资产潜流失成因论文

【摘要】目前，以招标方式进行基建工程、设备及服务项目采购已在高校得以普遍实施和认可，但在实际操作中由于制度缺失和管理上的漏洞，致使高校资产流失严重，财务风险增大。文章从分析高校招投标及采购活动存在的问题，提出了完善招标采购措施体系的制度建设，以进一步防范和控制高校财务风险。

【关键词】高校；招标采购；资产流失

随着国家科教兴国战略的实施和办学规模扩大，高校每年投入基本建设和设备购置的经费少则几千万元，多则上亿元，高的甚至达到几亿元。目前，在工程建设招投标和物品采购过程中，由于招标采购环节存在的漏洞和管理方面存在的缺陷，使一些承包商和供应商高价中标，或在工程建设过程中，随意增加工程量，给学校造成巨大的损失。

一、招标采购管理存在的问题及其资产流失的主要表现

（一）在基建工程招投标过程中的违规操作，导致高校资产流失严重

由于基建工作专业性很强，与社会的联系紧密而又广泛，涉及工程的勘探、设计、招投标、监理、验收等诸多环节，因而常常会产生个别干部或工作人员利用职务之便收受、索要贿赂，从而出现违规操作的行为，造成高校直接经济缺失。

1.不按规定程序进行招投标

一是不具备招标条件就招标或开工建设，导致中标金额大于工程概算。按规定，工程项目达到一定投资额，必须经有关部门审批和核准才能进入招投标程序，但仍有许多高校未经项目审批部门审批及核准就进行建设或无立项批文即招标。

二是应公开招标的项目不招标或规避招投标，在建设过程中随意增加工程量。根据有关规定，工程造价达到一定标准，必须进行公开招投标。为了规避招投标，有的领导便利用职权，将工程支解，化整为零，使每项工程都达不到要求，从而可以通过议标的方式指定施工单位。有的学校故意拆分或隐瞒部分工程，仅将部分项目实行招投标，然后在工程建设过程中，通过工程变更的形式随意增加工作量。

2.项目审批部门不依法履职

按规定，基本建设项目超过一定规模，属于政府的特大项目，一般需要经上一级项目投资领导小组讨论批准，并进行公开招投标。但有的项目审批部门不依法履职，将需要公开招标的项目核准为自行、邀请招标或不招标，有的只作招标备案。

（二）在大宗物资采购过程中违规操作，导致高校资产流失严重

由于此类采购与商品市场联系紧密，市场经济的千变万化和复杂性使采购面临诸如购货渠道复杂、价格差异较大、质量良莠不分以及厂商形形色色的促销手段等因素，个别当事人在大宗物资采购过程中利用职权收受贿赂、拿“回扣”，为个人或小集团谋取不正当利益，致使采购价格偏高、成本增大和资源浪费严重。一是公开招标比例严重不足，招标单位在选择商家、产品、地域等方面范围小，专用设备的生产厂商数量少，无法形成品牌竞争等，导致最终的采购价格偏高。二是项目建设缺乏健全的资金投入决策管理机制，特别是对于重大经济政策的制定与调整权责不清，对要求高校的贷款项目论证不充分，造成投资决策失误、资金浪费现象，加重了还本付息的压力，增大了高校的债务风险；三是教学仪器设备采购缺乏计划性，分散采购、重复采购和盲目采购的现象时有发生，致使资源配置不合理、利用率不高，加剧了财务收支矛盾，降低了资金使用效率。

（三）投标人用不正当的竞争手段（包括围标、串标、挂靠投标等）获取高额利润，使学校蒙受损失

1.暗结利益同盟。一是投标人串通招标单位谋取投标资格，窃取相关标底，在评标中打高分等，从而变相抬高工程造价，造成高校直接经济损失。二是投标人串通中介机构套取标底价格，使投标价格和标底价格相互接近，谋取中标。三是投标人串通招标管理机构谋取相关保密内容，套取专家姓名，在评标过程中给投标人所在的公司打高分，使其顺利中标。四是投标人之间暗结同盟。主要表现形式：按潜规则轮流中标，或相约进行陪标、串标，以谋取高额的利润空间。

2.投标缺乏竞争力。招标人为了能采购到自己比较理想、比较熟悉的仪器，在制定技术指标时往往有针对性。带有倾向性的技术指标，使许多潜在的投标人没有兴趣参加投标，缺乏竞争力，导致招标困难。另外，倾向性的技术指标，实质上带有歧视性，不能体现公平竞争的原则。

3.合同履行遭遇困难。高校普遍反映在招标过程中以及合同履行中遭遇到种种困难。一是不执行施工承包合同。例如，施工承包合同规定按照招标施工图并对应工程量清单项目内容采用综合单价固定，总价包干形式。但在投标文件制作中，投标人的入围报价（单价）数据计算不准确，不全面。他们为争取业主在前期多投入，往往会在项目综合单价清单上做手脚，通常是将隐蔽工程打高价，在露面及收尾工程打低价，最明显的做法是将基础部分工程量增大，而电线、门窗部分打低价，到支付工程进度款时，施工方会以低价电线、门窗为理由，与业主谈判，或采取停工，拖延工期的方式逼迫业主响应其所提条件，否则按合同单价购买低廉材料及成品，直接造成高校经济损失。二是非法转包、分包。一些具有施工或总承包一级资质的大公司在中标后，便很快将项目转手，导致质量下降。三是随意增加工程。许多高校基建附属项目在招主体承包商时，不作考虑，待主体完成后，直接将附属项目授予主体承包商。例如，校园内的道路、非主体建筑。这种做法，虽然可以节约时间，但毕竟违反了相关的规定，也容易产生腐败。

二、原因剖析

从这几年招标采购实践看，内控制度失缺、监督机制不到位、管理体制多元化、业主地位的特权、人员行业知识低下和招标采购的违规操作，是导致高校资产流失严重，引发财务风险的关键性因素。

（一）内部控制失缺

内部控制制度是高校采购管理的重要手段。由于高校内部控制制度的失缺，致使高校有关人员在采购中收受回扣、基建工程招标出现暗箱操作等情况。

1.工作机制不规范。大部分高校招标采购管理工作机制仅停留在学校层面上，没有设置工作机构，配备专职人员。目前，高校的招标采购管理过于分散或不到位，容易滋生腐败，不利于加强监督和制约。

2.决策机制不民主。有的高校没有全面推行校务公开与阳光操作，学校在安排基建项目、设备采购等重大事项中，事先不广泛征求民意，不及时公布信息，不让职工参与，不邀请纪检监察部门参与重大事项的决策过程，导致腐败现象的发生。

3.管理制度不健全。不少高校制订了与采购相关的规章制度，为采购工作的规范化、制度化提供了制度基础。但由于制订的制度本身不完善或存在漏洞，有的甚至与法律法规相悖，或在实际执行中不规范，致使采购工作还存在例如权利过于集中、缺少监管等问题。

（二）监督机制不到位

在招投标过程中，监督人员无法进行全方位监督，主要表现在招投标过程中的介入时间和介入程度。从介入时间上看，纪检部门通常是在评标阶段才真正开始介入监督，而且仅仅停留在评标阶段上。再加上招标活动信息来源滞后，信息反馈不及时，所以此时介入的监督往往流于形式。从介入程度看，招标活动全由职能部门一手操办，如招标信息的、招标文件的编制、评标专家的选定、合同的签订验收等，当进行评标时，纪检部门的人员才能参与。这样会导致招标人员完全可以避开监督人员的监督，在事前或事后进行违纪违规操作活动。

（三）管理体制多元化

随着社会主义市场经济在高等教育领域的逐步推进和高等学校办学自主权的逐步扩大，高校的行政管理体制出现了多元化，有中央直属的“211”工程重点高校，部、省直属高校，也有省部共建、省市共建高校，由于隶属关系和坐落位置不同，使参与招标采购的形式各异。招标采购管理体制不理顺，致使部分权力过于集中，或管理不到位，管理过于分散，容易滋生腐败，不利于加强监督和制约。

（四）业主地位的特权

在招投标过程中，一些高校利用业主地位，人为设置障碍，干预和影响招标的公平性。一是利用招标单位的预审权，排斥潜在投标人。部分高校在招标文件中对投标人的资质要求比较简单，一般只规定投标单位和项目经理资质，对其他内容不作限定。但在实际操作中，招标单位又增加其他条件，如在招标文件之外，要求投标单位作书面承诺，以捐款为由，按中标价的一定比例返还学校，否则不予中标。二是利用招标单位的推荐权力，使其推荐单位直接成为入围单位，增大特定单位的中标几率。三是泄露招标的核心内容，使特定的招标人处于绝对的优势，可以一投即中。四是利用业主代表身份，参加评标委员会进行恶意打分，直接影响评标结果。

三、完善招标采购措施体系制度构想

高校已经是一个巨大的经济活动主体，如何才能防止高校职务犯罪的发生，有效控制和防范国有资产流失,笔者认为,应从以下方面加强：

（一）完善监管机制

1.上下联动，建立健全监督制约机制。建立主管部门监管与社会多方面监督制约机制，使高校的基建、采购等易生腐败环节处于内部和外部力量的双重监督之下；对招标采购人员的日常工作要加强监督，重要的采购行为应有两人以上负责，形成相互监督的机制；建立高校领导干部和重点岗位人员廉政档案制度，定期组织进行考察、监督，对有违法违纪苗头、工作责任心不强、业务能力差的人员，及时调整工作岗位；建立责任追究制，监督失职者的责任。

2.规范招标采购秩序，健全招标采购机制。高校招标工作应参照各级政府归口财政部门管理的模式，归口财务部门负责，设置招标采购机构，配备专职管理人员，编制年度采购预算；对纳入政府采购范围的大宗物品、项目工程和服务，进行审核，按照政府采购的法律、法规、规章和制度的规定办理政府采购申报手续；负责收集完整的基本建设项目资料送当地财政投资评审中心评审；拟定招投标采购领导小组会议计划，对政府采购规定限额标准以下的物品、项目工程和服务按规定程序校内进行招投标。

3.完善法制教育制度，防漏堵漏。要在高校领导干部进行法制观念教育，定期组织开展党员领导干部参观监狱、观看党风廉政建设专题片等反腐法制教育，并针对高校管理人员的心态，从实际出发，通过法制讲座、岗位培训、谈心等多种教育方式，不断增强高校管理人员的法律观念，使其树立正确的权力观、地位观、利益观。

（二）推行透明采购

高校凡是采购大宗教育装备，均应实行集中招标采购，学校日常采购应由承办部门作市场询价，或由承办人列出采购计划，报学校领导批准，交学校专职或兼职纪检监察审计人员进行数量、技术参数和采购金额进行审核后，按规定程序报政府采购，没有达到政府采购要求的，规定一定额度以上进行校内招标投标，规定金额以下或不在招标范围之内的项目由审计人员审核数量和价格后实施，采购一律由使用部门、资产管理部门和审计部门共同采购，防止暗箱操作，防止出现个人说了算和财务、管理人员既签合同又自己单独报账的现象。在工程建设方面，应大力鼓励和提倡代建制，通过专业化队伍实施建设管理，实现项目建设和使用的建、管分离，降低投资成本，提高建设管理水平和投资效益，从而减少腐败行为的发生机率。

（三）切断招投标流程

在整个招投标过程中某一招标项目是由某个部门从编制标书，招标公告，开标，商务谈判及合同签订等全过程操作即为全程投招标。流程切断是指在招投标环节中，为防止人为因素和抑制腐败的滋生，将整个流程分成若干段，各段由不同人员进行负责叫切断流程。这种关系带有排斥性，但也有共性，其目的都是避免不应发生的事情。流程如何切断，它的效率如何，会不会出现其它问题等，这需要在实际工作中加以探索，认真处理好它们之间的关系。

（四）细化政府采购目录

为进一步规范政府采购行为，建议政府采购管理部门在编制集中采购目录时，对高校工程项目、仪器设备和服务采购应“抓大放小”,项目和限额标准的确定不但要符合各地的实际情况，也要与政府采购机构的运作能力相适应，特别要注意按照《高等学校仪器设备固定资产分类》细分确定教学科研设备的政府采购项目及限额。对于单价高于限额标准的仪器设备原则上必须纳入政府采购，而单价低于限额标准且年采购总量也低于限额标准的仪器设备可由各个高校根据自己的采购管理制度自行决定采购方式实施采购，节约采购成本。

（五）建立民主、科学决策机制

全面推行校务公开与阳光操作，要以学校工会为基础，建立学校、院系两级由学校职工广泛参与、实施民主监督的常设机构，对招标、采购、基建等重要情况事先要充分吸收社情民意，及时公布学校重大决策的相关信息，利用信息化、网络化手段，推进阳光操作。纪检监察部门要参与重大事项的决策过程，并负责对决策运行情况进行随机检查，严防因决策不民主导致腐败现象的发生。●

【参考文献】

[1]《中华人民共和国招投标法》.2000.

[2]《中华人民共和国政府采购法》.2003.

[3]《教育部政府采购管理暂行办法》.2004.

[4]《关于四川省部分高校教材采购中职务犯罪案件的调查报告》——中央纪委驻教育部纪检组调查组2004年8月23日.