古代廉政制度对当代反腐倡廉的启示

摘要:我国古代廉政制度在内容上注重政策引导、法令规定、慎选官吏和官员管理，表现出制度体系特权化、人治化、被动化的弊端，对当前反腐倡廉坚持以民为本、依法治国、惩防合一等方面具有重要的启示意义。

关键词:古代;廉政制度;反腐倡廉;法律;监督;惩戒

从古至今，历代统治者都十分重视对统治效能和既定政权的自我维护，通过不断地调整统治政策，推行社会道德教育、加强国家法规约束，强化官员监察管理，以此来规范国家官吏的政治行为，逐渐形成一套维护自身统治的廉政制度。腐败是历史问题，也是现实问题，更是一个千年难治的疑难问题。当前正是我国反腐倡廉的新时期，特别是十八大以来，以为核心的领导人更是狠抓反腐工作，在多个重要的会议上都强调要加强廉政建设，创新反腐机制，健全反腐制度，铲除腐败滋生蔓延的土壤。古代的廉政制度是建立在封建政权之上，充斥着浓厚的专治主义，其制度体系本身也内含着诸多弊端，与现阶段的社会主义反腐倡廉有着本质的不同，但是，遵从“古为今用”的原则，以扬弃的态度学习古代廉政制度，有利于我们发现古代廉政建设的智慧之处，赋予其新的生命力和时代价值，从而进一步推动当前反腐倡廉制度的创新和完善。

一、古代廉政制度的主要内容

从奴隶制时期的夏商周到封建君主专制的明清王朝，中国廉政制度大致经历了萌芽、形成、发展再到没落的四个主要阶段，即使每个朝代所处时期不同，发展程度不一样，廉政制度的内容也具有相应朝代的缩影，但总体而言，都是统治者为了缓和阶级矛盾，力图通过一系列的官吏从政规范和与此相适应的监督保障机制来保护国家政权的正常行使，在内容上也就呈现出大同小异的特征，从而逐渐形成了一套历史悠久且不断完备的古代廉政制度。概括地讲，古代廉政制度的内容主要体现在三个方面:

(一)政策引导，形成廉政向心力

由于古代生产力水平的限制，古代的廉政建设从一开始并未形成单独成套的制度体系，而是体现在具体的国家统治政策之中。统治者为了巩固统治，为了实现国家的“长治久安”，通常都是在总结前代王朝成功经验或失败教训之上，将其廉政思想融入到国家治理的政策中，通过政策上的规定和引导，构建整体的廉政大环境。关于古代统治政策方面的廉政规定，其内容大致包括:轻徭薄赋，勤政爱民，道德教育，慎刑轻罚，裁汰冗官冗吏，限制过度奢侈，控制大型土木工程，削减消费性支出，惩治贪官污吏，褒扬清官廉吏，等等。［1］这样的政策在一些繁荣昌盛的朝代体现的更为明显。西汉“文景之治”时期，就以“轻徭薄赋”作为国家的一项基本国策，“上于是约法省禁，轻田租，什五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民。”［2］盛唐“贞观之治”时期，唐太宗以身作则，勤政爱民，十分注意严明吏治，在多份诏令中都强调对于王公贵族和势要之家也要严加控制，只要是贪赃枉法者，必置以重罚。吴兢就在《贞观政要》对唐太宗评价道:“帝志在忧人，锐精为政，崇尚节俭，大布恩德”。清朝前期，廉政政策主要表现在两方面:一是加强监察，整顿吏治，严禁结党，严打腐败，稽核财政，稽查案件;二是注重安民，厘清田亩，平均赋税;蠲免钱粮，革除苛役;兴修水利，谨防河患;革除民害，关捕盗贼。从以上可以看出，古代统治者若是以廉政爱民的政策施以天下，对国家社会发展是极有好处的，这是对国家政权的自我改善和约束，一则可以修养生息，发展社会生产力，使国家更加繁荣，人民更加富裕;二则可以巩固政权，形成廉政文化，创造良好的社会风气，使为官者更加清廉勤政，维护统治秩序。

(二)强化管理，增强廉政执行力

对官僚体系加强管理，是古代廉政制度中一个重要的内容，实质上也是封建统治者对政治权力的把控，谨防官员权力的过于集中和滥用。古代统治者通过长期的摸索实践，制定了很多针对官员的管理办法，包括选任、考课、监察等一系列行之有效的方式，不仅有助于提升官员整体素质和行政效率，而且能够达到权力相对分散和相互制约的目的。首先，从对官员的选任来看，大致都以“为官以廉”为标准。秦朝时，官员由皇帝或上级任命，然而也是要遵从“精洁正直，廉而毋刖”的任官标准。［3］两汉实行“察举征辟制”既有“孝廉”要求，又有“察举”之措，对官员要求更为严格。从隋唐到明清的科举制更是引入公平竞争的机制，择优录取，防止用人腐败，且有《钦定科场条例》等成文条律来保证考试的公平性，突出了考试选官的廉政效能。其次，从对官员的考核来看，古代是以“奖廉罚贪、奖勤罚懒”作为考核的宗旨，考核和奖惩紧密联系，廉洁和政绩是官员考核制度中最重要的两部分。上古时期就有“三载考绩，三考黜陟幽明，庶绩咸熙”的考核规定。西周有以廉德、廉能、廉敬、廉法、廉政、廉辨等“六廉”为内容的考绩制度。［4］秦朝除了《秦律》还有专门的《效律》来考核官员，对官员的行为规范、责任权限、时任期限都有相应的规定。隋唐时期，主要由尚书省吏部总体负责官员的考核，其标准更为详细，程序更为严格，重视官员道德和任官才能两项内容，中央和地方官员考核内容因时因地略有不同。最后，从对官员的监察来看，监察机制延续运行了两千多年，贯穿封建社会始终，由以明清时期最为完善。汉《刺史六条》，隋《司隶六条》，唐《六察法》，宋《诸路监司互察法》，元《宪台格例》，明《大明会典》，清《都察院则例》等法令促使监察官员职责、权力、纪律制度化。国家通过设立专门的监察部门和监察官员来保证监察体系的独立性，即使监察官职不大，却能以卑查尊，实现权力的制衡，维护国家机器的正常运转。

(三)严肃法规，构建廉政强制力

法制作为廉政制度的核心部分，中国古代统治者从很早起就十分重视廉政制度的法制化建设，很多条规在各朝代的继承和发展中，虽未完全形成体系，甚至有些措施并未行成文法，但却发挥了实际的法规之效，呈现出较为丰富的内容，涵盖了对官员行政权力事先授予、事中管理、事后惩戒的整个权力运行过程，具有强大的法制约束力，官员若是贪污受贿，触犯法规，将受到严厉的惩戒，突出了廉政制度的严肃性和威慑性。古代法律以刑法为主，相应地，惩治贪污腐败的法律规范也就更加齐整，在古代廉政法制中发挥着不可替代的作用。《秦律》中有规定:“矗府中公金钱私费用之，与盗同法。”［5］《宋律》在《唐律》“六脏”基础上又加重了对贪官污吏的处罚，尤其强调了官吏集体贪赃枉法的罪名，即“官吏率敛吏民财物，以受所监临财物论，加一等”，严惩不贷。明代打击贪腐，可谓酷刑峻法，明太祖朱元璋将“重典治吏”作为国家立法的指导思想，除了《大明律》对惩贪治腐有严厉的律法规定以外，还颁发了具有同等法律效应的《大诰》，其条目量刑一般比《大明律》更重，且以死刑居多，具有极大的震慑作用。清朝《大清律例》基本是对前朝的沿袭，但律法条理也是更为清晰和严谨，特别是《大清会典》是一部具有行政性质的法典，各种有关廉政的制度、规定，如官吏的选拔，任免，考课、奖惩、黜陟，以及官吏的行为准则、办事程序、应行应禁之事都较为详尽。［6］法制的严肃性还体现在司法过程中，有关司法人员必须知法、懂法，严格按照法律程序办事，贪腐案件的处理也是要经过监察、审查、复查再到判决的过程，重大案件尤其是死刑案件，均要报皇帝核准，并须经“三复奏”方可执行。可见，法制在廉政制度建设中是绝对必要的，古代源远流长的法制历史可以从正反两方面为我们今天的反腐倡廉工作提供许多可以借鉴的经验。

二、古代廉政制度的主要弊端

古代廉政制度是建立在封建政治体制之上，形成于王权贵族之下，因而必然带有不可逾越的时代局限性和阶级局限性，制度本身从一开始就内含着许多无法避免的弊端和漏洞，显露出特权化、人治化和被动化的消极一面，大大折损了廉政制度的实际效用。

(一)制度体系呈现特权化

封建社会，是有等级之分的社会，皇权被奉为至高无上，国家一切政治活动的根本目的都是为了维护以皇权为代表的封建统治阶级的利益。人们身份的尊卑，阶级的差别是根据与皇室关系的亲疏远近来划分，由这种差序格局分化出平民和贵族以及与身份相对应的有差别的社会权利。官僚体制与这种封建社会等级制度紧密相连，官级高低、地位差异、作用大小又以所能享受的特权表现出来。首先，皇权拥有绝对的特权。整个国家都是皇权的私有财产，官吏的腐败行为直接侵害的是皇权的利益，廉政制度本来就是专制皇权为巩固自身统治，驾驭文武百官，约束官僚行为的政治工具，其监控管理的对象主要是各级官吏，防止官吏的权力过于膨胀而威胁到皇权，对君王本身没有制约作用，甚至君王的权力可以直接决定整个廉政制度的内容。其次，官职越高，特权越大。官僚集团是一个庞大的社会管理机构，是以垂直领导的阶梯划分，由于地位的高低不同，权力也存在大小差异，所能享有的政治特权也就有了等级之分，这也是为什么古代贪官污吏一般都是身居高位的大官僚。正如绝对的权力导致绝对的腐败，大官僚手上掌握了由皇权授予的政治核心权力，他们之下的权力能够对他们起到的监督制约作用是微小的，因而，他们常常受到特权的庇护，在皇权之下一手遮天。最后，平民无权，反贪无力。皇亲贵族、官僚集团的特权化现象，也正反映出了平民百姓任人鱼肉的政治弱势地位，即使对社会贪污腐败现象深恶痛绝，但也只能是敢怒不敢言，即使有举报等行为，也很快被其之上的特权给打压下来，反而得不偿失，招来祸端。整个廉政制度只是自上而下的单向推行的治理模式，民众无权，而且长期受封建等级观念的支配，无法真正参与到制度体系内，发挥群众的监督作用。

(二)制度建设趋于人治化

人治与法治是矛盾的两方面，有着相互制约，此消彼长的密切关系，正如前文所提到的，法治对于廉政制度而言是非常重要的，影响着廉政制度各环节的正常运转和功效的发挥。许多古代统治者虽然有认识到法治的重要性，也有加强法治建设的举措，但由于受经济、政治、文化等多重因素的制约，廉政建设始终未曾摆脱以人治为主的局面，暴露出廉政法制附属于专制主义，司法体系不独立，特权僭越在法制之上等制度诟病。首先，封建君主专制制度是人治的集中表现，是腐败产生的根源，也是反腐的最大制度障碍。各级官吏的权力围绕皇权来运行，廉政建设和廉政结果也就有了很大的随意性，国家反腐倡廉的政策、法制以及对官职的设定、官员管理都可以仅凭皇权的个人意志随时增减和立废，君主的个人素养成为检验廉政建设实际效果的关键要素，以此类推，从中央到地方，也会形成这样一套暗自运行的权力结构模式。其次，司法体系依附于行政体系，法规执行受人为因素影响较大。古代官职主要以行政体制为主，许多地方最高行政官员手中不仅握有最高行政权，还有掌控财政、司法审判等权力，权力的过于集中，让官员受到的约束力就更小，容易导致权力的滥用以及对法律的漠视，也就有了更多腐败的机会。这样，国家即使有廉政之法，但官员却未必完全做到依法行政，法制的作用也就大打折扣。最后，特权僭越在法制之上，法律结果不公正。虽然古代很早就有“天子犯法与庶民同罪”的思想，然而现实却并非如此。以君王为代表的皇亲贵族、大官僚在特权的庇护下，时常游离在国家法律之外，他们形成大的利益集团，互相保护，即使受到法律惩戒，也变成有尺度、有弹性的法律，严刑酷法更多的是施加在一些无权势的小官小吏身上，整个廉政制度被抹上了强烈的人治色彩。

(三)制度措施陷入被动化

著名的史学家钱穆所曾揭示:中国古代政治制度演绎的传统逻辑是，一个制度出了毛病，就再制定一个制度来防止它。结果制度越来越多，不仅造成前后矛盾、执行困难，失去效率与效力，而且，更严重的是病上加病，最后病入膏肓。［7］古代廉政制度也是如此，一边是不断地加强廉政制度建设，一边又是官僚体系的日益腐败，总归来说，还是反腐措施治标不治本，更多的是被动式反腐。首先，封建专制制度就是腐败产生的一大根源。腐败要受到遏制，就要让权力受到约束和监督，分权和制衡的原则才能从制度源头减少权力的腐败。然而封建专制体制崇尚的是权力集中，这就是与反腐背道而驰的地方，很多腐败行为若是没有直接对统治集团利益造成很大威胁，就会在利益权衡和权力博弈中得到某种默许，直到这个毒疮发溃流脓，统治者才会想办法忍痛割除。其次，监察官员权力过大，缺乏有效监督。监察制度是统治者为防止腐败设计出来的一把双刃剑，其独立的体系部门能够一定程度上规避同级行政部门的干扰，只对自己的上级和君王负责，而且有巡防和驻守等多种方式，对反腐能够起到相应的作用。但同时也有明显的弊病，整个监察系统主要是从上至下的单向监察方式，处于上级的监察官员权力汇集，缺乏下级和社会百姓的监督，而且由于监察部门受到君王的重视，其权力又有了一层保护，也就让监察体系内部有了滋生腐败的隐形条件，使整个廉政制度又陷入了一种被动的状态。最后，惩戒为主，预防措施相对弱化。古代反腐多重视以刑法来惩治贪官污吏，以此来警示世人，这是一种事后反腐措施，并不能从根本上解决问题，而且预防措施的相对弱化，会增大惩治工作的压力，致使廉政机制的运行失去平衡。反腐倡廉应该两手抓，既要有教育引导，监督纠察的预防制度，又要有依法治贪的惩戒制度，二者相互依赖，同步运作，形成合力才能扭转反腐措施过于被动的局面，达到标本兼治的目的。

三、古代廉政制度对当代反腐倡廉的启示

中国古代的廉政制度是中华文明的一部分，无论是其成功之处，还是其内含的种种弊端，都是先人留给我们的宝贵财富，能够为当前反腐倡廉制度建设和机制创新带来很多有价值的启示。

(一)紧密联系群众，践行以民为本

如今，我国是社会主义国家，人民是国家真正的主人，反腐倡廉的最终目的是维护人民的根本利益。国家机器的权力是人民所赋予的，要时刻做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”一方面，党和政府要谨记“全心全意为人民服务”的工作宗旨，树立“立党为公，执政为民”的价值标杆。在具体的廉政制度建设中，党政机关要解放思想，实事求是，坚持以民为本的中心思想，真切认识到群众在创造历史的实践活动中的伟大作用，改善工作思路，加强自身建设的同时，紧密联系群众，深入到群众队伍之中，践行“问政于民，问需于民，为人民排忧解难”的勤政爱民理念，从思想上树立为民务实的清廉意识，将贪污腐败扼杀在源头。另一方面，当前反腐形势复杂，虽然取得了一些反腐成果，但腐败之风并没有得到完全抑制，隐藏的腐败现象还在滋生蔓延，大案要案增多，并向高层次的国家机关和重要部门发展，如果仅靠国家的纪检监察部门和少量的工作人员，是远远不够的。实践证明，人民群众在反腐倡廉建设中的作用是巨大的，特别是近年来网络监督的盛行，许多贪官污吏都是通过人民和新媒体的力量被举报出来。因而，要集合民众之力，充分调动人民群众的反腐积极性，发挥群众在反腐倡廉当中的监督舆论功效，有权对党政事物进行咨询、质疑、听证、监督、投票、批评、检举和建议等，让国家权力的运行都在人民的监督之下。

(二)坚持依法治国，夯实法制反腐

要杜绝任何人的权力僭越在法制之上，破除传统腐朽的特权观念、官僚主义，打击“一言堂”、“家长制”就要坚持推进社会主义法治建设，实行依法治国，提高人民法律意识，保证法律面前人人平等，任何人只要侵犯到国家的法律条规就要受到相应的法律制裁。法制反腐应遵循十八大提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法制建设十六字方针，十八届三中全会作出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略部署。一方面，要继续完善国家的法律体系，减少法律漏洞。除了在现有的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》、《行政许可法》等法规基础之上，还要顺应时代要求，根据现在的腐败新形势，制定出更加精细、规范的治腐新规，如《反腐败法》、《监督法》、《信息公开法》和对应的处分决定等，过时的法律条规要及时废止，不健全的要认真修订，适当删补。另一方面，要保障司法的独立性，严格司法过程。司法独立是权力相互分离、相互监督的基本原则，也是依法治国的必备条件。司法部门应有独立的财政权、审判权和检察权，不受其它党政部门或领导干部的干扰，在严明的办案纪律、办案程序和办案措施中坚决实行依法办案，对违法的腐败罪责严厉查处，给予腐败分子相应违法处分，绝不姑息养奸，以公正透明的法律结果保证法律的严肃性，并以此警醒党员干部和群众要知法、懂法、护法，在享受法律权利的同时也要承担相应的法律义务，国家公职人员更是要做到依法行政，违法必究。

(三)做到惩防合一，理顺廉政体系

廉政制度是包含了针对我国党政机关以及全体公民都要遵守的有关反腐倡廉的法律法规、道德规范、行为准则、程序章程，是整个廉政文化映射下各种制度和机制的有机统一体。要健全和理顺整个廉政体系，就要将教育、监督、预防、惩戒相互结合，形成“四位一体”、“惩防合一”的长效反腐机制。第一，教育是反腐倡廉的基础环节。教育的作用是一种潜移默化的影响，它能长久性地引导人的认知和行为，因此国家要通过家庭教育、学校教育、社会教育，将纯净的廉政文化根植于人民的心中，营造整个社会“以廉为荣，以贪为耻”的廉政大氛围，提高国民的思想觉悟和人文素养，为反腐工作提供思想上的保障。第二，监督是反腐倡廉的关键环节。监督能对腐败行为形成很大的约束力，是制度反腐必不可少的一部分。我国从古至今都相当重视对监督制度的建设，有独立的监督部门和监督要求，特别是当下，要继续加强党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协监督以及广大人民群众的监督，形成科学一体的监督合力，提升监督效能、规范监督程序，优化监督效果。第三，预防是反腐倡廉的根本环节。打击和惩治腐败行为并不是反腐的最终归宿，预防和杜绝腐败的产生才是反腐的根本目的。预防腐败即是一种风险防控，首先要对一些容易腐败的重点部门、重点岗位和重大项目实行严密的把控，落实责任到具体的岗位和具体人。其次，要强化对官员的考核和评估机制，以一定的标准对官员进行考核，检验其工作完成情况，是否做到勤政与廉政。最后，也不能忽视教育的事前预防、监督的事中预防和惩戒的事后预防功能，使预防机制化为一体，前后贯通。第四，惩戒是反腐倡廉的最后环节。惩戒是腐败的结果，是法制的实践，也是打击腐败的最后一把利器，一来让腐败分子受到应有的惩罚，二来也是对其他人的警示。同时，也要加重惩治力度，从政治、经济、道德等多方面提升腐败代价，形成不敢腐的约束力量。

作者:曾欢 赵钰 单位:西华师范大学

参考文献:

［1］［6］余华青编．中国古代廉政制度史．［M］．西安:西北大学出版，1991．

［2］(汉)班固撰/(唐)颜师古注．汉书•食货志．［M］．北京:中华书局，1985．

［3］［4］刘守芬，王洪波，姜涛，陈新旺．对中国古代廉政法律制度的历史考察．［J］．北京大学学报(哲学社会科学版)，2003，(05)．

［5］睡虎地秦墓竹简整理小组编．睡虎地秦墓竹简［M］北京:文物出版社，1990．

［7］李洪峰．中国古代廉政制度建设特色探析．［J］．中国监察，2012．