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“全面从严治党”战略体系思考

一、“治党”与“管党”:结构、逻辑与侧重点分析

自政党政治产生以来,政党治理逐渐成为全球性命题。法国政治学家莫里斯•迪韦尔热(MauriceDuverger)把世界政党分为三种描述性的类别,即“群众型”、“干部型”和“信徒型”。“群众型”政党的主要特征是大众性、开放式,尽可能多地招收成员,西方政党多属此类;“干部型”政党的主要特征是“从积极的政治活动精英人物中选拔成员”和“高度的组织性”,例如中国共产党、印度国大党;“信徒型”政党的主要特征是“组织结构是围绕一个领袖来安排”,例如希特勒纳粹党。显然,“干部型”政党客观上具有更强健的政党治理和“从严治党”的客观需求。正如亨廷顿指出的,“一个国家政治稳定的先决条件,与在现代化过程中产生出来的政党制度的质量有关。”改革开放以来,中国共产党在实践中形成并不断完善的“党要管党”→“从严治党”→“全面从严治党”的理念与路向,在世界政党文化中独树一帜,体现了作为马克思主义政党的中国共产党的高度组织性和先进性,也体现了中国政党治理的特色与取向。中国共产党的建设遵循了“党要管党”→“从严治党”→“全面从严治党”(“四个全面”战略布局之一)这样循序渐进、不断演进的逻辑过程。“党要管党”和“从严治党”是一个关联性很强的整体结构:前者是后者的发端和“之前形态”,后者是对前者的拓展、深化和推进;在内涵侧重点上,前者注重治理突出问题,后者注重治理更长远的思想、作风、制度性问题;前者是一种“问题性”治理,后者是一种“结构性”治理。具体而言,“管党”的主体是党的高层和各级党组织,客体是党员和党的干部(例如,邓小平提出“管好党,主要是管好党员和干部”;党的十六大报告指出,要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”)。“管党”采取的主要方式是运用组织化手段,通过对重点问题进行“手术式”、“定点式”的整治,并通过大面积思想教育活动等方式来推进。“管党”的主要特征表现为阶段性、动态性、管控性及重点整治性。与之相对应的是,“治党”的主体涵盖的范围更大,包括党的组织体系、各民主党派、人民群众、社会团体等,都构成了主体的不同部分。“治党”的客体则不仅包括党员和领导干部,还包括广大的基层党员,治理内容上也涉及党的思想、党内制度、组织体制变革创新等深层次方面,体现出“治本”的要求。就“治党”的方式而言,主要是运用各种社会化手段和党内外相结合的方法,通过制度化、机制性方式来推进从严治党。与“管党”不同,“治党”具有整体性、稳态性、长期性、全面治理性的特征。可以看到,从治理主客体看,“管党”主要依托党的组织体系进行自上而下的管理;“治党”更像是一种多维“平行四边形”的治理过程,在参与主体上除了党的领导机构外,还将广大基层党员纳入其中,同时也有民主党派和人民群众的参与,更加具有长远性和可持续性。从治理层级看,“治党”的要求比“管党”更加严格,内容更加丰富,方式、方法更加多样,而且更趋向于制度化、体制性结构治理。从治理方式看,“管党”主要是“做减法”的治理模式,即以消除党内特定不良消极现象为目标,如清理“三种人”,整治腐败,反对形式主义、官僚主义等;“治党”则在此基础上更加注重增强党的肌体、机能和功能,更加注重党组织体制、机制上的完善,是一种“做加法”的功能建设。毫无疑问,“治党”与“管党”是党的建设的一个整体,但二者在整体中又有区别:“治党”是“管党”的升级版,“全面从严治党”又是“从严治党”的深化版、拓展版,拥有更高标准、更全面的政党治理预期。“党要管党”→“从严治党”→“全面从严治党”构成了新时期中国共产党的建设新的伟大工程。

二、构筑面向新时代的“全面从严治党”战略体系的几点思考

从历史渊源考察,延安整风运动可谓中国共产党“从严治党”的开端。1939年,毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中,第一次把党的建设称为“伟大的工程”。1994年9月28日,党的十四届四中全会首次提出“党的建设新的伟大工程”。2002年,江泽民在党的十六大报告中提出“全面推进党的建设新的伟大工程”的总目标和总要求。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,是全面推进党的建设新的伟大工程的纲领性文件,提出要以加强党的执政能力建设为重点,全面推进党的建设新的伟大工程。今天,党的建设新的伟大工程就是推进“全面从严治党”的工程,它蕴含了新目标、新内容、新考验、新要求,是对世界政党治理的新贡献。“全面从严治党”中的“全面”包括了政党治理的各个方面,如价值、制度、体制、能力、纪律、廉政等;所谓“从严”不仅是态度之“严”、处置之“严”,更是规制、体制、机制之严,这是“全面从严治党”的题中之意。这就要求我们在“党要管党”的基础上,构建面向新时代的“全面从严治党”战略体系。构筑全面“从严治党战略”体系是广义上国家治理体系与治理能力现代化的重要构成部分,也是实现政党现代化的生命力所在。从党承担的历史任务和面临的执政与领导的创新命题看,战略规划、目标设定、组织体系、体制安排、制度设计、政策创制、方法程序等构成了这一战略体系的主要内容。同时,在思想方法层面,构筑面向新时代的“全面从严治党”战略体系应深入研究和把握好以下几个关系:(一)处理好“技术性”治党与“思想性”治党的关系政治价值是政党的灵魂。所谓“思想性”治党,就是依据党的基本原则和价值体系,通过凸现思想建设这一主线来统摄党的建设与治理的价值主导形态;所谓“技术性”治党,是指具有过程性、程序性、随机性和应用主义的治理形态。现代政党理论中关于政党互动模式的“三分框架”理论将政党分为“原则性政党”(partyofprinciple)、“纲领性政党”(programmaticparty)以及“权宜之计的政党”(expedientialparty)三种形态。“原则性政党”是指那些目的在于推动和最终实现一套原则或意识形态的政党,它们所倡导的政策抉择或采用的政治行动都是为了实现包含在那些原则或意识形态里的价值。思想理念领先是“原则性政党”的特质之一。党的十八大以来,党先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动和“两学一做”学习教育活动,思想性治党取得良好成效,也积累了一些经验。推进“全面从严治党”,就一定要按照习近平总书记的要求,处理好技术性治党与思想性治党的内在关系,既要注重治党的技术过程,更要注重理想、信念和价值系统的强化,而且要避免出现学习教育短期化的现象。思想价值是干部队伍建设也是整个政党建设的灵魂。注重政治理念领先,尤其要注重夯实党的思想基础、提升政治价值的凝聚力来推进政党治理的现代化。(二)处理好“伦理性”治党与“制度化”治党的关系全面从严治党也涉及“法治”与“人治”的问题。全面从严治党的精髓在于实现“制度从严”,最根本的目的是实现习近平总书记提出的“全方位扎紧制度笼子,更多用制度治党、管权、治吏”这一要求。党的十八大以来,“制度化”治党日益成为共识。党的十八届四中全会提出了一系列制度安排,包括建立法律顾问制度,完善党政部门依法决策机制,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立法治建设成效考核制度等。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,对党内政治生活进一步作出制度性规范和“滥权必追责的制度安排”,显示出强有力的制度理性导向。处理好制度化治党与伦理性治党的关系,首先要强化“制度理性”,从习惯于“说道理”、诉诸道德转向运用法治规制的力量来推进党内治理,实现党内治理创新。其次要按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“依据党内法规管党治党”和“既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”的要求,把治党全过程纳入规制的轨道,防止和治理三种常见的情形,即“规则缺失”(制度漏洞)、“规则无效”(制度质量低劣)和“规则频变”(规则变异幅度过大)。最后,要把全体党员特别是“关键少数”的党员领导干部纳入法治管理,使他们既熟悉和善于进行制度化治理,又受制于制度化治理,使“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动,决不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。(三)处理好“问题式”治党与“结构性”治党的关系“问题式治理”是“定点”清除、消除特定问题的政党治理形态;“结构性治理”则是立足整体,注重长远性地解决体制性、制度性、枢纽性问题的政党治理形态。注重“存量”问题的解决和特定问题的治理是非常必要的,但“全面从严治党”,根本上是要整体地而不是个别地、系统地而不是孤立地、长远地而不是短期地、平稳地而不是突击地强健党的肌体功能,从而提升党的整体战斗力。党的十八大以来,国内形成了惩治腐败的高压态势,惩治腐败成为中国公共生活的热点。历史经验表明,遏制腐败、建设廉洁政治的根本出路在于实现制度化、法治化,通过科学的制度设计和体制安排走向规制治理的常态化。党的十八届三中全会在反对腐败问题上的一大重要贡献就是,改革完善了纪检监察体制、强化了上级纪委对下级纪委的领导。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确表示,“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”;“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这一“结构性”变革,大大强化了地方纪委的体制功能,提升了反腐败效率。从体制结构原理看,如在此基础上进一步建构纪检监察的“直线体制”,即由中央和地方“双重”管理体制转为中央直属的“垂直体制”,将会更好地提升反腐败的效率。列宁生前曾构想建立直线式的反腐败体制,由于他过早去世,这一构想未能付诸实施。目前,北京市、山西省、浙江省正在开展的监察委员会试点,即是“结构性治理”的一种有益尝试。三地人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会由省(市)人民代表大会选举产生。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,并建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。这一体制性探索有利于提升监察职能的独立性,解决监察系统长期存在的一些体制性难题。“全面从严治党”要超越“治表”而注重结构优化性的“治本”,即通过行政结构、体制结构、制度结构、运行结构的完善来推进政党治理现代化进程。注重结构性全面从严治党,不仅有利于解决各种突出的“存量问题”,还能通过结构性优化,消除和减少各种突出问题产生的根源,具有更高更长远的治理效能。(四)处理好“科层式”治党与“参与式”治党的关系“科层制”理论由德国社会学家马克斯•韦伯(MaxWeber)提出。“科层式治理”是基于传统的组织模式和运行机制,通过层级化、官僚化、专门化自上而下、一级对一级负责方式的管理。“科层式治理”关心的是组织运行效率,包括组织间的沟通效率、任务设计、工作下达等。“科层式”政党治理模式主要以上级机构布置任务、下级组织执行、逐级负责、完成指定任务为基本特征,相对于更为传统的低规制、低程序、低效率的方式,科层式管理是一种历史性进步。然而,新时期的政党治理除了要发挥好科层式治理的长处外,还要注重推行“参与式治理”。“参与式”政党治理是以基层党员和人民群众广泛参与、上下互动、党内外联动并形成良好的党内民主、强健的民主监督机制的政党治理形态。正如亨廷顿在谈到政党的政治参与功能时论述的:“政党及政党体系的稳定和强大,取决于其制度化水平和政治参与水平。”在一定程度上,政党治理现代化取决于基层和社会的参与程度。“全面从严治党”本质上是一种党内外“集体行动”,它是一个开放式体系和过程。“参与式”政党治理有利于将政党治理从单一视角拓展到多维视角,从单一监督主体拓展到多维监督主体。只有最大限度地吸纳广大基层党员参与,充分扩展党内民主,同时吸纳更多党外人士和社会力量参与进来,党的治理才有源源不断的动力。因此,要通过更加多元的方式,组织更多基层党员和社会力量参与到党的建设新的伟大工程中来。(五)处理好“重点式”治党与“常态化”治党的关系中国共产党历史上先后开展过四次大规模整风运动,解决了很多突出问题。通过集中运动的办法对党的纪律作风问题进行整治十分必要,但同时要防止以“运动思维”来主导党内治理。1962年2月6日,邓小平在“七千人大会”上的讲话中指出,“这几年我们搞了许多大运动,差不多是把大运动当作我们群众路线的唯一的形式,天天运动,这是不好的。”同年7月,邓小平在接见出席共青团中央三届七中全会的全体代表讲话中谈道:“我们运动太多,统统是运动,而且统统是全国性的,看来这是搞不通的。”在改革开放整个过程中,邓小平多次强调“不搞运动”。2008年12月18日,在纪念十一届三中全会30周年大会上,胡锦涛在讲话中强调“不动摇、不懈怠、不折腾”,引起全党强烈反响。从延安整风运动到“全面从严治党”,我们党取得了诸多成就,也走了一些弯路,其中一条重要经验就是“不搞政治运动”,而“靠改革和制度建设”进行政党治理。1956年11月15日,毛泽东在党的八届二中全会上的讲话中指出:“以后凡是人民内部的事情,党内的事情,都要用整风的方法,用批评和自我批评的方法来解决,而不是用武力来解决。”用整风的办法而不是武力的办法来解决党内问题,是一种进步;通过常态的办法而不是以运动的办法来推进党内治理,更是一种进步,也是中国政党治理对世界政党治理的新贡献。实现政党治理现代化关键在于要从重点式、运动式的“暂态”治理走向制度化的“常态”治理。通过不搞运动的办法来深化国家治理和政党治理,成为一条相当重要的历史经验。一个国家、一个政党、一种制度的政治效能,表现在政治体系在解决重大事件和为使人口中占支配地位的部分获得满意和以此尽量减少对体系本身的挑战时所体现出的能力;而其成熟程度,则很大程度表现在能否实现“常态”治理上。中国提出,到2020年实现“各方面制度更加成熟、更加定型”的目标,包含了党的建设和政党治理制度的“更加成熟、更加定型”。推进“全面从严治党”,构筑面向新时代的治党战略体系,要进一步处理好“暂态手段”与“常态治理”的关系、治标与治本的关系,进一步探索不搞政治运动而通过常态式的新型治理的新路,来实现有效的现代政党治理,实现政党治理效益最大化。(六)处理好“经验式”治党与“创新式”治党的关系党的建设新的伟大工程———这个“新”不仅指面临的形势新、任务新、挑战新,更指治党的思维思路、方式方法、手段途径、技术环节都应推陈出新。党的十七大提出了“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的要求,但就整体状况看,党的建设和治理较多还是按照传统的经验和方式,老办法、老套路多,新东西较少。但是,传统的套路方法和经验式治理已不能适应新形势、满足新需求,亟须实现“创新式”的党内治理。经济学家熊彼特说过,创新是指把一种新的生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。同样,政党治理的创新实际上也是把诸多治理要素的“新组合”引入治理体系和党的建设体系。创新治理的本质,是突破传统的定格和模式,采用新的综合元素优化党的建设和治理。创新是党的建设的生命力所在。“墨守成规的政治风格,在被认为对实现一个政治体制长期有效性相当重要的适应能力上,会产生机能障碍。”一个民族要想走在时代前列,一刻也不能没有创新思维;同样,一个政党要走在民族和时代的前列,也一刻不能没有创新思维。当前,中国共产党所处的历史方位和面临的实际境遇都发生了深刻的变化,只有深刻体悟这种新变化,以宽阔的胸怀、开阔的视野开拓新境界,党的建设和治理才能实现进一步发展,“全面从严治党”新的伟大工程的才能实现新的跨越。

作者:秦德君 李坤晓

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