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从严治党思想内涵与辩证思考

一、全面从严治党战略思想的定位与基本内涵

(一)全面从严治党战略思想的定位。2014年12月,习近平总书记在江苏考察调研时强调:“全面从严治党是推进党的建设新的伟大工程的必然要求。”这是我们党90多年历史上第一次提出全面从严治党,全面从严治党成为党的建设新的伟大工程的重要组成部分。作为执政党自身建设的重要组成部分,它从党内建章立制与加强思想建党两个层面并举,力图从根本上解决影响党的先进性、纯洁性与创造力、凝聚力、战斗力的问题,巩固执政基础,密切党群关系,确保党在中国特色社会主义事业中的坚强领导核心地位。全面从严治党战略思想作为执政党的指导思想的重要组成部分,体现了执政党自身建设与执政党治国理政的统一。全面从严治党既是“四个全面”战略布局的重要组成部分,又是落实其他三个“全面”战略的重要保证。它在“四个全面”战略布局中,体现了执政党自身建设与执政党治国理政的统一,是“四个全面”之魂。正如习总书记所说的:“办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党。新的历史条件下,我们要更好进行具有许多新的历史特点的伟大斗争、推进中国特色社会主义伟大事业,就必须以更大力度推进党的建设新的伟大工程,坚定不移推进全面从严治党。”全面从严治党为协调推进“四个全面”战略布局提供了领导核心与方向指引的保障。(二)准确把握全面从严治党战略思想的基本内涵。全面从严治党战略思想是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上发表的重要讲话明确强调:“全面从严治党的核心是加强党的领导,基础在全面,关键在严,要害在治”,深刻阐释了全面从严治党的基本内涵。1.全面从严治党的基础是“全面”首先,管党、治党要面向8700多万党员、430多万个党组织,覆盖党建的全领域、全方位;同时,管党、治党的重点就是抓住党员领导干部的“关键少数”。其次,管党治党要突出制度治党的迫切性与关键性地位,同时要明确思想建党的必要性,治党也需要法治与德治两手共抓,党规党纪的他律约束与党性先进性思想教育的自律约束并举。从心理学视角分析,人的行为除了受到外界环境、制度的他律约束之外,还时时、事事受到自身思想理念与价值观的自律约束。因此,全面从严治党的“全面”,在强调加强党内规章制度建设的同时,必须加强党内政治思想与政党伦理道德建设。必须将党的思想理论和尊崇党章的党性与党的先进性教育作为党内思想建设的重点内容,以增强全党反腐倡廉的自律约束,使制度治党与思想建党紧密结合、自律约束与他律约束并举。2.全面从严治党的关键是“严”“严”就是党内制度要严、党内思想教育要严、党内纪律执行要严、党内腐败惩治要严;“严”就是真管、敢管、长管,“从严”贯穿管党治党始终。党的十八大以来,“八项规定”、反对“四风”、“三严三实”教育等,有力推动了铁腕反腐,为从根本上杜绝党内权力腐败,形成廉洁的党内政治生态打下了坚实的基础。党内制度改革与建设的根本是制定科学合理、具有可操作性的党内法规制度,以及科学规定制度执行的合理性程序。党的十八届三中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中,使全面从严治党由从严治标走向科学治本,明确了党建制度改革与建设的新思路。党内一系列法规文件的制定与颁布正在不断完善党建的制度体系,为全面从严治党与深化党的建设制度改革提供基本遵循。从严治党的“严”,需要党内规矩制度改革与建设,需要大力建构制度笼子,还需要从严落实制度,从严执纪。制度笼子建构固然重要,但是关键还在于制度的执行。要从严执纪,首先需要领导干部以身作则,率先垂范执行制度。其次,需要强化制度执行与监督检查。习近平总书记要求各级党员领导干部要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓制度落实。他在讲到抓整治“四风”时强调“一抓到底”,要强化制度执行,加强监督检查,确保出台一个就执行落实好一个。再次,从严执纪需要特别关注“关键少数”,重点在从严治吏。3.全面从严治党的要害是“治”从严治党应从制度治党入手,以党内的“关键少数”为从严治党的主要对象,以党内法规与制度制约“关键少数”的权力。同时,从严治党也不能忽视以党内基本纪律要求大多数党员群众,用党纪约束普通党员的思想行为。在党规党纪面前,没有一个党员可以成为特殊与例外。因此,在强调重点关注“关键少数”的同时,还需要兼顾“大多数”的遵纪守规,这样才可能实现全面从严治党的宗旨。从严治党的“治”,还体现在把党的领导落到实处,落到日常管理监督中去。各级党的领导既是党规治理的主要对象,又是执行“治党”职责的责任主体。从严治党必须突出对党员领导干部的政治要求,使领导干部保持政治立场不动摇,做政治上的明白人。从严治党的“治”,还体现在把纪律建设摆在更加突出位置,用纪律管住管好全体党员,在日常管理监督中从严执纪,敢于较真、抓早抓小、防微杜渐,特别是使党员干部绷紧作风之弦。从严治党要坚持高标准和守底线兼顾,在坚持纪律惩戒的同时,更要推进向善向上的党的道德伦理建设,在思想道德上筑牢拒腐防变的底线。

二、全面从严治党的阶段性成果

(一)铁拳反腐成果显著。全面从严治党战略思想的提出尽管只有两年左右的时间,但是它的实践早已开始,党的十八大以来已经取得显著成果。从监督“八项规定”贯彻落实拉开序幕,一系列违反“八项规定”的典型案件受到处理,“四风”蔓延态势得到有效遏制,党风与社会风气大大改善;党中央铁腕反腐,抓巡视、广派驻,落实主体责任,强化监督执纪问责,坚持有案必查、有腐必惩,治“裸官”、铺“天网”,坚持“苍蝇”、“老虎”一起打,啃下不少硬骨头,极大提振了民众对反腐倡廉与实现中国梦的信心。中央派驻纪检机构成功实现全覆盖,使党内监督不留死角空白。中央纪委设置了47家派驻机构,对139家中央一级党和国家机关全覆盖,充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。管党治党已经跨越不少治理的险滩洼地,全面从严治党取得了阶段性成就。(二)党内制度创新的阶段性成果。党的十八大以来,中央加强了制度治党。据统计,十八大以来党中央在首次开展党内法规清理的同时,已经陆续制定出台36件重要党内法规,其中准则1件、条例6件、规则6件、规定14件、细则9件。其中不乏党的历史上第一次制定的党内法规,不少新的法规具有基础性的、填补空白的重要意义。2014年8月中央出台了《深化党的建设制度改革实施方案》,在全面落实过程中,2015年已完成该方案提出的55项改革任务中的42项。党的十八大以后,陆续颁布的一些新的重要党内法规文件已经开始发挥深刻影响。例如,2012年12月颁布的《中共中央八项规定》,为全面扭转党的作风,改善党群关系,引领社会风气发挥着长期指导性作用。2013年5月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》成为党内法规制定的“立法法”,从此党内法规制度体系建设有法可依,进入一个更加科学规范的新阶段。2015年4月颁布了《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》,“三严三实”专题教育是全党领导干部作风建设的一次生动实践教育活动,它与“八项规定”精神相呼应,共同对新时期保持与发扬党的优良作风产生了深刻影响。2015年6月颁布的《中国共产党党组工作条例(试行)》,填补了自1945年党的七大正式建立党组制度以来党内有关党组工作法规制度的空白,具有里程碑意义。2015年8月颁布的《中国共产党巡视工作条例》是党内监督制度创新方面的一个基础性制度安排,是为铁腕反腐铸造的利剑,对于形成“不敢腐”的政治氛围意义深远。2015年10月颁布的《中国共产党纪律处分条例》,是迄今为止最详尽的党内纪律“负面清单”,它第一次全面阐明党纪处分的五大原则与党内六大纪律,为塑造党内“不想腐”的氛围提供了有力的制度保障;同期颁布的《中国共产党廉洁自律准则》是思想作风建党的一个基础性制度安排,它为全党尤其是党员领导干部树立了一个鲜明的思想道德“高线”,为塑造党内“不想腐”的氛围提供了制度保障。党的十八大以来,党的建设以制度治党为主线,不放松思想建党,全面从严治党已经取得一系列宝贵的阶段性成果。

三、辩证认识全面从严治党战略的基本关系

(一)全面从严治党制度创新需要辩证思维指引。全面从严治党的制度创新是要解决执政党自身存在的深层矛盾问题。首先是理想目标与现实考验之间的矛盾,即保持党的先进性与纯洁性,实现党的执政能力现代化和巩固党的执政地位的理想目标,与党面临着“四大挑战”(执政挑战、改革开放挑战、市场经济挑战、外部环境挑战)的现实考验的矛盾。其次是理想目标与现实存在的危险之间的矛盾,党要实现自己的理想目标,还与自身遭遇的“四大危险”(精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险)等现实危险存在矛盾。要实现全面从严治党的制度创新,需要运用唯物辩证法的思想方法指引,厘清其中一些基本关系,包括党内法规制度建设中的前定法规与创新法规之间的关系、“国法”与“党规”的关系、制度治党与思想建党的关系、治党能力与党内政治生态的关系等。(二)辩证认识全面从严治党的基本关系。1.清理党内前定法规与创设新法规的关系正确处理全面清理前定党内法规制度与创设新的法规制度的关系,对于全面摸清党内法规制度家底,有效维护党内法规制度协调统一,完善党内法规制度体系,实现全面从严治党目标,具有重要而深远的意义。中央对前定党规的处理,遵循具体问题具体分析的原则,既不一刀切,一概否认,也不全盘继承,而是采取了辩证思维方法,根据时代的变化,尤其是世情、国情、党情的深刻变化,扬弃前定党内法规文件,即废止那些明显不适应现实需要,或适用期已过的文件,保存那些继续有效的法规文件,但是对其中有些文件加以必要的修改。即使那些已经宣布废止和失效的党内法规与规范性文件,也需要肯定其历史价值,不是简单视如敝屣,而是按照档案管理有关规定,继续做好存档、查档利用等管理工作,发挥它们的历史借鉴与参考价值;而对于需作修改的党内法规和规范性文件,则纳入新的党内法规制定工作整体规划中,作出统一安排,有步骤地完成;对前定党内法规中继续有效的党内法规文件,则依旧需要贯彻落实。正确处理前定党内法规制度的全面清理与新法规制度的创设关系,是构建党内法规制度科学体系的基础工作。2.治党制度创新中“国法”与“党规”的关系在党内法规制度创新中,关键是要处理好“党规”与“国法”的关系。长期以来管党治党存在一个误区,即把国家法律当成党内的纪律底线,对“党规”与“国法”不加区别,导致不同“法”的调节对象与权利义务的混淆。王岐山同志指出,由于中国特色社会主义政党建设的理论基础相对薄弱,党内法规制度建设的理论研究明显不足,一个最突出的表现是,管党治党不是以党的法规与纪律为尺子,而是以“国法”的相关法律为依据,“党规”与“国法”不分,两者混用,党规党纪套用“法言法语”,错把国家法律当成党内的纪律底线。例如,20世纪90年代颁布的《中国共产党领导干部纪律处分条例》,其中不少规定都照搬国家司法条文,混淆了“党规”与“国法”的调节对象、权利义务的要求,降低了对党员特别是领导干部在坚定理想信念、践行党的宗旨上的高标准、严要求。治国理政的“国法”调节的主体对象是13亿多公民,强调的是一般公民的法律责任与法定义务;管党治党的“党纪”调节的主体对象是8700万左右的党员,重点约束党内“关键少数”的高级领导干部的政治行为,强调的是党员的政治责任与党章规定的政治义务。治党与治国的对象与宗旨不尽相同,“党规”与“国法”不能混用。党内法规应具有两重属性,既有法律的一些特征,更有政策的一些特征。“党规”具有广义的“法”的某些特征,因此可以纳入广义的“法治体系”的范畴之内。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要形成包括五个方面组成的“两大法治体系”,即“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”的“国家法治体系”,“形成完善的党内法规体系”。显然,党内法规体系可以纳入中国特色社会主义法治体系的广义“法”的范畴。中国特色社会主义政治生态,尤其是宪法赋予中国共产党的领导权威,决定了党内法规具有某些类似于国家法的特征。1982年宪法在序言部分明确了中国共产党在中国特色社会主义事业中唯一的执政党的领导地位。宪法赋予的党的长期执政地位决定了党章对国家和社会的影响是长远的。广大党员对效力稳定、形式规范的党内法规可以形成像对国家法一样的预期,借以作出符合自己利益的合理行为。尽管如此,在国家法与党内法规的对比中,党内法规的制定与形式更具有政策的一般性质,也可以归入政策范畴。党章尽管是党内最高法规,其修订形式明显与“国法”常规修订形式不尽相同。党章在每次党代会后一般都会加以修订,并补充新的内容;党内一般法规也存在类似情况。例如,关于领导干部民主生活会的党内规定在十年内已经修订两次:1990年中共中央印发了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》;1997年中共中央对此文件修改补充,印发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》;2000年再一次修改补充前定文件,印发了《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》。修改和补充是党内法规制定与完善的一种常态,这种特征使党内法规更具有政策的即时性、具体性与灵活性的性质,和国家法律的相对稳定与抽象性的特点不尽一致。从中国政治生态的现实而言,有些领域的规范,党内法规可能比国家法规更能发挥指导作用。例如,干部选拔任用领域的法规、军队治理的法规,一般都受到党内相关法规指导地位的影响。《党政领导干部选拔任用工作条例》规范的是党政部门所有相关层级的领导干部,而不仅仅是党的领导干部。就“党规”与“国法”之间的基本关系而言,党内法规归根到底必须尊重宪法与国家法的凌驾性。1982年宪法总纲第五条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定:“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。”以往存在的管党治党中“党规”与“国法”混同的直接后果,就是纪委成了党内的“公检法”,党内纪律审查往往成了“司法调查”,党内生活形成一种“违纪只是小节,违法才去处理”的不正常现象。如果没有严格的党规党纪,缺乏从严执纪,其结果就可能是党员干部作风纪律问题难以及时纠正,党内监督、执纪、问责无法落到实处,党内权力腐败现象滋生蔓延在所难免。十八大以来党内法规制度建设开始全面清除套用“国法”的相关内容,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了依“国法”治国理政、依“党规”管党治党的要求。习近平总书记强调:“需要明确的是,在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。”《中国共产党纪律处分条例》划定了党内纪律“高压线”,党纪严于国法,基本上解决了“党规”与“国法”混同的问题。3.全面从严治党中制度治党与思想建党的关系首先,在全面从严治党的政治生态建设中,需要有效整合诸多因素,发挥合力作用。其次,全面从严治党需要制度治党与思想建党同向发力,相辅相成。但是两者之间的关系不能对等,而应该分清主次,否则就可能陷入形而上学的泥淖。从严治党的实践证明,制度治党是全面从严治党,克服党内“四大危险”的主要抓手。习近平总书记指出:“从严治党靠教育,也靠制度……思想教育要结合落实制度规定来进行,抓住主要矛盾,不搞空对空。”“治理国家,制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”制度治党与从严执纪的关系全面从严治党,制度治党固然是基础,但是即使有了好的制度,还需要从严执纪,付诸行动,需要形成从严治党的治理能力。从严治党的能力,除了制定有效的党内法规制度之外,首先表现在有效执行党规党纪、有效实现党内监督的能力上。不能认为建造了制度的“笼子”,就能把权力关进“笼子”里。要发挥法规制度的效能,必须严格落实党内监督主体责任,真正有人依照党内规章制度敢抓敢管,真正使党内纪律规矩成为“带电的高压线”,而不是吓人的“纸老虎”,只有这样才能展示法规制度约束权力的作用与价值。党的十八大以来,在从严执纪与党内监督制度化方面,初步形成了问责常态化,坚持有责必问、问责必严的氛围。经过几轮中央巡视工作的监督问责,不少党员领导干部在巡视问责中落马。仅2015年,全国共有850余个单位的党委、纪委和1.5万多名党员领导干部受到责任追究。以《中国共产党巡视工作条例》为主导的党内监督法规的颁布执行,一套科学合理的问责机制的建设必将铸就党内铁腕反腐的制度利剑。5.制度治党与优化党内政治生态的关系无论是制度治党还是思想建党,都需要有一个良好的党内政治生态环境。优化党内政治生态,将有效促进党内民主建设,增强制度治党的有效性。优化党内政治生态是制度治党的重要基础。优化党内政治生态首先需要以“四个全面”战略布局与“五大发展理念”为指导,夯实坚实的思想基础。其次,需要进一步推进制度治党的进程,尤其需要将党的十八大以来已经颁布的一系列重要党内法规文件真正落到实处,转化为营造党内良好政治生态的制度保障。尤其要以《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》两部党内法规为抓手,推进党内反腐斗争,既处理“腐败存量”,又坚决遏制“腐败增量”。优化党内政治生态要坚持制度建设为本,真正做到纪严于法、纪在法前,实施思想建党和制度治党、依规治党和依法治国有机结合的全面从严治党。再次,政治生态的优化集中体现在干部的选拔与领导班子的建设上。2016年各级党委开始换届,2017年党的十九大即将召开,要通过党委换届,以优化各级领导班子建设为抓手,将一批腐败、不作为、被问责的干部清出干部队伍,将一大批经受住各种考验的优秀党员干部选入各级领导班子。

作者:周敏凯 周勇

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