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浅析从严治党“纪法分离”

摘要:从严治党是十八大以来管党治党的根本原则,“纪法分离”是从严治党背景下管党治党新理念。“纪法分离”有着内在逻辑,通过将党纪与国法的区隔,既凸显党纪的权威性与独立性,又解决纪委在监督执纪审查工作中可能面临的法理问题。作为党领导下的大学,“纪法分离”同样是高校从严治党、从严治校必须遵循的基本原则。

关键词:从严治党;纪法分离;从严治校

党的十八大以来,从严治党已经成为中国社会的共识。作为党内监督的专责机关,纪委在从严治党的宏伟大业中扮演着重要角色。随着党的事业的不断发展,纪委对于自身的定位和理念也在与时俱进。其中最重要的崭新理念即“纪法分离”,学校纪委应该在工作中充分运用这个新理念,推进党风廉政建设和反腐败斗争工作的深入发展。

一、“纪法分离”的含义

(一)“纪法分离”的含义“纪法分离”从字面意思来看即将纪律和法律加以明确区分,在管党治党的语境里特指党纪和国法的分离,具体表述为“纪法分开、纪严于法、纪在法前”,这是党的十八法之后的新提法,意在强调党纪和国法的区别。纪律是在一定社会条件下形成的、要求人们在集体生活中遵守秩序、执行命令和履行职责的一种行为规则,是同一集体成员必须遵守的规章、制度、条例的总和。党纪是这种行为规则的典型代表。纪律固然不同于法律,但二者有很多相似性,它们同属于行为规范范畴,二者都具有强制性,所以在以往实践中人们很容易将二者混同起来。纪律和法律尽管有相似性,但二者在强制性程度和适用范围上有着明显的差异,现在强调“纪法分离”,正是强调这些差异,纠正人们将二者混同带来的一些弊端。“纪法分离”的明确提出自于2015年底对《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的重新修订。这次修订的一个重要内容就是将原《中国共产党纪律处分条例》178条内容中有70多条与现行法律重复的内容全部剔除。“纪法分离”的提出正是针对过去纪法不分的工作思路,以前纪委工作的重心在于挖掘重要线索,办大案要案,对一些正在犯小错误的官员情形有别,因为这些小错误往往还不够依据旧版的《中国共产党纪律处分条例》对其进行追究问责,可一旦小错误演变成大错误,能够依据旧版的《中国共产党纪律处分条例》对其进行处分的同时,也自然能够依据与之雷同的相关法律条款对其进行司法追究。(二)为什么要“纪法分离”1.“纪法分离”具有内在逻辑“纪法分离”是必需的,其内在逻辑也很简单:因为党纪和国法约束的对象范围不同。《中国共产党章程》明确规定“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则”,它的执行主体是全体党员,国家法律面向的是国家每个公民。因此党纪和国法有着不同的内涵,不能相互替代,也不能混同。“纪法分离”的内在逻辑还在于凸显纪律是强制性和自觉性的统一。与法律的完全强制性不同,纪律尽管有强制性,但它作为特定集体的行为规范,体现了集体成员对该集体的认同,从这个意义来说,纪律又是自觉的。党员都是通过提交申请书自愿入党的,提交入党申请书这个行为本身就代表申请人对党的宗旨的认同,也是对党的纪律的认同。纪律的执行一旦是出于自愿认同,就褪去了强制性的一面,升华为某种道德意识,最终成为一种伦理自觉,彻底与法律相区隔。2.突出党纪的权威性和独立性“纪法分离”将党纪和国法区隔的目的之一就在于突出党纪,强调党纪,彰显党纪的权威性和独立性。纪律只有得到有效执行,才能起到规范约束的作用。如果制定了纪律,却得不到贯彻执行,纪律就会成为一纸空文,失去存在的意义。“纪法分离”的最终目的是推进党员对党纪的执行。修订后的《中国共产党纪律处分条例》删繁就简,梳理整合党章和其他主要党内法规中的纪律要求,脱离法律气息,用的都是“纪言纪语”。比如旧版的《中国共产党纪律处分条例》专设了“贪污贿赂行为”一章(第九章),修订之后的《中国共产党纪律处分条例》删除了“贪污贿赂”之类的直接表述,改为诸如“利用职权或者职务上的影响……谋取私利”等表述,因为“贪污贿赂”是法律术语,只能出现在法律文书中,出现在党内制度中是明显的“纪法不分”。修订纪律处分条例,将跟法律重合的部分删除,凸显的正是党纪的独立性,从侧面强调党员对这些纪律的服从。与修订后的《中国共产党纪律处分条例》一同颁布的还有《中国共产党廉洁自律准则》,可以说从国家法律到党纪党规,再到自律准则,体现的是从法律到纪律,再到道德这么一个完整的行为规范体系,体现的是对一个共产党员从低到高的规范要求。这个体系和要求有如此清楚的脉络和路径,正是基于“纪法分离”这一逻辑原点,由此看出强调党纪独立性的重要意义。3.解决执纪审查工作中遇到的法理问题党的纪检监察机关开始落实“三转”(转职能、转方式、转作风)后,纪委把“案件室”改称“纪检监察室”,“案件线索”规范称为“反映领导干部问题线索”,不只是名称的改变,而是职能定位的深化,有实实在在的内涵。十三届全国人大通过了宪法修订案和新的《监察法》,增设了国家监察委,这些国家监察体制的改革是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署,涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整,目的是加强党对反腐败工作的统一领导,构建集中统一、权威高效的监察体系。不管是纪委对职能定位的深化,还是全国监察体制改革,背景之一就是纪委在监督执纪中面临的某些问题,这些问题凸显了“纪法分离”的必要性。在以往实践中,纪委往往办大案办要案,按照旧的纪律处分条例,在调查违纪官员的同时将其违法事实作为违纪事实的证据,导致纪委成了检察院的先头部队,做了很多原本应该由检察院做的工作。更严重的后果是,当纪委在完成原本应该由检察院承担的对违法犯罪事实的调查取证等工作时,它作为党内机构是否具有执法和司法的资格问题就凸显了。如果在缺乏法律授权的情况下,纪委承担了执法和司法的部分职能,一旦出现问题造成不良后果,就必然损耗党的威信和群众基础,不利于成就国家的法治大业。在国家成立监察委之前,纪检监察系统就以修订《中国共产党纪律处分条例》为契机,提出“纪法分离”,正是力图严格厘清纪委职责,将原本属于法律的归之于法律,将属于纪律的归之于纪律。通过落实“三转”,聚焦主责主业,将纪委的纪律监督职责进一步强调和强化,既是管党治党的要求,又是依法治国的体现。

二、“纪法分离”的意义

“纪法分离”是十八大之后我党在管党治党方面的一次飞跃,是管党治党的理念创新,具有里程碑意义。“纪法分离”所蕴含的“纪法分开、纪严于法、纪在法前”既是时代的呼声,又是历史的必然,它所蕴含的这三个要求体现的是十八大以来全面从严治党的整治责任,必须放到从严治党这个大语境中理解。(一)“纪法分开”是从严治党的根本理念十八大以来习近平总书记发表了一系列重要讲话及治国理政新理念、新思想、新战略,其中最重要的内容就是对从严治党若干表述。在这些表述中最核心的内容即强调对党章的尊崇及对遵守党纪党规的强调,同时对党内政治生活提出了更新的标准和更高的要求。从严治党的核心内容即是用纪律约束党员,用纪律规范党内政治生活。这就将党内纪律的地位提高到一个历史新高度,因此“纪法分开”就成为从严治党的根本理念,唯有让党纪跟法律区隔,才能突出党纪作为纪律而非法律的重要性,才能体现党纪对党员的重要意义。(二)“纪严于法”是从严治党的具体表现党纪必须严于国法,这是由我们党的无产阶级先锋队性质决定的。党的先锋队性质和执政地位,决定了党的纪律必然严于国法,而不能等同于国法。换言之,对党员的要求应该比非党员更严格,甚至苛刻。对党员的严格要求并非十八大以来才开始,在我党的发展历史上,对纪律的严格要求是我党事业成功的重要法宝。某些事情对于普通人来说稀松平常,但对于党员来说,就不太合适,其原因就在于党员作为党的成员,承担的是党的政治理想,体现的是党的先进性,理应在道德人格上比普通人有更高的追求,应该比普通人更加自律和自省。国家法律是公民的底线,党的纪律是党的底线,两者不是同一个概念,不能混同。纪法不分的后果就是很容易弱化党纪,因为法律是一种“底线道德”,法无禁止即许可,从这个意义来说国法是最低要求。如果把连普通公民都不能突破的法律底线写到执政党的纪律里,党的各级组织、党员都退守到法律底线上,就降低了党员的行为标准,弱化了党作为政治组织的先进性。(三)“纪在法前”是从严治党的必然要求“纪在法前”强调的是纪律高于法律的逻辑顺序。党员是有着特殊政治职责的公民,具有双重身份,党员先是党的一分子,才是国家的一分子。干部蜕变都有一个过程,党员破法无不始于违纪,如果从一开始就在执纪方面抓得很紧,及时帮助认识和改正错误,就可以让很多人避免违法。对党和干部负责,要时刻用纪律这把尺子去约束、去衡量,发现苗头及时提醒,触犯纪律立即处理,做到有病早治、防微杜渐。在“法律—纪律—道德”的规范体系中,法律是最低线,如果只满足这个低线,党员就与普通群众无异。既然是从“严”治党,就必须拿高线作为行为的标尺,而非低线,所以必须把纪律挺在法律前面,真正体现出对广大党员尤其是领导干部的“严”管。(四)“纪法分离”同时意味着“纪法衔接”“纪法分离”的目的是突出党纪的权威和独立性,并非将党纪置于国法之上。相反,党纪因为在党员的规范体系中高于纪律,不仅不排斥国法,反而认同和保护国法。党纪严于国法,把纪律挺在法律面前,党员如果忠实执行党纪,同时就是在严格遵守国法。纪法分离绝不意味着党员可以不守法律,恰恰相反,在全面依法治国条件下,党员必须严格遵守国家法律。纪严于法,违法党员往往也会违纪,因此纪法衔接还表现为在操作上对违法党员移送司法进行相关处理的同时对其进行党内处分,既不能因为有了司法的处理就无视党纪的处理,也不能因为有了党纪的处理就无视司法的处理。必须做到法律和纪律各归其责,纪委不能僭越检察院的职责,又要体现党纪的庄重与神圣。新修订的《中国共产党纪律处分条例》重申了党章中对党员要模范守法的要求,其中第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”专门就“纪法衔接”问题做出了规定,对违法犯罪党员的纪律处分做出规定,从而确保党员违犯国法受到应有制裁的同时如实地体现违纪应承担的责任和后果。

三、“纪法分离”是党领导高校的内在要求

对于党领导下的社会主义大学来说,在从严治党的历史大背景下必然从严治校,同时在依法治国的大背景下必须依法治校。在校园里工作和生活的广大师生同样面临着纪律和法律这两大规范体系的约束,其中相当比例的党员师生还必须接受党纪的约束。毫无疑问,纪法分离同样是在高校加强党的领导这一要求下的必然选择。(一)大学作为知识分子的聚集地,因为其思想活跃,往往敢于创新和富于挑战精神,大学宗旨里包括对自由独立精神的不懈追求,但对自由和独立精神的追求不意味着大学就毫无章法可言,更不代表大学里的每个人都可以为所欲为。相反,现代高校管理制度作为科层制管理制度,必然要求对规范的执行和服从,以此保证自身高效率地运转。党领导下的社会主义大学必须重视自身制度建设,这些制度本质上就是大学作为一个集合体对自身成员的纪律要求。(二)对于非党员师生来说,纪法分离的意义就在于强调校规校纪的权威性和独立性,要想成为学校优秀的一份子,仅仅做到遵守法律是不够的,必须主动执行学校的相关纪律和道德的要求。比如,一个教师上课迟到早退并不违法,但违反了教师应有的职业伦理。教师按时上下课只是作为教师身份的基本规范,要想成为一个优秀的教师,还要在此基础之上有着更高的道德自律和对学校纪律的执行力。大学管理必须突出制度先行、纪律先行,用严格清晰的纪律保证自身发展的活力。(三)对于党员师生来说,原有的“国法—党纪—道德”的规范序列变成了“国法—校规—党纪—道德”,可以更清楚地看到党纪对管校治校的重要性。党纪不但要挺在法律之前,还要挺在校规之前,作为大学里的党员,其行为举止不能仅用国法和校规参照,必须用对党纪的遵从体现自身的党员身份和价值。作为党领导下的大学,党员师生群体必须时刻警醒自己的党员身份,将党纪党规作为自己的行为标准,由此凸显自身的先锋队性质。党对于大学的管理,具体体现正是这些党员师生群体在日常生活中发挥的先锋队性质和模范带头作用。从严治党意味着在管党治党上必须有清晰的制度依据,必然突出《中国共产党章程》作为党内规章制度的总纲地位。在实际工作实践中,党章的具体执行和落实必然通过具体行为得到实现,而对党员的行为约束必然要求对党纪的重视,“纪法分离”在从严治党的语境下正是对党纪地位和作用的明确强调。从严治党必然要求高校加强党的领导,并发挥基层党组织的桥头堡作用。即使是非党员师生,作为党领导下的高校成员,即使不需要用党的纪律约束自己,也必须严格遵守校纪校规,努力提升道德自律性,这同样是“纪法分离”在高校的重要作用。

参考文献:

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[2]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社,2016.

[3]吴黎宏.纪律制胜[M].北京:中国方正出版社,2015.

[4]许耀桐.总书记全面从严治党的十大新理念与八大新要求

作者:李金斌 单位:重庆三峡学院

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