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统计效能低下原因分析论文

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政府统计作为一种公共产品与服务,其效能的高低日益成为社会各方议论的焦点。所谓统计效能是指一个国家或地区在一定的经济体制和统计管理模式下,采用相应的统计制度、统计方法与统计指标获得统计信息的能力、质量、成本和对统计信息需求主体的满足程度。经过20多年持续不断的学习、研究、借鉴和试点,目前我国已建立了与国际规范基本接轨的新国民经济核算体系大体满足了政府、企业、居民、研究机构等方面的统计信息需求。但从总体上看,无论横向比较还是纵向比较,由于多方面的原因,统计效能低下仍是我国目前统计领域存在的主要问题。

我国统计效能低下的成因分析

1.企业填报数据的真实性不够。企业为了少缴税、或争取国家补贴、或获得银行贷款、或多退税,往往瞒报或虚报,以至于一个企业有多套账,有的是应付财税部门的;有的是应付银行的;有的是应付海关的。这多发生在一些非公有制企业和中小国有企业中。相对而言,我国上市公司信息的整体真实状况要好于非上市公司,但10多年来财务丑闻也不绝于耳。由此可见这一问题的严重性。从内部原因看,主要是企业法人治理结构不健全,法制观念淡薄。从外部环境看,一是因为国家审计和社会审计覆盖面不足,且执业不严;二是我国财政、税务、银行、计划、海关、工商、环保、证券、保险等部门的业务统计信息尚未联网,难以起到校验作用。三是整个社会的诚信度差。四是对违法违规的处罚力度不够。基础数据的不真实是导致我国统计信息失真的源头。

2.统计部门受各级地方政府的干预较多。目前,除负责城镇、农村和服务业的地方调查总队直属国家统计局管理外,各级统计部门仍是各级政府的组成单位,其人事和预算归口地方政府管理。在缺乏科学政绩观和绩效考核指标不合理的情况下,如果相关指标达不到考核目标时地方往往不顾违反《统计法》弄虚作假,虚报瞒报人为调整统计数据,以达到获得奖赏和晋升的目的。因此有人说“领导出数据数据出领导”。可见,基础统计数据本来就不真实,加上地方政府的人为调整,其真实性就可想而知了。

3.核算体系的渐进转轨,两套核算体系的长期并存,使得相关概念、指标需要进行转换和比较说明。这给国际比较和统计分析增加了难度。从20世纪80年代中期我国开始研究逐步采用联合国经济和社会事务部制定的国民账户体系(SNA,1968年版),即西方体系,但仍以前经互会统计合作常设委员会制定的国民经济平衡表体系为主。该体系又称物质产品平衡表体系(MPS),即东方体系。由于推行SNA需先试点,再推广,很多统计制度、统计方法需重新拟定,统计数据需推算衔接,再加之囿于经济理论上的禁锢,所以直到1992年我国才拟定了《中国国民经济核算体系(试行方案)》。但该方案仍保留了一部分MPS的内容,“中国特色”较浓。经过7年的试行,1999年国家统计局决定以1993年版SNA为基础,结合我国的实际,对试行方案进行全面修订。2003年5月7日,国家统计局发布公告要求,从该年开始实行新的国民经济核算体系方案,即《中国国民经济核算体系(2002)》。与试行方案相比,新体系取消了其中的MPS核算内容,澄清了某些基本概念,修订了机构部门和产业部门分类,调整了基本框架,增加了核算内容,修改和细划了有关表式的指标设置,基本与1993年版SNA相衔接。可见,我国核算体系转轨的时间过长,也影响了统计的效率。

4.相关统计指标设置不合理,分类不科学,计划经济色彩较浓,与新的核算体系不相适应。比如GDP支出法中资本形成和居民消费的核算依据,目前我国主要是固定资产投资完成额和社会消费品零售总额。前者是按固定资产投资完成的进度进行统计,与资本形成的相关度较低,并且我国按资金来源、按构成(建筑安装工程、设备器具购置、其他费用)划分既不容易准确统计,又与国际上通常按住宅、厂房与建筑物、设备等的分类标准不符。把社会消费品零售总额作为计算居民消费的主要依据有明显的不合理性。一是在商业企业所有制多元化后,统计资料难以准确收集,特别是农村集贸市场零售额的统计更为困难。二是社会消费品零售总额中有一部分是企业和机关团体购买的,从支付环节来作划分是难以做到的。如有大量的个人购买、单位报销的现象。单位购买和支付的部分按会计核算原则计入其经营成本,即中间投入。三是该指标仅包括有形的商品消费,而居民特别是城镇居民在由温饱向小康迈进过程中日益增长的住房、交通、医疗、教育、旅游等服务性消费均不在之列。这与居民消费结构转型升级的趋势不符。

5.统计方法不一致,直接影响了统计结果的可比性。例如目前我国的价格指数由于建立时间不一致等多方面的原因,有的采用拉氏指数有的采用帕氏指数有的采用定基指数有的采用环比指数;从定基指数看,又有1年、3年、5年和10年不等;从环比指数看,有的以上期为基期,有的以前三年的平均数为基期。由于企业投入产出结构、居民消费结构、进出口结构等引起的权重变化,使得各类价格指数统计结果差别较大,影响了价格指数的分析运用。又如GDP按照生产法缩减后的增长速度与按支出法缩减后的增长速度就有明显的差异。

6.常规的月度、季度和年度统计核算的覆盖面明显不足,统计数据的修正在很大程度上依靠经济普查。一是规模较小的企业特别是第三产业中的非公有制企业以及与企业主业活动不同的附属产业往往被忽视。二是非正规部门,如家政服务和自有房屋出租等也未纳入统计核算的范围。这在国家大力扶持民营经济和发展第三产业的政策导向下不可小视。2005年经济普查结果表明,2004年全国GDP比年度统计结果增加2.3万亿元,增加了16.8%。其中第三产业增加了2.13万亿元,占GDP总增加量的92.6%。

总之,我国统计效能低下从根本上说是由我国经济体制、经济发展和经济管理水平决定的。但具体分析,既有被统计主体和中介机构行为不规范、政府监督管理不力、统计执法不严、核算体系转轨时间过长,也有统计管理体制、统计制度与方法、统计指标不合理等多方面的原因。

提高我国统计效能的政策建议

由上述分析可知,要提高我国的统计效能,必须按照建立社会主义市场经济体制、落实科学发展观和推进可持续发展战略的基本要求,合理借鉴与运用联合国1993年版的国民经济核算体系改革现行统计管理模式,充分利用社会力量,完善统计制度、统计方法和统计指标,同时强化部门协作,加大统计违法处理力度,着力提高统计信息的准确性,建立低成本、高效率、能满足各方面需求的现代统计体系。具体建议包括:

1.按照健全社会主义市场经济体制的要求,努力提高基础统计数据的真实性。一是建立统计机构垂直管理体系,减少乃至杜绝地方政府对统计工作的干预,同时合理划分中央与地方统计机构的职责。国家统计局直接负责各级地方统计部门的预算经费和人事任免与管理等事项,实施垂直管理,并重点负责统计制度与方法的制定、宏观和总量统计核算;地方统计部门按照上一级的要求重点负责基础统计和专业统计。二是企业要大力加强法人治理结构建设,提高经营管理的透明度,杜绝做假账。三是运用“金卡”、“金财”“金税”、“金关”等信息工程,实现财政、税务、银行、计划、海关、工商、环保、证券、保险等部门信息共享,杜绝虚报瞒报。四是要充分发挥审计、会计、税务、法律、资产评估、公证等社会中介服务机构作为第二政府的作用,通过严格执法,使之公开、公平和公正执业,提高统计基础资料的真实性。五是加快社会征信系统建设,努力提高整个社会的诚实信用度。六是按照《统计法》的要求加大对违法违规行为的处理力度。

2.构建以政府为主体,行业协会、研究机构和社会专业统计服务机构为补充的统计机构体系。借鉴国际规范,改革行业协会管理体制和运行机制使之成为由企业发起和共同缴纳会费的公开、公平和公正执业的自律性中介服务机构以充分发挥其在行业统计信息方面的独特作用。同时许可或授权一些知名研究所等机构依法从事某些专项的经济和社会调查。

3.按照新国民经济核算体系的要求,调整统计指标,将生产、分配、使用、融资核算作为一个有机整体对待,使核算结果相互验证,提高核算结果的准确性。一是按照GDP核算以支出法为主的要求加强居民消费、总投资和进出口的核算并逐步形成季度核算制度。居民消费核算要由以社会消费品零售总额为主要依据转到以居民家计调查为主要依据以准确把握居民服务消费的状况。目前,我国居民家计调查的数据一般偏小,难以直接作为计算居民消费的依据。为此,要通过收入分配的货币化改革和金融的实名制,加强银行、税务、证券、保险、工商等部门的密切合作与交叉审计,提高居民可支配收入、总储蓄、总消费和总投资的准确性。资本形成核算要转向以企业财务核算和政府预算为主要依据,科学划分固定资本类别。同时根据会计核算的审慎原则,加强资产和库存的重置核算,以反映资产的市场价值和运行风险。二是适应经济结构快速变动和新兴行业不断涌现的新趋势,以缩短基期为突破口,将固定基期由10年缩短为5年,完善以不变价为计量单位的生产法核算。三是在分配核算方面要有针对性地加强初次分配和再分配核算。初次分配核算的重点是突出规范化和货币化建设;再分配核算的重点是细划社会保障(包括失业、医疗、养老、抚恤、救济等)、财政转移支付、个人所得税缴纳、社会捐赠与救助等方面。四是在直接融资规模不断扩大的情况下,加强对资金流量的核算与分析非常必要。它可把生产、分配、使用与资金融通、国际国内融为一体,有利于从总体上把握全社会资金的流动格局与趋向。

4.建立健全统一可比的价格指数统计体系。要尽快完善和协调投入类、产出类和支出类等价格指数的编制方法,健全进出口和第三产业中非市场的货物与服务部分的价格指数体系,适当增加和细划统计样本,合理确定样本价值权数,尽量统一权数基期,并适时进行调整,为全面推行价格指数缩减法创造条件。

5.加强统计制度和统计方法的宣传,在有效保守国家秘密的同时努力提高统计信息的利用效率。在我国新国民经济核算体系逐步完善的过程中,要特别注意加强新旧统计制度和方法的对外宣传。这是使社会公众接受和认可统计结果的有效途径。对少数关系到国家政治、经济、国防等安全的内容要继续实施严格的保密制度做到上下有别内外有别对其他多数内容可设定保密期限或通过各种媒体实行定期发布制度服务对象要兼顾政府、企业、居民和国外机构努力提高统计信息的透明度和利用效率。

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