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农田水利产权制度探讨

1凉州区基本情况

1.1区域概况。凉州区地处甘肃省河西走廊东端,全区总面积5081km2,地势呈西南高东北低,地貌分为三部分,西南为祁连山山地,中部为走廊平原区,东北为腾格里沙漠,海拔高程在1440~3263m。境内属大陆性温带干旱气候,年均降水量171mm,蒸发量1943mm,资源性缺水和结构性缺水问题并存。全区总人口104.26万,耕地面积9.778万hm2,有效灌溉面积9.25万hm2,其中试点核心区耕地面积2.95万hm2。1.2任务目标。凉州区试点计划利用2014—2016年3年时间,协调推进农田水利设施规划建设,对田间末级渠系、高效节水灌溉工程设施、农业灌溉机井及配套设施等小型农田水利设施进行建设管护改革,通过培育新型工程建设和管护主体,制定并落实支持政策和配套制度,建立项目建设管理新机制,创新工程运行管护模式,形成有利于工程良性发展的长效机制。1.3试点总体改革任务完成情况。试点工作于2014年11月开始,通过上下联动、部门协作、政策配套等措施,利用2014—2016年3年时间,基本完成了试点改革任务。建立形成了田间末级渠系、高效节水灌溉工程设施、农业灌溉机井及配套设施等小型农田水利设施建设项目申报、实施管理新机制;对全区所有小型农田水利工程设施进行了调查建档。其中,对凉州区西营灌区、清源灌区全部小型农田水利工程设施和全区高效节水灌溉工程、2014年后新建、改建小型农田水利工程完成了产权确定和移交,颁发了工程所有权证和使用权证,签订了工程管护责任书,培育了新型工程建设和管护主体;开展了水权水价改革,制定了水权配置方案,建立了水权分配、落实机制;完成了全区农业终端水价成本测算,并在清源灌区试点推行了末级渠系水价;进一步完善了农民用水合作组织发展机制,建立了工程长效管护机制。

2试点改革任务完成情况及成效

2.1项目申报方式及实施方式改革。坚持“政府引导、行业指导、主体明确、管理规范”的原则,出台了《凉州区小型农田水利工程项目申报管理办法》,明确了项目申请主体、申请程序、申报材料、项目实施等内容。积极鼓励支持农民用水合作组织、经营大户等为主体申报小型农田水利设施,提出项目建设申请计划,作出筹资投劳承诺[2],凉州区2015年、2016年、2017年高效节水灌溉项目全部由农民用水户协会、农业经营企业申请建设。在项目实施过程中,探索建立了“先建后补、以奖代补”的项目补助机制,鼓励受益农民群众参与工程质量监督,出台《凉州区水利工程农民质量监督员管理办法》,推行“专业管理与群众管理”相结合的工程建管一体化模式,在高效节水灌溉工程建设中,全面推行设计施工总承包的建设管理模式,实行亩均投资控制,缩短了建设工期,实现了工程投资效益的最大化。通过改革项目申报、实施、管理等方式,调动了群众参与工程建设的积极性,规范了农田水利建设程序,提高了工程建设标准,确保了工程建设质量,为社会力量参与农田水利建设、形成多元化的投入机制奠定了政策基础,也有力地促进了全区小型农田水利建设进程。自试点改革工作开展以来,全区新建设高效节水灌溉工程1.67万hm2,配套、更新机电井智能化计量设施2142套,维修改造末级渠系27.49km,更新、改造机电井231眼。2.2明晰和移交工程产权改革。对全区的末级渠系、农业灌溉机电井、田间滴灌、管灌等高效节水灌溉工程等小型农田水利设施进行摸底调查,明确工程名称、位置、数量、建设时间、管理与保护范围、受益主体等基本情况,并分别建立灌区、乡镇、农民用水户协会小型农田水利设施台帐。出台了《凉州区小型农田水利设施产权界定办法》,根据工程规模、性质、受益范围确定工程产权归属,向产权所有者和使用者颁发统一监制的所有权证书和使用权证书。小型农田水利设施权属明确后,为进一步发挥水利基础设施的产权作用,印发了《凉州区放活小型农田水利工程经营权实施意见》,允许农田水利产权所有者将农田水利设施作为资产承包、租赁、入股和抵押贷款等进行收益,拓宽了农田水利设施经营权。该试点改革工作开展后,凉州区把小型农田水利设施的所有权和使用权以权利证书的形式固定下来,将权利和义务捆绑转移,让群众吃上了“定心丸”。截至目前,已对全区20674处小型农田水利工程进行了调查建档,其中对试点核心区的西营、清源灌区已建的2868处末级渠系、1321眼机电井和全区高效节水灌溉工程、2014年以后新建的小型农田水利工程进行了产权确定移交,全区累计签订发放“两证一书”的小型农田水利工程设施14143处。2.3创新运行管护模式机制改革。组织开展农业供水成本调查测算,深化水权制度改革,建立了“终端水价+分类水价+累进加价”的多样化水价机制,进一步完善了《凉州区农业水费征收管理办法(试行)》,制定出台《凉州区进一步推进水权水价制度改革的意见》,撬动产业结构调整。以管理主体明确为前提,以工程良性运行为目标,采取聘任水管员、个体承包、使用权人组织管理等多种形式落实管护主体,产权所有人与管护具体责任人签订《工程管护责任书》,明确了工程管护责任、管护范围和各方之间的权利及义务。严格水权总量控制和定额管理,建立“一证一卡一账一平台”的水权精细化管理机制,对凉州区4887眼机电井全部安装了智能化计量设施,对清源灌区1460套计量设施实现监控,实现了自动控制、远程监管与精准计量相结合的智能化管理体系,为水价政策的落实提供了支撑。进一步健全水市场管理体制,出台以水权交易管理、水权总量控制、水权审计等内容的相关办法,加强水权过程性控制,搭建水权交易市场,应用网上在线水权交易信息化系统开展水权交易。2014—2016年累计发生水权交易347起,交易水量达985万m3,有效促进了水资源的余缺调剂和二次优化配置;在积极开展水权交易的同时,积极探索试行末级渠系水费,在试点核心区清源灌区试点推行了末级渠系水价,农业供水实现了终端水价。通过完善价格形成机制,实行末级渠系水价,增加了小型农田水利设施管护经费的来源,保证农民用水户协会规范运行,促进了工程良性运行;通过水权改革,将水资源使用权层层分配至了17.48万用水户,提高了群众民主参与管水、用水的积极性,规范了用水秩序[3]。试点工作开展以来,在完善已建433个农民用水户协会的基础上,又新组建协会5个,使农田灌溉面积实现协会管理全覆盖。全区各行业用水结构不断优化,农业、工业、生态、生活用水比例由2014年的73.7:15:6.3:5调整到了目前的73.1:15.2:5.1:6.6,粮经比由56:44调整到52:48。

3存在问题及原因分析

一是以群众为主体投资建设小型农田水利设施的局面还未完全形成。群众开展农田水利工程设施建设与管护的投劳筹资能力弱,种植经营大户流转土地时更倾向于水利设施相对完善的区域,加之地方财政困难,以群众为主体投资建设小型农田工程设施的积极性仍不高。二是用水合作组织作用发挥还不够充分。用水合作组织工作人员整体存在年龄偏大、改革创新力不足、运行管理经费不足等问题,自行组织开展农田水利设施建设、维修管理工作存在一定困难,影响用水合作组织发挥其正常作用。

4结语

凉州区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点经过三年的深入探索实践,试点运行效果良好。产权界定是改革试点的基础,出台相关制度是各项工作开展的标准,政府主导是改革有效推进的保障。凉州区将以此试点改革为契机,以点带面,坚持两手发力,持续推进试点工作,扩大改革范围。

参考文献

[1]应加康,张松达.小型农田水利设施产权制度改革探索与实践[J].浙江水利科技,2004,(3).

[2]刘腾,董大鹏,庄庆贺.武城县农田水利设施产权制度改革探讨[J].山东水利,2015,(7).

[3]张庆.浅谈农田水利设施产权制度改革和管护机制试点成效[J].农业科技与信息,2017,(14).

作者:蔺鹏山 单位:甘肃省武威市凉州区杂木河水利管理处

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