召开首次有关“外国人取得日本土地的管制”研讨会，意在限制中国人收购日本土地。在一些发展中国家，中国企业也会遇到同样的情况。2011年1月，中国和塔吉克斯坦两国政府签署协议，塔国将2000公顷土地租给中国农民种植水稻，水稻将在塔国内出售。一些对中国怀有戒心的民众就认为，这是中国的一种和平扩张手段。

(二)国际资源的竞争

由于中国的快速发展，所需的很多资源都得不到充足的供应。因此，资源领域成为近年来中国企业海外投资的热点。2004年至2006年，石油和天然气是中国的投资热点;而在2007年至2009年，中国的投资重点转向了金属及采矿业。中国企业在澳大利亚的投资大部分是铁矿、煤矿等战略资产，引起澳方对中国企业控制澳洲资源的焦虑。2009年，澳大利亚外国投资审查委员会拒绝中国有色矿业集团有限公司买入Lynas多数股权的计划，理由就是中国已经拥有了全球超过90%的稀土资源(其广泛应用于各种技术设备的生产制造)以及澳大利亚民众对中国投资该国资源的高度敏感。值得注意的是，对战略性资源的关注具有全球性。在美国，只要是涉及能源、矿产、港口等具备战略意义的资产，就容易引起美国人在政治和国土安全方面的焦虑，从而启动严格的投资安全审查。在刚果(金)，反政府的图西族武装恩孔达部在2008年11月公开威胁，要“阻止中国政府和金沙萨当局联手掠夺基伍省资源”。尼日尔的沙漠部族“FARS”在2008年6月9日公然对尼政府和中石油签署的50亿美圆石油勘探合同发出挑战，并警告中石油“小心可能遇到的炸弹”。由于世界重要资源的分布不均衡，各国为了争夺资源而发生的冲突也越来越多，甚至出现第三国针对东道国的战争、禁运等行为，来干预其他国家的投资活动。石油、天然气丰富的国家能够以此吸引外资来发展经济，还可以作为政治筹码与发达国家讨价还价，来维持自己的发展和尊严。发达国家为保持优势，通过对外投资方式获取利益，甚至不惜发动战争(如两次伊拉克战争)。中国在能源开发领域的投资几乎都集中在非洲、拉美、中东和中亚地区，这些地区的部分国家存在政治集团之间利益的争夺、种族之间的斗争和宗教派系争斗。如2010年12月，科特迪瓦大选结束后，出现了“一国两主”的僵局，导致国内暴力冲突频发，严重影响了中国在该国投资项目的正常运行。自2011年2月中旬开始，利比亚安全局势出现动荡，并迅速演变为反对卡扎菲独裁统治的内战。由于利比亚拥有巨大的石油资源，而欧美国家极不满意目前利比亚石油的分配。以法国、美国、英国为首的北约组织国家对其进行了军事干预。还有阿富汗战争、伊拉克战争、朝鲜半岛的冲突等威胁国际安全的因素，严重破坏了中国企业的海外投资环境。

(三)企业治理结构的差异

长期以来，中国的国有企业是政府的附属，没有独立的经营管理权，治理结构和西方发达国家的企业有很大差别，往往承担着政府的各类政治任务。最典型的就是2007年成立的中国主权财富基金(即中国投资有限责任公司，简称中投公司)，政府有关部门将其定位于战略投资者，赋予了较多的政治内涵。比如，中国国资委要求中投公司对大型国有企业的海外投资提供更多的支持，中国人民银行也希望中投公司能够对冲巨额外汇储备带来的流动性过剩，减轻人民币升值的压力。这些部门的诉求有违主权财富基金的纯粹商业动机，使中投公司的对外投资活动不自觉地带有某种程度的政治色彩。因此，中国的国有企业往往被视为政府的代表。英国经济学人信息部2010年的《勇闯新天地:纵观中国的海外并购》指出，2004年以来，5000万美圆以上的中国海外并购案81%是由国有企业进行的。这种情况使得东道国不仅担忧自然资源的控制权，而且还警惕中国企业的国有身份，认为并购是中国政府的决策而非商业决策，从而采取抵制态度。2002年12月，中石油收购俄罗斯的斯拉夫油田，俄罗斯国家杜马通过决议，不允许任何外国政治控股的实体参与竞拍斯拉夫油田的股权，迫使中石油退出竞拍。2004年加拿大某报纸就中国五矿公司欲收购加拿大Noranda公司呼吁加拿大政府必须严密监控这一金额达到70亿美圆的收购行动。2004年联想收购IBM公司个人电脑业务时，美国政府部门也对这一收购行为是否对美国国家安全构成威胁进行了专门的审查。

(四)缺乏沟通

中国企业，特别是国有大型企业，在国内的行政级别很高，掌控的资源和人脉很多，靠国家政策和垄断地位经营，盈利非常丰厚，缺乏融入社区的动力和经验。到海外经营不可避免地带有国内“老大”的习气，妄自尊大。一些国有企业将对外投资作为响应政府“走出去”的政策号召，外在推力大于内在动力，缺乏长远的投资规划，对外投资只是权宜之计而非企业发展战略规划的一个必要组成部分。这些短期和政策行为造成企业对外投资思想准备不足，往往使中国企业对外投资时功利性太强，没有很好地承担起当地的社会责任，也未与当地社区生活密切融合，自然不能获得当地社会的政治支持。东道国的政界、学术界、企业界对中国的现实情况了解也非常少，主要从书本、新闻媒体、第三者的介绍或网络等间接途径来了解中国及其企业，这些间接信息大多数停留在对中国建国前或者改革开放之初的简单介绍。受到西方国家反华势力、敌对势力的恶意诽谤，再加之西方某些媒体的推波助澜和某些国家对中国遏制的需要，很多企业、学者、机构有意识地在误导国际舆论和东道国民众，丑化中国和中国企业、中国人民，以达到其不可告人的政治目的。当然，中国企业被误解也有自身的原因:有些海外企业还没有完全遵守市场规则，在财务等方面还未实现公开透明;中国意识形态中长期以来形成的报喜不报忧的“惯例”也“传染”到海外企业中，更增加了外界的猜疑，也容易给外国媒体抓住把柄;中国很多大型企业的管理往往带有政府的特点，不能尊重东道国的法律、制度、习俗，也没有动力去防范一些不确定性的因素。在这种情况下，对中国企业的误解和偏见也就不可避免了，成为阻碍和破坏中国企业走出国门的一大消极因素。因此，几乎任何海外学者在谈及中国经济时，都会专注于国有企业，进而将中国经济中的几乎所有问题都归因于国有企业自身的缺陷上，导致中国企业在部分海外媒体中常被国家化和政治化，诸如国有企业对外投资是在执行中国政府的政治策略、试图控制他国经济命脉、企图恢复“天朝上国的朝贡贸易体系”等。

(五)文化的差异

对外投资不仅仅是资本在不同国家和地区间的流动，也是不同文化、不同习俗、不同价值观的交流、融合和碰撞。由于中国人爱好和平、节俭、勤奋，在东道国从事生产经营活动，相对于当地人来讲更容易致富，引起当地人的不满或仇视，认为华人掠夺了他们的财富。一旦有机会，有些人就会采取暴力行为侵犯华人的财物，这种情况在东南亚更为明显。习俗的差异更是时时处处存在，中国企业把工作重点放在了对主要官员的公关方面，而不是科学的经营管理，甚至采用非法手段，无形中输出了国内的腐败风气，引起了当地民众的极度厌恶。而在西方国家，则更多的是出于对华人嫉妒和歧视的心理，政府官员、企业、利益集团常常有辱华言论、行为、政策，挑起不明真相民众的利益纷争，给中国企业的投资活动带来不利影响。一些对外投资企业不遵守东道国法律规定，违法经营、偷税漏税、贿赂官员，给当地的民众造成了不良影响，致使中国投资者的商店、工厂、工地多次被当局查抄，商品被当地民众和当局销毁，一些工作人员被拘捕。有些公民不尊重当地风俗习惯，言行违背当地宗教、风俗禁忌，引发争执，造成当地民众对中国投资者和商品产生排斥和仇视情绪。此外，在部分发展中国家，中国投资者和管理人员对当地员工的态度非常恶劣，工作条件很差，经常让员工加班，但不付额外的工资，为当地种族主义者煽动民众情绪提供了借口。致使一些反政府势力、当地的利益受损群体、民族主义者经常采取绑架、暗杀、打砸抢等暴力手段威胁中国企业员工人身安全。

二、中国企业对外投资面临的政治风险形式

(一)国家歧视性干预

随着中国参与国际经济活动的增多，与众多国家的经济纠纷逐渐增多。出于对政治利益和经济利益的考虑，以美国为代表的西方国家经常以国家安全为由干预中国企业正常的投资行为。比如，2003年，美国海外投资委员会和联邦调查局以香港和记黄埔公司与中国政府有关、可能对美国的国家安全产生威胁为由反对其并购美国环球电讯公司;2005年，中海油斥资185亿美圆收购美国第八大石油公司尤尼科，因国会的阻挠而失败;2010年5月，50名美国国会议员以“美国钢铁市场遭到中国企业的掠夺并危及美国的国家安全”为由，阻挠鞍钢入股美国钢铁企业;华为公司在收购美国网络设备制造3Com、竞购摩托罗拉无线网络部门、竞购美国私有宽带互联网软件提供商2Wire中，也因为相同的原因，多次遭遇失败。由于历史和地缘政治的原因，印度在与中国企业打交道的过程中，往往把传统安全放在第一位，而把经济合作放在次要位置，对中国的产品、投资设置种种障碍。2010年7月，印度政府禁止印度电信运营商与联想、华为、中兴等25家中国电信设备商合作。在中国政府和企业配合其条件而解禁之后，又开始针对电信设备商的商业行为进行各种调查。

(二)排华行为

中国企业在海外的投资活动往往以经济利益为首要目的，很少考虑当地的自然环境和人文风俗，较少与当地民众进行沟通，很容易引起当地政府和民众的反感。在某些反华势力的鼓动和丑化下，给东道国民众留下不良形象，久而久之在当地形成“排华”意识。2004年9月，西班牙鞋商打着保护民族产业的旗号，针对中国鞋发起了多起游行活动，埃尔切市的少数激进分子甚至烧毁了大批中国鞋，酿成了震惊世界的烧鞋事件。2010年8月，在中国援建蒙古国乌兰巴托的项目工地上，发生了中国工人与当地极端组织成员、警察的严重冲突，令原本不佳的华人形象在蒙古国雪上加霜，民间的仇华情绪进一步升级。近年来，随着中国国际影响力的扩大，中国与其他国家的贸易摩擦问题、南海领土争端问题和中国非法移民问题也不断增加，国际反华势力以此为由煽动利益群体反对海外华人和投资者，使得海外华侨和海外投资企业的利益受到了前所未有的冲击。比如，2003年7月4日，大约1500名菲律宾民众游行示威举着“反对红色中国”的横幅，焚烧中国国旗。2006年4月，所罗门群岛发生骚乱排华事件，华侨华人生命受到严重威胁。2008年11月，坦桑尼亚政府和移民局以查护照、查工作签证为由，对首都达累斯萨拉姆的华人华侨进行了突击抓捕，被当地华人称为“排华事件”。2007年12月，印尼坤甸市发生数千人排华骚乱事件，华人庙宇、住宅和汽车遭到当地人打砸毁坏。2009年5月，巴布亚新几内亚发生了排华事件，首都莫尔斯比港的中国商店遭到几百名暴徒的攻击和抢劫。

(三)暴力袭击

随着中国国际影响力的提升和参与国际事务范围的扩大，承担的国际责任也不断增加。中国处理国际事务的经验很少，国际反华势力不断干扰，面对的国际问题异常复杂，稍有不慎，就会引起某一方面的不满和猜忌。由于国际政治经济发展的不平衡，导致部分国家存在着严重的种族、民族冲突，进而引发了多种暴力袭击事件。在非洲和中东、南亚等地，这种情况普遍存在，如发生在阿富汗、巴基斯坦、苏丹等国针对中国人的袭击事件，基本属于这一类。尽管巴基斯坦与中国有着传统的友谊关系，但其国内民主制度不完善，民族和宗教势力都比较强大，各方利益关系错综复杂，长期仇恨西方国家及其企业和人民。国内针对亲西方的恐怖主义袭击不断增加，并殃及在当地工作的中国劳工。一些极端势力或民族主义者将矛头对准中国投资者，特别是在一些工程合作和劳务输出项目中，工作人员主要是没有任何武装的技术人员和工人，更容易遭到暴力袭击。仅2007年就发生了10余起涉及80多名中国公民的重大恶性案件。近年来，涉及中国公民和机构在海外的人身、财产和利益的领事保护案件大量增加，每年都在3万起以上，平均每天大约100件，遇袭的频率越来越高，伤亡的人数也在上升，遇袭地点从非洲转移到了亚洲、欧洲。具体情况如表1所示。

三、东道国政治风险对中国跨国企业的影响

(一)负面影响：跨国公司的经济利益损失和人员安全伤害

尽管海外投资的经验不断积累，中国企业在海外经营过程中的风险因素却越来越复杂，带来的危害也越来越大。1998年以来，俄罗斯发生查抄华商货物事件上百起，被查抄货物价值上亿美圆，特别是在2004年的“埃米拉事件”中，俄罗斯警方与匪徒劫走货物价值高达3000万美圆。而内战、边境战争、骚乱以及恐怖主义袭击事件给企业所造成的破坏程度更严重。企业因战事或骚乱等所蒙受的经济损失一般无法得到补偿。即使企业事先投保战争险，能从保险公司得到补偿，也只能得到直接经济损失的部分补偿，而企业生产经营活动因遭受打击所发生的间接经济损失无从得到补偿。1991年伊拉克战争之前，中国的企业在伊拉克的工程承包和供货合同金额达到27亿美圆(基本上是电站设备和工程)。为期一个多月的伊拉克战争给中国企业带来44.74亿美圆的经济损失。2011年2月开始的利比亚内战严重破坏了当地的社会秩序，一些不法分子趁机破坏中国企业的生产设备。35860名中国工人和技术人员不得不从利比亚撤出，中国企业在该国苦心经营30多年的成果毁于一旦。政治性事件除了给跨国公司造成经济损失之外，还有可能使外资企业发生人员伤亡事件。特别是一些国家在发生战争、内乱、经济危机等社会动荡的特殊时期，不同政见的政治派别、利益群体或民众往往将没有武力保护的外国企业和管理人员作为发泄不满的对象。例如，在东南亚各国，历史上都曾发生过多次、大规模的残害华人的暴行。在巴基斯坦、苏丹等国的中国企业和工作人员经常遭到当地不法分子或政治势力的劫杀。

(二)正面影响:跨国公司从政治风险中获益

因为其他国家的企业面临同样的政治风险，东道国国内的竞争对手就很少。而且，高政治风险的国家大都处于经济转型阶段，拥有低廉的劳动力成本、丰富的自然资源以及广阔的市场，这些会在一定程度上弥补政治性事件给跨国企业造成的损失。目前，中国跨国投资企业已经经历了多种多样的政治风险，积累了一定的防范经验。尽管成功克服政治风险的案例不多，终究还是有华为公司、中石油等大型企业开始在投资方式、投资区域等方面慢慢转型，并获得了一定的成果。比如，华为公司以契约与绿地投资相结合的方式进入东道国，在海外进行收购、新建和共同研发等活动的同时，也在国内与西方跨国企业成立合资企业，与其建立学习型合作关系，在一定程度上为华为带来了更多的海外合作项目，有效地减少了东道国市场的竞争。华为公司还参与了国际电信联盟等组织的工作，参与新技术标准的制定，显著提高了政治风险的防控能力。此外，华为公司非常注重利用技术优势向客户提供优质产品和灵活的服务，消除了外界对中国企业的不信任感，从而成功地在国际通信设备领域占有自己的一席之地。在经历了诸多的“安全审查”事件后，中国企业开始转变思路，放低姿态，不再力求获得控股，也不再仅盯着国际大型企业和敏感地区，通过第三方中间人的举荐，联合其他国家的企业组成国际公司，再去收购东道国企业。不仅投资数额少，分散了一部分风险，最重要的是，中国这个“崛起中的大国”色彩有所淡化，降低了对东道国的威胁。比如，2005年中钢集团先与澳大利亚的中西公司建立了合资伙伴关系，再于2008年全面收购了这家公司。2009年10月，中石油与BP联手中标了伊拉克最大的鲁迈拉油田服务合同，12月与道达尔等合作伙伴中标了哈法亚油田服务项目。2009年12月，中油勘探开发有限公司与哈萨克斯坦国家油气公司联合出资33亿美圆收购曼格什套油气公司全部股份。2010年3月，中石油和澳洲壳牌能源控股有限公司以35亿澳圆收购澳大利亚Arrow能源有限公司100%的股权。2010年12月，中国南车与通用电气签署合作框架协议，共同投资5000万美圆，在美国成立合资公司(双方各持股50%)，竞标美国佛罗里达、加利福尼亚两州的高铁项目。另外一种变化就是中国的“贷款换石油”策略。30年来中国积累了巨额的外汇储备，无论是购买或是投资海外的战略性资源，都会受制于其他国家，受政治风险的影响很大。近年来，中国和一些资源大国合作，吸取以往经验教训，调整具体操作手法，因势利导，给其提供巨额贷款，以此作为交换条件，对方给中国提供长期、稳定的石油和天然气等资源供应。这种策略有效地避免了直接投资所面临的政治风险，如2008年，委内瑞拉获得了中国40亿美圆的开发基金，同时以对华出口石油量增倍的方式作为回报。2010年4月，中国与委内瑞拉签署协议，中方将向委方提供约200亿美圆融资。在25年合同期内，委方为中国提供29亿桶左右的超重原油。2009年2月，中国与俄罗斯的协议涉及的贷款高达250亿美圆，俄方则承诺今后20年内向中方供应3亿吨石油。2009年5月，巴西国营石油公司Petrobras与中国国家开发银行签订为期10年的100亿美圆双边贷款协议，Petrobras承诺10年内每日向中国提供20万桶石油。除此之外，中国还先后与厄瓜多尔、安哥拉、哈萨克斯坦等产油国签署过类似的协议。

四、结语

随着经济全球化的深入发展，中国企业的对外投资活动日益活跃，对世界各国带来了全方位的影响。国际间存在着民族、种族、宗教、习俗、意识形态、政治制度、法律等方面的差异，导致各方的利益诉求也有很大的差异，中国企业的投资会给东道国不同利益群体带来不同的影响。东道国政治风险的产生、表现形式及其危害都有其自身的必然性。因此，在当今世界政治格局走向不明朗、各种矛盾复杂交错的情况下，中国跨国企业必须深刻地认识和分析政治风险，才能制定科学的防控策略。