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小型水利工程管理体制思考

从水源地到农田,遍布田间的小型水库、山塘水库和排灌站,在防汛抗旱、城乡供水、灌溉排水、改善环境等方面发挥着重要作用,为农村经济社会发展提供了重要支撑和保障,一直被称为水利建设的“最后一公里”。但是,长期以来由于重建轻管、管护主体缺失、管护责任难以有效落实等原因,这“最后一公里”,或年久失修设施老、品质降、隐患多,或管理粗放有人用、无人管、无钱管,已逐步成为农业发展的一大难题。打通“最后一公里”,充分发挥小型水利工程综合效益,增强服务“三农”能力,不仅需要建设功能齐全的农田水利工程体系,更加需要建立健全行之有效的长效管理机制。2014年,金溪县被江西省水利厅列为全省11个小型水利工程管理体制改革试点县,此后在充分借鉴学习其他地区先进经验做法的基础上,立足县情,不等不靠,先行先试,改革试点工作得到健康稳步推进。

1主要做法及成效

2014年3月金溪县被列为全省小型水利工程管理体制改革工作试点县以来,县委县政府高度重视,迅速成立了领导小组,采取“边宣传、边试点、边总结、边推广”的模式,统筹推进改革工作。1.1注重顶层设计,选好试点先行“排头兵”专门成立全县小型水利工程管理体制改革领导小组,形成了分管副县长亲自抓、水利部门主导抓的机制,并结合实际制定出切实可行、针对性强、可操作的改革实施方案和配套管理办法,提出了改革工作目标,明确了改革范围,划定了时间节点,落实了部门责任,为改革的顺利推进提供了组织和制度保障。为确保改革顺利推进,把小型水利工程相对较多、位置相对集中、群众基础较好的对桥镇作为全县改革工作的试点乡镇,在摸索做法经验的基础上,以点带面,全面推进改革工作。1.2注重调查摸底,突出因地制宜“分类切”对全县各类小型水利工程进行了全面的调查摸底,通过现场核实、查阅资料、标注方位、登记造册,明确了纳入改革范围的全县各类小型水利工程共2314座(处),其中小型水库68座、山塘水库1647座、中小河流堤防2座、小型水闸19座、小型农田水利工程47处、农村饮水安全工程161处、陂坝166座、泵站197座、小型水电站7座,并为每座水利工程建立工程台账。为防止出现“一刀切”现象,在分类明晰产权和经营管理权的基础上,对全县各类小型水利工程分门别类,采取宜包则包、宜租则租、宜股则股等形式,灵活转化工程运行管理机制,选择独立运行、状态良好的水利工程为改革单位,不强求全县各乡镇同步实施。1.3注重产权界定,走好建管分离“关键步”农村小型水利工程管理难最大的症结在于建管权责不清、管护不善。为此,按照“谁投资、谁所有,谁受益、谁负担”的原则,对产权明晰的工程先行发放《小型水利工程产权证》,其主要内容包括工程名称、所在地、所有者、包含内容、所有权性质、建成时间、管理模式、主要功能、受益范围、四至界限、平面位置图等信息,明确了工程管理范围和保护范围,明晰了产权所有者的权利和义务。同时,在工程所在地竖立永久性管护责任牌,向社会公布权属所有人和管护主体。1.4注重创新整合,破解管护资金“老难题”采取“上级争取一点、县镇安排一点、受益村组筹集一点、水利开发赚取一点”的方式,多方筹措管护资金。管护资金主要分为两部分:其一是日常管护经费。按不同规格水利工程对日常管护经费进行统筹,全县日常管护经费总计166.2万元/年,县财政补助50%,乡、村等产权所有者自筹50%。同时,将水利工程日常管护补助纳入同级财政预算,确保改革持续推进。其二是维修养护经费。县财政每年安排小型水利工程维修养护专项资金500万元,重点用于承担防洪、排涝、灌溉等公益性任务的水利工程应急修复。主要以“以奖代补”的形式落实,项目预算总额原则上不超过20万元,奖补比例为项目预算5万元以内的奖补40%、5万~10万元的奖补50%、10万~20万元的奖补60%。这些奖补资金不直接投向已获国家投资的项目,而是投向那些“卡脖子”的农村群众急需解决的、存在突出问题的小水利工程。1.5注重分类指导,探索工程管护“新模式”在改革实践中,合理确定小型水利工程管护模式,采取分类管理方式进行管护,走出了一条易于操作、监管到位、群众满意的农村小型水利工程管理体制改革路子。针对不同类型工程的特点,探索建立以专职管理机制为主,辅之于目标责任管理、村民自治管理、合同经营管理等多种管护方式。对以农户自用为主的小微型水利工程,明确产权为农户所有,实行“自建、自有、自用、自管”;对受益农户较多的非经营工程,明确产权为用水合作组织所有,由用水合作小组协商管护;对小型水库、河道堤防等非经营性工程,产权为投资者所有,管护责任人为工程所在地村小组负责人,主要以目标责任管理模式为主;对水电站等经营性水利工程,产权为国家或投资者所有,管护责任人为工程所有者或所在地村小组负责人,主要以合同经营模式为主。1.6注重督察考核,实现工程管护“常态化”制定出台了《金溪县小型水利工程建设维修奖补资金及日常管护管理办法》《金溪县小型水利工程安全管理责任和追究制度》等相关制度,对管护工作单位、管护主体责任、管护经费来源、管护工作考评、激励约束机制等方面做出明确规定,形成稳定持久的管护工作机制。同时,加强督查和业务指导,对所有小型水利工程按照“四定”原则,即定职责、定地段、定人员、定工资,由专人负责工程的日常巡查、维护管理和汛期报汛,做到农村小型水利设施管护“五个一”,即每一个工程一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一套管护机制、一个管护具体责任人,从根本上解决长期存在的管护体制不顺、产权归属不明、建管用脱节、责权利分离等问题,保障改革顺利推进。

2存在的主要问题和困难

金溪县小型水利工程管理体制改革试点工作,前期进展总体较好,基本达到实施方案确定的目标要求,但也存在一些困难和问题。2.1“权责利”的关系还不够统一2.1.1产权状况模糊不清部分小型山塘水库受时间久、遗留问题多等多方面因素影响,责任主体不清,无法界定管理权限。如许垅水库(赛金水库),在撤乡并镇的时候(左坊与珊城分离时),管理权与水库所在地不对应,水库位于秀谷镇里吴村许垅组,管理权又在左坊客路村委会,无法确定权限。2.1.2管护责任落实较难部分村组山塘水库明确要由村民个人管护,但实际落实当中却困难重重,或是当地外出打工人员较多,无人能管;或是认为待遇太低,无人愿管,致使部分小型水库的管护人员往往由村组干部兼任(甚至还有的小型水库虽然明确了产权为某村小组,但实际履行管护责任却又是该村小组所在的村委会,出现了“两张皮”的现象),而且因监督与管护同为一人,也导致工作质量和效率难以保障。2.1.3水库效益难以发挥一方面,水资源使用效益低。小型水利工程的建设标准一般较低,管理方式落后,效益发挥不明显。如金溪县现有耕地面积37.2万亩,有效灌溉面积26.26万亩,占现有耕地面积的70%。由于建设年限早、标准低、规模小、区域分散、灌溉水利用系数只有0.4,水资源浪费较多。另一方面,水库经营效益差。个别村组村民存在排外思想,对于水库的承包经营权全凭人情关系,当真正想要经营的外村人来承包时,当地村民便会设置重重障碍,导致部分水库无法充分发挥其自身的最大经济效益。2.2“人财物”的保障还难以到位2.2.1管护人员素质有待提高虽然通过改革,对部分小型水利工程划分了管理段和管护责任人,并进行公示,但各水库的管理人员均没有进行过专业培训,其工作仅限于汛期巡坝报险,农田灌溉开闸放水。没有真正按照维修养护制度进行巡查、记录,工程档案、观测记录和管理台帐均达不到规范管理的要求2.2.2村级集体经济有待壮大虽然金溪县出台了相关日常管护管理办法和补助措施,但是个别乡镇仍无法承担日常管护经费的50%;村组两级经济更是不堪,村一级只能依靠转移支付维持正常运转,根本无法落实配套日常管护经费。2.2.3水库养护力度有待加强一方面,现有水库设施亟待改善。现有各类水库大都建于20世纪五六十年代,且多为土坝,防洪标准低,先后有68座小型以上水库被省、市水利部门鉴定为病险水库。税费改革后,“两工”取消使得小型水利工程失去了基本保障,出现了“劳动力组织难、资金筹集难、管理到位难”的“三难”状况,使一些小型水利工程长期处于闲置状态,一些引水工程、排涝站、水电站因年久失修,无法发挥正常效用,已严重制约农业现代化的发展。另一方面,村小组自主维修无专业设计保障,存在后期安全隐患。2.3“等靠要”的思想还较为严重现在有些村民仍然存在着一种偏向,政府不投资,水利没人搞,一味将水库管护当作政府责任,缺乏主体责任意识,纯粹依赖政府的“等靠要”思想严重;甚至还有个别人利用水库维护修理的机会,在机械过往道路上“抢栽抢种”,在其山上取一方土、挖一块石都漫天要价,想方设法谋取利益,无利不图。这些不良行为都严重影响了水利工程的建设及管理。

3解决问题的建议

为进一步巩固小型水利工程管理体制改革成果,总结试点经验,推广创新做法,建议从以下几个方面着力。3.1注重宣传教育,使氛围“浓”起来一是抓宣传动员,引导全民参与改革。通过召开群众会、入户讲解和利用广播、电视、板报、标语等形式对“水改”进行全方位宣传动员,切实做到家喻户晓、人人皆知,让广大群众充分认识到“水改”的重要性和必要性,积极主动支持参与“水改”工作。同时,尤其要注重对村民自筹维修建设水利工程典型事例的发掘,充分发挥典型引路的作用,激发农民参与水利工程管护的热情与活力,最终达到“点亮一盏灯,照亮一大片”的效果。二是抓业务培训,确保改革顺利推进。采取举办专业知识培训班、现场实地观摩指导、分片区座谈交流经验等多种形式,强化水库管理人员的专业技能和职业素养,全面提高管理人员的安全管理意识,适应形势所需,推动改革向纵深发展。3.2坚持管护并重,让机制“活”起来一方面,针对工程产权的界定、管护组织的规范、管护责任的明确、运行机制的建立、管护经费的落实、监督考核的操作等关键环节,完善管理制度,建立奖惩机制,切实保障小型农田水利工程的功能作用和效益的发挥。另一方面,在公共财政加大投入的同时,通过典型引路和奖补方式,培育专业化水利工程养护公司、水利合作社、新型农业生产经营主体等社会化管理服务主体,采取市场化的运作,鼓励其参与水利工程投资、建设和运营,让专业的人做专业的事。3.3实行分类推进,把模式“创”出来全县各类小型水利工程的差异较大,制定统一的管护模式较为困难。应在试点的基础上做好分类指导工作,积极探索建立社会化、专业化、规范化的小型水利工程管理模式,对县、乡镇管理的重点小型工程,采用物业化管理思路,鼓励地方政府通过购买服务方式,选择专业化管护公司;对村组管理的小型工程,引导支持专业合作社、农民用水户协会等用水合作组织,根据管理范围和质量给予财政奖补;对土地已流转给新型农业生产经营主体的,由其自主建设管理,政府考核后予以奖补。3.4依托信息平台,将效益“转”出来借助全县农村综合产权交易中心,对可流转的小型水利工程通过竞租、承包、入股等模式,公开公平公正推进产权流转,让个私大户成为兴修水利的投资主体,在投资者获得水利资源使用权、完成水利兴修工程后,赋予其经营自主权,允许投资者根据自身发展需要,宜养则养、宜种则种、水面养殖、坝埂植树等方式,进行立体开发获得经济效益,达到“政府投入少,社会有钱赚,群众受益多”的目的,实现“工程水”变“效益水”,“福利水”变“商品水”。

作者:章高亮 单位:江西省金溪县水利局

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