法治文化视野下廉政文化构成分析

一、问题的提出

法治国家和法治社会必然要有自己的法治文化。法治文化的意义，就是要从文化的视野来展望法治，从文化的高度观察法和法治。研究中国特色社会主义法治文化，就是要推动“以依法治国为原则、以建设社会主义法治国家为目标的法治理念，在社会生活各个领域、各个层面得到充分贯彻，以法治为特征的物质文化、政治文化、精神文化的全面生成”。法治文化是“实现了法治的国家和社会所具有或应具有的文化”，法治可看作“一种基本的、普遍的‘生活样式’，而不仅仅是某个领域或某个层面的特殊职能”，法治文化的基本构成包括基本精神或理念、体制制度机制、行为规则规范以及日常实践和行为习惯四个层面。在广义文化的视野下，法治文化研究不仅回答了法治与法制的区别、法治与人治的区别等基本问题，确定了法治文化的核心和本质，即以市场经济为基础、以法治为核心、以民主为实质的社会文化体系，更为重要的是法治文化研究为诸多相关领域在以法治为前提之下的研究和实践提供了广阔的平台。其中，尤以廉政与法治的关系最为密切。在实现了法治的国家和社会中，从政者廉洁从政、社会人廉洁从业必然是一种基本的、普遍的生活样式。“廉政文化建设”最早出现在2004年十六届中央纪委四次全会报告中，报告指出“要大力推进廉政文化建设，积极倡导以廉为荣、以贪为耻的社会风尚”。这就是说，我们党从一开始提出廉政文化，就将其定位为反腐倡廉建设中宣传教育的一项具体工作，后来在中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，把廉政文化建设作为拒腐防变教育的长效机制之一提了出来。在这样的功能定位下，将廉政文化定义为“人们关于廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式及社会评价的总和”也就不足为怪了。在文化观念上对廉政文化的狭义理解，必然导致廉政文化建设的局限性。在多年的实践中，廉政文化建设一直被固定在思想教育和行为养成上，这符合廉政文化作为一种精神领域的观念所具备的“化人”功能，此种意义上的廉政文化是一个部门性的二级文化概念。但是，如果把廉政文化看作是一个社会整体性的一级文化概念，如同法治文化研究所揭示的大法治文化观，那么廉政文化也应体现在物质文化和制度文化当中。因此，提出廉政文化研究是廉政与法治在大文化观下双向选择的结果。一方面，法治文化研究需要在法治实践中进行应用型研究并发挥作用，一个国家和社会的廉洁状态应是考察其法治程度的重要指标，廉政文化自然也应该是法治文化的一个重要组成部分。在法治文化的研究平台上开展廉政文化的研究，首先就要将法治文化理论具体化到廉政建设和反腐败实践之中，探求法治国家和社会具有或应具有的廉政文化，描绘出应然的廉洁状态。另一方面，廉政文化的“化人”功能应在更广领域、更多层面上发挥作用。在法治文化视野下，廉政文化的应然状态是廉政建设和反腐败实践所取得的理想成效，也是廉政文化全面“化人”的结果。通过确定现实中的廉政文化起点，即其存在状况，可以厘定出廉政文化实然与应然状态的差距，从而为反腐败的顶层设计和路径选择提供明确的参考系，进而在时间和空间上全面、协调、有序地组织开展反腐败。在这个维度的研究过程中，法治文化的研究成果将有助于我们划分廉政文化的基本构成，并在每个构成中始终以法治为核心为廉政建设提供理论和实践支持，使廉政文化建设的内容更加全面、饱满和内在统一。总的来看，廉政文化研究应从属于法治文化研究，是法治文化研究在廉政建设或者说反腐败领域当中的具体应用，廉政文化研究的主要任务有两个：一是界定法治文化视野下的廉政文化构成及其特征；二是研究廉政文化“化人”的领域拓展及其实践。从本质上来讲，第二项任务就是反腐败法治化的问题。

二、廉政文化的定义及基本构成

在廉政文化建设的实践中，廉政文化是指人们关于廉政的观念并按照这个观念对自身行为方式进行塑造的活动及结果。虽然这个定义包括了文化“人化”和“化人”的双向过程，但是它所涉及的内容仅限于精神生活领域中的活动及结果，对廉政状态所包含的全部“生活样式”缺乏整体关注，比如如何将廉洁价值理念贯彻到经济活动、制度建设中，使人们在参与社会经济活动时得到完备的体制、制度、机制、规则、法律的保障，公平地参与竞争和协作，不需要通过行贿官员来获取利益，官员也不能通过滥用权力谋取私利。总的来看，实践中人们给廉政文化作出的是一个狭义的定义。事实上，从功利主义观点来看，现行廉政文化所缺失的部分对于实行廉政反而更为重要，因为比较自律与他律的功效，不难得出他律更加全面、稳定、持久的结论，实际上，这样的他律在廉政文化的构成中应体现为物质文化和制度文化。狭义廉政文化的不足还在于，“廉政”本身仅指从政者廉洁从政，是以从政者为单一主体的，至于对社会其他成员应该如何廉洁从业和生活，倡导有余、规范不足，这正是由于对廉政文化作为一个社会整体性的“生活样式”认识不足所导致的。这样做的结果是，虽然规定了从政者应该怎样廉洁从政，却忽视了对行政管理和服务对象廉洁生活的倡导，而行政管理和服务对象是一个数量比从政者大得多的群体，这个群体既是行政活动的参与者也是监督者。综合来看，狭义廉政文化的定义需要在两个方面进行拓展：一是廉政文化的构成；二是参与廉政文化建设的主体。只有这样，才能最大限度地发挥文化“化人”的整体功能。在法治文化视野下观察廉政文化，廉政文化应是在实现法治的国家和社会中人们具有或应具有的廉洁价值理念以及与之相适应的全部社会活动和结果。这个定义的前提是实现法治，蕴涵了将廉政视为法治的必然结果和将法治作为廉政的根本保证两个命题（关于廉政与法治的本质联系将在分析廉政文化构成的过程中进行论证），因此，廉政文化与法治文化的核心是一致的，都是法治，只不过廉政文化是从廉洁价值理念的角度去观察法治国家和社会的全部“生活样式”，包括了从政者廉洁从政、从业者廉洁从业的活动及结果。在分析廉政文化的基本构成时，法治将作为一个预设状态，重点考察在这个预设状态下，存在哪些符合廉洁价值理念的活动及结果，或者是说法治国家和社会有哪些廉政的特征。

（一）在基本精神或理念层面，廉政文化的核心价值是公平正义

在法治文化理论研究中，这个层面主要回答了法治精神的思想基础和法治核心价值理念两大问题。从根本上说，法是一种价值体系，法治的价值基础来源于自然法原则，“法治的价值前提是它对基本人权的承认”⑤。在这个判断下“法与人”的关系不言自明，法治绝对不是“以法治人”，而是通过实行法治来保障人的权利，法不是人权的渊源，而是人权意志的必然产物。具体到法治的核心价值是什么，在不同社会制度、民族传统下法治的核心价值是有所区别的。人民民主是中国特色社会主义制度的根本原则，人民是国家的主人。人民当家作主强调的是在社会主义制度中人人享有平等的权利，社会主义的核心价值首先必须是公平。实现这种平等的权利就要求全体人民同处一个阶级，没有高于其他人的高级阶层，最终实现共同富裕，这带有明显的正义性取向，因而社会主义核心价值必然包括对正义的追求。如果说实施法治的目的在于保障人人享有平等的权利，那么社会主义法治的核心价值就是公平正义。廉政文化的核心价值来源于推行廉政和反腐败的目的。以从政者的群体角度看，中国共产党是中华人民共和国的执政党，国家机关工作人员的主体是共产党员，因此，一般意义上的廉政实际就是对从事公职的共产党员来讲的，其价值追求可以概括为“立党为公，执政为民”，核心是处理好公与私的关系，共产党人“除了工人阶级和最广大人民的利益，没有自己特殊的利益”⑥。这样的价值追求对任何形式的腐败和特权都是天然排斥的，它所保护的就是人人平等的权利。以社会成员的整体角度看，腐败现象是对人自身权利的侵害，特权行为造成了权利的不平等，破坏了社会整体的公平正义秩序。事实上，腐败现象不仅限于公务活动领域，在社会生活的方方面面都有所体现，比如非国家工作人员受贿、对非国家工作人员行贿的问题，物业维修、停车管理等活动中的议价行为等等，这些都是非公权力与利益的交换，也是一种腐败。更为重要的是，社会公众直接参与了政府对社会的管理活动，又是公共权力行使的监督者，而行使监督权的思想基础本质上就是对公平正义的追求。如果不在整个社会树立公平正义的价值理念，就会“事不关己高高挂起”，跟自己利益没有关系的腐败行为即便看到了也“视而不见”，就会出现对腐败现象人人喊打、却只有一小部分人真正采取行动的尴尬情形，甚至还有人对攀附官员搞特权、搞利益交换乐此不疲。所以说，廉政文化所倡导的核心价值，也就是廉洁价值理念，同样是围绕着保障人人平等的权利来确定的，这与法治的核心价值是一致的。可以说，对于社会整体来讲，廉政文化的核心价值就是公平正义，廉洁价值理念不是从政者的特有追求，而是全体社会公民都应确立的价值理念。

（二）在体制机制制度层面，廉政文化是以市场经济为基础、以权力制约和监督为核心的制度文化

法治文化研究将“社会化的组织（制度、体制、管理机制）”作为法治文化的基本构成，认为在这个层面打造法治文化，“是一项与经济体制改革相联系、包括政治和文化体制改革在内的社会整体性改革过程”⑦。这是法治文化研究的重要理论突破，它使法治精神的贯彻从人的观念和行为、法律系统，进一步拓展到了经济活动、社会管理以及与之相适应的行政体制机制的设计和运转上，迈出了由“法制”向“法治”全面升华的关键一步，体现了法治作为国家治理基本原则的实践价值，这对于研究廉政文化具有非常重要的启示和引导作用。经济活动是人们最主要的社会交往方式。自人类有了经济活动以来，经济就为一切文化类型的蕴育、发展和创造提供了不可缺少的物质基础，一个特定的文化类型必定包含了与之对应的物质文化。在各种经济体制中，市场经济本质上是规则经济，最能体现人的基本权利，市场经济天然地需要法治，由法治为市场经济的运行提供公平的游戏规则，保障人的权利，并遵守经济规律。法治对市场经济的保障作用，不仅体现为建立系统的法律制度，还需要建立适合市场经济规律的社会化的组织，包括行政、司法等体制机制和制度，用以维护法治，确保市场经济规则正确地得以运用。在实践中，对市场经济规则的破坏主要来自于两个方面：一是参与经济活动的各类主体为了自身利益违反、规避、破坏规则；二是行政权力、司法权力在法律之外对经济活动的干预。对于前者，法治主要是以法律手段对各种经济违规、犯罪活动进行打击；对于后者，法治则是要寻求对行政权力、司法权力等的制约与监督。法治的根本问题是“对公共（政治）权力的限制或者控制”⑧。撇开单纯的经济犯罪活动，法治对于维护市场经济秩序最大的贡献是防止公共权力对微观经济活动的干预，这与廉政建设和反腐败的根本对策是一致的。在典型的腐败案件中，权钱交易引发的受贿、行贿犯罪活动是最主要的腐败行为，其过程就是行贿方通过利益的输送，诱使甚至要求受贿方使用公共权力插手具体的经济活动，打破经济规则两端的平衡，使行贿方占有不平等的优势，从而获取不平等的经济利益，这种情形在与招投标、行政审批相关的腐败案件中较为普遍。探求滋生腐败的根源，对行政权力缺乏有效的制约和监督是最主要的体制机制因素。因此，廉政文化研究在体制机制制度层面所关注的问题，在本质上与法治文化研究所关注的问题是相通的。一方面，两者都强调了以市场经济为基础。纵观党风廉政建设和反腐败30多年来的发展历程，在我国基本经济制度从计划经济向市场经济转轨的过程中，在明确市场经济主体地位的条件下，公共资源配置方式的落后依然在加重反腐败的严峻形势。无论是过去还是今天，能否实现真正意义上的市场经济，建立完善的、平等的、自由的市场经济规则都是一个基础问题，对于法治和反腐败同样意义重大。另一方面，两者都以制约和监督权力为核心课题。长期以来，在反腐败方面，人们对监督权力行使的治本功能早已有了共识，但是对规范权力本身（制约）或者说配置权力结构问题研究甚少，实践更少。党的十七大在民主政治建设中提出了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”⑨，这是法治思想在民主政治建设方面的具体实践。同时，不少有识之士果断地将科学配置权力引入到反腐倡廉建设中，探索了廉政风险防控管理等预防腐败的机制。经过一段时间的思考和摸索，我国的反腐败整体战略逐渐明确了以规范权力及其运行为核心的防治思路，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出把“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”⑩作为建设廉洁政治的根本路径。那么，以此为出发点，科学配置党政部门的权力势必需要建立起一整套关于如何制约和监督权力的制度体系，包括体制和机制，形成中国特色社会主义制度下以廉洁从政为主要特征的制度文化。

（三）在行为规则规范层面，廉政文化体现为健全的国家法律制度和法制化的党法规则

法治文化研究认为，行为规则规范包括法律和非法律形式的规则规范。法律是国家立法机关按照法定程序制定的具有强制力的规则规范，实施的范围广且持久；非法律形式的规则规范往往以国家政策、部门法规、行业规范等形式制定，在其规定的时空范围内有效。除了形式的区别以外，这两种行为规则规范所代表的价值和道德也有所不同。法律代表着国家社会的基本价值规范，执行着最基本的道德标准，这源于法治所保障的是基本的人权。非法律形式的规则规范往往因制定者的价值取向而有所不同，总体来讲它们所代表的价值规范和道德标准是针对特定人群、事情及其关系的，价值内涵和道德内容比法律所代表的更为丰富，也更为复杂，从这个价值意义上来讲，非法律形式的规则规范是法律的高级形式。但是必须指出，所有类型的规则规范无论出于什么样的考虑以及良好的意愿，都必须在法律允许的范围内或基础上成立。也就是说，如果这些规则规范所代表的价值规范和道德标准与法律所代表的基本人权相冲突时，必须以法律为准绳。同时，法律具有最高性，任何党和国家机关、社会组织和所有公民都必须遵守法律，按照法律行事，在法律面前人人平等。这样的法治状态同时体现了法律的工具性价值和内在道德，工具性价值表现为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，内在道德则要求法律应保障人人平等的基本权利。在廉政建设和反腐败中，制定完备的行为规则规范十分必要，这也是新中国成立以来反腐败的经验总结。我国的反腐败历程大体上可以划分为三个阶段：以“三反“”五反“”四清”运动为代表的运动式反腐；以1982年严厉打击经济犯罪、1983年整党等高压整治为代表的权力反腐；以建立健全惩治和预防腐败体系为代表的制度反腐。纵观反腐败模式的发展变化，前两种反腐败模式在一定的历史时期发挥了重要作用，但在稳定性、长期性上有所不足，反腐败的力度、重点会因为领导者的变化而变化，行为规范不够和制度约束不足还经常导致问题反弹、纠而复生，从而也使得反腐败成效大打折扣。在现阶段的反腐倡廉中，意在促进廉洁从政和惩治腐败行为的制度建设已经摆在了非常重要的位置上，这里面就包括相关的国家法律和党纪党规。目前存在的问题：一是我国还没有专门的反腐败立法，在国家治理层面缺乏对反腐败的法制保障；二是对腐败行为的刑事治理缺乏严格、周密的法律体系，比如对受贿和行贿犯罪构成的要件不同，导致行贿方在逃避法律制裁方面往往有机可乘；三是党纪党规的法制化程度不高，对照“法治的十大规诫”輯訛輥，目前反腐倡廉法规制度建设较为突出的问题包括：有的制度可操作性不强（对应“法律明确”），有的在执行中搞变通（对应“法律高于政府”），有的存在纪律松弛的现象（对应“司法权威”），等等。在行为规则规范层面研究廉政文化，就是要从实际出发，比照法治文化和制度文化，形成对反腐倡廉法规制度建设的整体性观念，并统一相关规则规范的内在逻辑。一是坚持以国家法律为基础，加快国家反腐败立法，建立适用于全体社会成员的价值规范，对廉洁价值理念予以法律形式的确认，同时用法律统筹党内党外的反腐败机构、手段和政策，确保在惩治腐败犯罪上形成连贯的、一致的模式。二是加快党法的法制化进程，一方面健全反腐倡廉法规制度体系，特别是要完善党内纪律检查的审查审批程序，保障党员合法权利；另一方面确立更加系统的党员廉洁从政、从业的行为规范体系。需要强调的是，党法的内在道德标准应比法律所规定的标准更加严格。三是强化法制保障，在尚未建立违宪审查制度的条件下，应对党纪条规、行政法规、党政决议等具有“准法律”效力的规则规范，探索开展廉洁性审查，建立普遍的法律顾问制度。輰訛輥总的来讲，廉政文化建设所推动形成的规则规范体系要统一于法治这个大前提，并突出表现为廉洁从政、廉洁从业的价值规范和行为规范。

（四）在日常实践和行为习惯层面，廉政文化应反映到全体社会成员的活动及结果

法治文化研究认为，面对中国传统文化中“权力至上”的政治文化和法律文化传统，中国特色社会主义法治文化的形成是一个长期的、艰难曲折的社会改造工程。廉政文化建设在人们的日常实践和行为习惯方面，也同样会遇到来自文化传统和风俗习惯因素的阻碍，包括有权不用过期作废、拉关系好办事等固有的社会生活观念，特别是特权思想、特权现象的存在，使得廉政文化建设任务更加艰巨而带有长期性。文化寓于生活，贵在积累。我们常说的廉政文化建设，就是要通过开展廉政文化创建活动，培育和传播廉洁价值理念，在日积月累中最终积淀为人们的传统和风俗习惯，在全社会形成廉荣贪耻的社会氛围。文化反映到人的活动并扩大至群体特征时就表现为各式各样的作风，作风既是一种状态也是结果。鉴于廉政文化研究的对象包括了党员为主的国家工作人员和其他社会成员，那么廉政文化对应的作风也就应该包括党风政风和社风民风。从两者相互间的关系来看，党风政风是社风民风的导引，社风民风又对党风政风产生潜移默化的影响。在我国的文化传统中，执政者在社会关系中一直都处在主导地位，他们的一言一行往往对民间活动起着显著的引导作用。同时我们也要看到，从政者个人乃至群体毕竟是社会成员的组成部分，从这个角度来看，社会反而是土壤，社风民风中的拜金主义、享乐主义等价值取向，都时时刻刻影响着从政者，影响着党风政风。所以，研究廉政文化首先要拓展视野，全面观察社会的整体风气，重点是党风政风与社风民风的互动关系，坚持从社会整体的“生活样式”来把握廉政文化积淀为人的行为习惯时的内在机理，进而找到有效推进廉政文化建设的顶层设计。其次，应系统地解构廉洁价值理念，不要就廉政说廉政，应进一步丰富其内涵和外延，使其转化为与日常生活密切相关的行为规范，使法治精神与廉洁价值理念高度融合，并寓于社会生活的各个层面，易于接受、便于普及，日积月累转化为人们的日常行为习惯，形成良好的、有益于身心健康的社会风尚。比如反对奢侈浪费、厉行勤俭节约，虽然是对党政机关和党员干部在改进作风方面的要求，但也能够被社会公众所理解和接受，很多人在外就餐时会自发加入“光盘行动”。类似这样由党内到社会、由党风带民风促社风的一系列自觉行动，有力地诠释了文化“化”人的强大力量。

三、廉政文化研究及成果运用的现实障碍

目前，廉政文化研究仅仅是对人们精神生活领域当中的廉政观念及其活动的实践性总结，文化构成相对单一，缺乏社会整体性，很难对廉政建设和反腐败实践产生理论上的引领和推动作用。本文提出了在法治文化视野下的廉政文化构成，从文化所包含的人的价值观念及相应的活动和成果角度，对当前廉政建设和反腐败作了初步分析，希望以此进一步定位廉政文化在法治国家和社会当中的应然状态，以文化的广义视角为完善反腐倡廉建设的顶层设计和制度安排提供整体的、全面的、历史的参考。在这个过程中，不仅需要克服许多学术研究的理论难题，在实践方面，这样的廉政文化研究及成果运用大体上还会遇到三个方面的障碍。一是思想认识上的障碍。最直接的问题是，廉政文化作为一个概念，最初开始于反腐倡廉宣传教育的实践，经过多年来的习惯养成，人们已经把它看做是单纯精神生活领域的概念，形成了狭义的廉政文化观。现在倡导以广义的文化观审视廉政文化，需要一个观念转化的过程。同时，廉政文化研究给出的是对反腐倡廉整体的认识，很多内容处于从长计议的防治领域。由于反腐败形势的严峻复杂，当前我国反腐败的指导思想是“以治标为主，为治本赢得时间和空间”，这是一种务实的战略调整和战术选择，从实践来看，落实八项规定、严查腐败分子也确实取得了显著的成效。但从长远看，在国家治理层面通盘考虑，从源头上防治腐败则是根除滋生腐败土壤和条件的必然选择，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的不少内容就已经体现了这个思想，还需要在实践中落实好。二是反腐败部门化的障碍。廉政文化研究的是一个社会整体性的“生活样式”，涉及主体、客体和活动、制度，几乎覆盖了国家和社会的方方面面，运用廉政文化研究成果来反腐败，必定是一个综合施治的过程，而且这个过程应融合于法治建设的全过程。我国的反腐败是以中国共产党领导下的党风廉政建设和反腐败工作为主要内容，各级党的纪律检查委员会和司法机关中的反贪、反渎职部门承担着主要工作任务。长期实践下来，反腐败呈现出了严重的部门化现象，特别是在党内，不少人把反腐败看做是纪委一家的事。对于纪委来说，惩治腐败固然责无旁贷，但是防治腐败却需要所有党政部门齐心出力。中共中央在《全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，在党风廉政建设方面，党委负主体责任、纪委负监督责任，就是在纠正这个偏差。此外，由于廉政文化的构成涵盖了国家或社会活动的方方面面，因此，全面推进廉政文化建设，不仅要全面动员党内的力量，还要通过健全法律和落实《建立健全惩治和预防腐败体系纲要》这个反腐败国家战略，使其成为一项社会整体的改革过程。三是法治的工具性价值障碍。法治与法制之争在学术界已经不再是个问题，但在实践中全面推进法治建设依然步履缓慢。时至今日，不少地方和部门依然把法制教育当成树立法治理念的全部，把法制文化作为法治文化创建活动的唯一形式，等等。事实上，在国家治理层面的法治建设，也主要集中在司法体制改革之中，法治思想、价值、制度还没有很好地落实到国家治理、社会管理以及市场经济体制改革的实践中。本文对廉政文化的研究是在法治文化研究的基础上进行的，它所产生出来的观点和建议能否付之于行动，很大程度上依赖于我国社会的法治程度。同时，党和国家领导机关以及社会公众对法治的认知和参与水平，对于广义廉政文化的落地生根将起着决定性作用。

作者:葛利娜 单位:中国政法大学人文学院