水利水电项目管理机制创建思考

1大型水利水电项目建设管理机制探索的必要性

目前，我国水电总装机容量超过2亿kW，根据上述目标，加上1.2亿kW的水电计划，到“十二五”末期我国水电的装机容量将达到3.2亿kW。即，今后5年每年的水电装机将达2000万kW以上。据悉，2010年经国家发展改革委和国家能源局同意的16个水电站项目中，多数为大型水利水电项目。提升以水电为重点的清洁能源，优化电源结构，是满足中国经济持续健康发展、保障能源供应的有效手段。但长期以来，我国的水利水电开发存在多种体制和管理模式，尤其是进入市场经济为导向的近十多年来，水利水电建设是多龙治水，其项目的功能和建设体制及管理模式五彩纷呈。这些模式之中从项目开发功能上主要分为水电项目、水利水电项目。水电项目又主要以水力发电为主，同时还能兼顾如航运、防洪等社会功能。这种水电开发基本上均由企业承担，其投资回收和效益均是从合理电价中取得。而水利水电项目的主导功能是引水、灌溉、防洪，发电是其次要功能。此种项目通常由政府投资，主要起公益作用；但由于国家财政安排问题，有大量的水利水电工程长期难以开发，大大影响项目功能的尽早发挥和所在区域的社会发展。而引进企业参与此类项目的开发和建设管理，可促进项目尽早建成进而造福社会。为此，探索与总结此类项目的建设管理机制就极具现实和深远意义。

2大型水利水电项目建设管理必须顶层设计、科学规划

2.1从政府高度整合资源，选优比优，科学规划，提前储备，以利筛选

水资源开发利用是交叉学科，大型水利水电项目是政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的系统工程，必须发挥“社会主义集中办大事”的优势，利用水利水电行业科技资源和市场要素，精心调研、细化研究，从顶层把控水资源的能源效益、生态效益、生产效益和生活效益，立足水利水电可持续发展，坚持“人水和谐”，把体现防洪、灌溉、发电、拦沙、航运、旅游、生态效益的水利水电工程纳入国家战略规划和重点工程计划，集成过去“水利水电建设指挥部”的成熟经验，主导综合效益的最大化。从资源配置方式（人力、物力和财力）上积极支持，解决市场形势下企业开发建设大型水利水电工程的外部性问题；同时，防止以“公益性”为噱头，争夺相对稀缺的水利水电资源，而不能实现其开发的初衷。如火电行业前几年发展迅猛，其理由大多是上大压小、节能减排，结果是减排不等于不排，火电碳排放总量还是在递增；体现综合效益的水利水电建设，最终只停留在发电单一功能上，其他功能的配套基础、设施建设和功能发挥遥遥无期。亭子口水利枢纽工程（以下简称“亭子口工程”）是嘉陵江干流梯级开发中以防洪、灌溉及城乡供水、发电为主，兼顾航运，并具有拦沙减淤等综合利用效益的控制性工程。其坝址控制流域面积61089km2，占嘉陵江流域面积的39%；总库容为40.67亿m3，调节库容17.32亿m3，具有年调节能力；电站装机1100MW，保证出力187～162.7MW（灌溉前～灌溉后），多年平均发电量31.75亿～29.51亿kW•h（灌溉前～灌溉后）；通航建筑物采用500t级钢丝绳卷扬平衡重式垂直升船机，航道标准为Ⅳ级；电站投产后能改善四川电网水电站的调节性能，减少丰水期四川水电的弃水电量，提高四川电网的稳定水平；汛期与下游城市堤防工程联合运用，可使下游城市的防洪标准提高到50年一遇，沿江乡镇集中居民区及农田的防洪标准提高到10年一遇；通过自流引水方式向灌区提供充足水源，基本解决约19.5万hm2农田灌溉用水，并为灌区内仪陇、营山、岳池等县城工业和生活用水及农村蓄饮水安全提供水源保障；除其自身巨大的发电效益外，通过亭子口水库的调节，下游15座梯级电站保证出力增加188MW、年电量增加约4.5亿kW•h，梯级补偿效益显著；可渠化嘉陵江广元至苍溪河道内干流、支流约200km的航道，还可平均增加下游枯季流量111m3/s，将进一步改善下游通航条件；建成后，将拦截部分水库来沙，可延缓下游嘉陵江干流已建和待建的15级低水头径流式梯级电站和长江三峡水库的泥沙淤积速度。开工之时，就被列为西部大开发重点工程，国家完善长江防洪体系六大重点工程之一，四川省“再造一个都江堰灌区”骨干工程，国家、四川省及广元市承诺27亿元水利补助资金。工程建设在遭受“5•12”汶川地震灾害和世界金融危机期间，仍保持有序推进。

2.2建立水利水电协调发展机制，把政策的可操作性放在第一位

水利水电建设项目审批的主要程序包括项目建议书、可研报告审批和开工审批三个阶段。一段时间以来，由于社会对水利水电建设负面声音不断增多，国家层面要求的文件也越来越多，前期工作量相应大幅增加，业主负担不断加重。据了解，一座大型水利水电站在完成最后核准前需经历17道递进式关卡，几乎每个环节都需取得行政主管部门的批文。只要一个环节遇阻，整个工作就会停滞。总之，水利水电建设工期长短，主要受相关主管部门的审批程序快慢影响。未来，我国水利水电建设速度能否加快，取决于国家行政程序的科学优化，建立水利水电协调发展机制，把政策的可操作性放在第一位，进一步转变政府职能，提高效率，力促关系国计民生的好项目尽快上马，实现多方共赢局面，真正把多种资源引导、配置到促进项目提高竞争力和可持续发展方面上去。

3大型水利水电项目建设管理必须理清思路，解决问题

3.1优化环境，确保共建共赢

市场经济形势下，大型水利水电项目建设犹如“五龙治水”、“八马拉车”、演奏大型交响乐，虽然业主主导，但要保证项目顺利推进，还需靠市场配置资源，必须发挥各方优势，调动各方积极性。没有良好的环境支撑，就会出现“掣肘”、“杂音”，项目进程就会受到影响。亭子口工程开发建设的这几年来，项目业主从组织、沟通、协调等方面积极努力，总揽全局、统筹兼顾，有效整合人员、队伍、资源、环境等各方面因素，实现了业主单位与参建各方和谐、人与自然和谐、企业与当地政府和谐，形成了推进工程建设的强大合力。参建各方和谐。设计单位注重优化设计、科技进步、与各方协调沟通、技术交底和现场服务；监理单位重点放在了现场质量监督控制和工艺、工序、单元、分部验收考核上；施工单位则将重点放在了优化节点工期、工艺工序实施和成品保护上；质量监督中心将重点放在了行业管理、技术指导和现场检测上。参建各方联手在工程管理中形成了4个管理层级：顶层为枢纽工程建设委员会，二级为督导队全日巡视，三级为监理全过程监督，四级为施工承包商作业。此外，四川省水利基本建设负责实现质量监督的全覆盖。业主与参建单位没有大的合同纠纷；工程建设中共用设备、设施，交叉作业，各参建单位之间能做到互谅互让、互帮互助，在抗震救灾、抗洪抢险等应急突发事件中，能辩证地分析问题，形成了“一荣俱荣、一损俱损、和谐共赢”的良好局面。生态文明、环境和谐。亭子口工程建设使用林地中，均依法报批、规范使用、节约使用，注重生态保护，未乱占超占林地，及时足额缴纳森林植被恢复费及三项补偿费用，为各级主管部门及时恢复植被，确保生态文明、环境和谐奠定了经济基础，实现了工程建设与环境保护和谐统一，受到国家、省、市环保和林业等部门的充分肯定。地、企一心。亭子口工程是广元建市以来最大的投资项目，是带动地方经济、社会跨越式发展的“引擎”，四川省及广元市和苍溪县历届领导班子对其都高度重视，成立了水利水电协调办，专门对事关水利枢纽建设的问题共商对策。业主单位从项目前期工作开始，就立足于川北老区人民的福祉，立足于中央企业政治、经济、社会责任的履行，以高度的敬业、专业、勤业精神彰显其“有实力、负责任、可信赖”的形象，情系老区，依法运作。有效协调各种关系，解决农民工就业、足额缴纳各种税款，仅基建期税收就连续上升至广元市前5名，赢得了当地政府的信任和支持。平稳移民。亭子口工程坝区、库区共涉及四川省广元市苍溪县、剑阁县、昭化区（原元坝区）、利州区4个县（区）的35个乡镇、151个村、482个组、14个集镇。涉及工程建设征地总的土地面积12052.5hm2，移民搬迁安置近3万人。在移民工作推进之中，找准移民搬迁的决定性因素，政府主导、业主配合、尊重移民意愿，达成广泛共识，实现政府、移民、业主三方满意。通过营造和谐共赢的机制和氛围，及时沟通、相互支持，确保“移民工程与枢纽工程和谐推进，工程建设与环境保护和谐统一，水利水电事业与地方经济和谐发展”的指导方针真正落到实处，做到了“三榜公示、八方签字”，较好地实现了移民群众“搬得出、稳得住、能致富”的目标。在“5•12”汶川地震后第一时间复工开展灾后重建，创造性地提出了救灾和移民搬迁相结合的方案，迅速组织坝区灾民紧急搬迁避险，既解除了灾民的后顾之忧，又避免了受灾移民二次搬迁，还减少了公司的项目移民费用支出，维护了社会稳定的大局。从工程开工到下闸蓄水，未发生大的上访和不稳定事件，移民安置完成时间大为提前，一方面为水库下闸蓄水提前发电创造了条件；另一方面实现了集镇建设上档次、基础建设强根基、真情帮扶助发展、移民安置建新村，多赢格局顺利初现。

3.2防范风险，着力“五制四控”

水利水电建设项目投资由资本金、银行贷款、建设期银行利息和各种费用构成。只有通过优化设计、优化施工、防范风险，实现“安全好、质量高、工期短、造价低”，才能确保效益生成有基础。国内外大型水利水电项目建设管理的实践证明，风险管理是利润、利益生成的前提和保证，“一招不慎，满盘皆输”。因此，好项目也必须防范意外风险，实施风险管理，降低意外发生的概率。而这些要从细化设计工作做起，运用项目法人制、资本金制、监理制、合同管理制、招投标制等五种现代企业制度，抓安全、保质量、促进度、控造价，有效落实到承包合同中，并敦促各方正常履约。在亭子口工程建设过程中，亭子口公司高度重视，组织得力人员、落实专业部门，组织各参建方外出考察、观摩取经，结合亭子口工程特点健全完善了“五制”的多方面具体管理规章、实施细则，优化设计质量，减少施工量，节约投资、提高工作效率，预防因设计不周造成施工期间洪水冲淹、漫顶垮坝等意外损失；对招投标全面进行风险分析，合理划分分标数量和不同分项，聘请外部专业机构和专家参与，科学分析承包商资信、经济实力、技术实力、工程经验、质量信誉，研究承包商施工进度保障的技术和组织措施、在目前存在转包、分包普遍现象情况下的应对风险能力，承包商的管控措施得力与否，综合评定、优选承包商；对施工过程质量保证执行情况进行严格动态检查考核，提升水利水电管理、设计、施工、监理整体队伍素质，有目标、有计划、有组织、有预案、有措施、有监督，形成有效的闭环管理机制，顺利推进工程建设。抓安全。亭子口工程争创本质安全型企业和安全文明建设工地，自开工以来，未发生重伤及人身死亡事故，安全管理可控在控，连续四年被中国大唐集团公司授予“安全文明施工样板工地”称号，2010年7月被四川省安监局授予“安全生产执法暨标准化建设先进单位”称号。2010年10月，被国家电监会华中电监局授予华中区域“2010年度安全生产先进单位”称号。保质量。亭子口公司积极开展“精品”创优策划并大力实施，打造“水利水电示范、争创国优”工程，开展科技攻关和示范推广，在土建、机电施工中设定质量“红线”，开展“示范—复制—推广—总结提高—再推广”质量提升循环活动，使边坡开挖爆破面预裂爆破半孔率、平整度均达到了优良标准，厂房尾水渠护坦、各标段流道面、左右岸非溢流坝段廊道及其他永久外露面实现了尺寸精确、线形流畅、外光内实，工程建设质量合格率达到了100%，工程建筑物和构筑物安全稳定。促进度。亭子口公司坚持以只争朝夕的精神状态，开展总工期专家咨询，优化工期设计，加强过程管控，倒排工期，细化技术、组织措施，使工程多数节点目标按期完成，2013年7月有望提前发电，整体工程进度比国家批复工期提前了半年左右。控造价。超概算是大型水利水电项目普遍现象，从企业管控角度分析，有不注重设计质量、施工质量，造成大量返工和浪费，致使投资大量增加的；有地质问题处理不当或发现新问题追加工程量的；有建设管理组织不力，工期滞后，建设期延长，或遇通货膨胀或遇政策调整，导致投资加大和银行利息等财务成本增加的。抓安全、保质量、促进度是控造价的关键，直接影响效益收入。因此，控制工程造价就要抓优化设计、优化施工，确保安全、质量、进度和“五制”协调有力，相互发力。亭子口公司在工程重大变更中，既坚持发挥公司内部人员的主导作用，又组织人员外出参观学习，邀请国内知名资深专家，广泛咨询，为优化设计、科学管控集中智慧和决策提供参考，有效控制工程造价；在申请政策性资金及时到位和税费优惠、财政贴息中广泛研究和科学分析，拼搏进取。在金融形势持续严峻的情况下，不断开拓资金筹措的新渠道，保证了亭子口项目大规模建设时期正常资金需求，并且贷款利率大多数控制在国家贷款基准利率内，有效地降低了财务费用；水利补助资金自开工累计已到位21.85亿元，在很大程度上缓解了项目建设资金问题；自开工累计已申请并到位国家财政贴息近1.2亿元；移民早搬迁早安置，有效规避了建设期政策一旦调整，发生先搬迁与后搬迁补偿不统一引发的各种矛盾和费用增加等风险；通过举办法律学习班，加强合同变更处理，每月召开合同项目变更研讨会，确定变更处理原则、执行部门、工作职责及时限，有序、有效、及时地处理合同变更事务，节约费用，确保在源头有效降低工程造价和管理成本，亭子口工程签订各类合同405个，总额136.64亿元，合同签订程序规范，履约正常。自开工以来，亭子口公司经受了国家、省、市各级审计、发改、水利以及中国大唐集团公司多次审计、巡视，均总体规范受控。

4大型水利水电项目建设管理必须政策配套，合理回报

水利水电项目成本主要是建设投资和运营投资两部分。从投资角度看，水利水电工程建设不仅包括机电设备、土建，还包括移民，环境维护等。建设期需缴纳建安营业税、印花税、个人所得税、房屋租赁税、耕地占用税；建成后，需缴纳增值税、教育附加费、地方附加费等各类税费，要还本付息，要有必要的运营维护费用，更要有合理的投资回报。大型水利水电项目建成后要生成效益，从根本上说取决于电力送出和电价到位。对于关系国计民生的重大综合效益工程要从战略层面统筹兼顾，给予政策倾斜。由于水利水电开发企业主要的收入来源是发电效益，可以掌握的话语权又极小。面对地方政府不断扩大的利益诉求，投资者“赢则上马，亏则放弃”，不利于水资源的有效利用。如：亭子口项目推动近半个世纪，却屡屡搁置，就是因为社会效益高，而经济效益太低，不利于调动投资者对具有综合效益的大型水利水电工程建设的积极性。水是生命之源，水资源利用是否科学、合理，是一个国家能否真正实现可持续发展最重要的标志。嘉陵江流域涵盖川东北革命老区，国民经济较为落后，区内河段存在部门之间、央企与地方企业间，相互近远期规模协调等问题，流域的梯级综合利用间也存在矛盾。水利枢纽涉及防洪、拦沙、灌溉、发电、电网、交通、水产、城建、环境等行业和部门，受行业职能范围的限制和利益牵制，运行的统一管理实际上是无法实现的，企业不得不承担本应由政府承担的职能并没有收益，运行统一管理难度大。水库电站运行过程中，按照水库调度图进行调度而忽略了生态环境、水文气候、工农业影响和电力系统供求状况，导致已建水库的实际运行将受到较大影响，电站在电力系统中应有的作用得不到充分发挥。在某些特定年份，因考虑防洪和供水而不能正常蓄水，导致发电效益无法正常取得或汛末入库流量大，电网吸纳电量能力弱，使得弃水的经济损失无法避免。汛限水位与实时调度存在矛盾。只要库水位超过汛限水位便要弃水，导致汛期弃水而汛后无水可蓄，水资源浪费，造成发电效益损失。河流上下游水库电站运行存在矛盾。上下游水库电站投资主体不属同一利益集团，枢纽区流量的大幅波动，时涨时落，变幅加剧，影响综合效益的发挥。电站有供水功能而无供水价格，防洪、拦沙无补偿，导致具有综合效益的电站无效益，债务偿还能力低，甚至亏损。综合利用工程不配套，建设不同步。如具有灌溉效益、航运效益的很多电站早已建成多年，然而其功能未实现。有的电站建成快一年了，而电力输送工程至今未完成，导致有电送不出。如此等等，给水资源的综合利用造成巨大损失。大型水利水电工程服务于国计民生，亭子口水利枢纽总库容40.67亿m3，在防洪和抗旱中的作用巨大。移民搬迁、环保投资65.29亿元，占项目总投资近40%，开发水利水电项目，促进了新农村建设，推动了国家秦巴山区连片扶贫攻坚战略实施，极大地改善了老区乡镇公共基础设施、交通、学校、医院等公共事业，带动了当地经济发展，改善了人民生活与发展条件，实现了跨越式发展。因此，加强水利水电协调发展的第一要务是相关政策的配套实施。按照2011年1月29日的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，落实配套措施，同步规划电站建设与送出消纳，结合干流开发打捆输送，适时研究梯级补偿效益，正视大型公益项目投资，财务盈利能力较差，难以实现还本付息和维持自身财务正常运行，更难以支撑科学发展，可持续承担社会责任的问题，应当加大财政贴息、转移支付、税费优惠，在电价政策机制上形成“特事特办”、“一事一议”的管理“升级版”，确保提高水利水电投资者收益，并使水利水电投资者形成固定投资回报预期，这将有利于加大对水利水电的投资力度，实现“十二五”到“十三五”大幅提高水利水电的发展目标。

作者：初曰亭工作单位：嘉陵江亭子口水利水电开发有限公司