灾后信贷资金支持基层水利建设研究

湖北省崇阳县地处湘鄂交界，因地形、地貌、气候等特性，年年面临洪涝、干旱双重威胁。2011年上半年，该县又遭受冬春连旱、旱涝急转灾情，广大农村地区、农民群众损失惨重，再度暴露出水利建设滞后的现状。水利建设是“三农”领域的薄弱环节，事关粮价稳定和粮食安全大局。2011年的中央一号文件提出，要启动金融杠杆弥补水利投入不足问题，鼓励和引导金融资本投资兴建水利设施。努力探索金融支持农田水利投融资稳定增长机制的可行路径，推动信贷资金“活水”与水利基础设施建设的无缝对接，将是县域金融机构今年一个时期现实而紧迫的一项重要职责。

一、当前水利设施建设面临的困境：“三难”

一难：水利基础设施与农业发展新形势难适应。受制于水利工程产权改革的滞后，水利设施防洪抗旱功能退化严重，有效灌溉和防洪面积小，支持农业生产和防范灾害的作用明显不足。该县现有各类水库89座，其中大型水库1座，中型水库4座，小I型水库11座，小II型水库73座，水库集水面积622.24平方公里，设计总库容5.59亿立方米，而实际有效库容仅为3亿立方米。全县水利设施的总灌溉面积20.66万亩，防洪面积12.87万亩，只占到全县粮食生产面积的31.9%和19.9%。再加上现有农田水利设施大都建设于上世纪50~70年代，加上年久失修，工程老化严重，大多留下隐患。如全县水库渠道（包括干渠、支渠、渡槽、隧洞）总计277条、总长800公里，但大部分损毁严重，只有不到300公里能正常使用，水利设施的灌溉面积大幅萎缩。

二难：水利工程建设中的地方配套资金难到位。对于水利建设工程项目，县级政府是喜忧参半，一方面为上级财政下拨资金加强水利设施建设倍感高兴，另一方面又因县级财政必须配备资金投入而焦虑万分。按工程建设分中央、省、县三级出资比率，县政府需承担25%的资金投入，这对于经济欠发达、地方财政本来就倒挂的崇阳县来说，显然十分为难，所需的配套资金往往难以到位。据统计，2008年以来，中央、省级财政共为该县水利工程建设拨款2亿左右，但县级财政配套资金投入不到4000万元。2009、2010年该县4座大、中型水库进行除险加固，工程预计总资金需求为1.58亿元，但实际到位资金为1.29亿元，到位率为81.8%。资金投入的不足，直接影响水利工程建设的进展。2008年以来，该县仅对1座大型水库、3座中型水库和6座小I型水库进行了除险加固，仅占11%。

三难：信贷支持水利设施工程建设难切入。在传统管理体制下，我国农田水利设施的所有权、使用权和管理权都由政府行使，这导致政府在对农田水利设施管理中较多地考虑政治利益而非经济利益，缺乏改进水利设施经营管理效率和效益的积极性，造成水利设施理论上“人人有份”，实际上“人人无责“，形成工程所有者管不了，使用者又不管的局面。调查发现，崇阳县香山、台山、石壁、杨林桥水库先后经过机构改革后直属崇阳县水利局管理，但产权还是属于政府，没有改变产权，民间资本和信贷资本都难以进入。另一方面，农田水利设施主要依靠国家财政直接投入或村民组织集体修建，具有很明显的公共物品和公益特性，从而也决定了农田水利设施投资收益和风险的不确定性，甚至根本就不具备收益或收益很少。自2005年国家取消农业税费以来，全县农田耕作用水基本上都是“零收费”。产权不明晰和收益不确定，也注定了农田水利设施一无有效担保抵押物，二无可用作质押的收费权益，即使金融机构创新相关业务品种，也很难覆盖到大多数水利设施。自2008年以来，该县金融机构直接涉及水利基础设施建设方面的信贷资金几乎为零，仅在国家投资、政府招标的桥面、堰沟等整改项目的中标人通过个人贷款的形式，发放3笔贷款，总金额180多万元。

二、信贷资源介入水利建设的现实需求：“三盼”

一盼：“三农”盼水利工程早建设、早受益。2011年的大旱大涝，农村、农业损失极为严重，也激发了农民对水利设施建设的诉求。一是能够有效提高耕种收益。农户普遍希望加快小型农田水利基础设施建设，特别是塘堰、沟渠、泵站等末级渠道的建设和养护，扩大水利设施的灌溉半径和灌溉面积，将灌溉用水直接引入到自家的田间地头，改造中低产田。二是能够有效防范旱涝灾害的发生。老百姓对旱涝这种“天灾”无能为力。今年的旱涝急转、连续受灾，造成大量农田被冲毁，多种作物被淹，许多农户颗粒无收，家庭收入大幅下降。三是减少用水纠纷，实现和谐共处。调查了解到，用水问题是造成基层农村村组之间、农户之间产生纠纷的重要原因，有时甚至引起大规模的械斗等群体事件。近4年，全县共查处水利案件114起，其中2010年就发生37起，严重影响农村和谐社会建设。

二盼：地方政府盼解决配套资金。2011年，旱灾造成该县所有12个乡镇普遍受灾，农作物受旱面积19.8万亩，绝收面积3000余亩，经济损失2.2亿元以上；洪灾直接经济损失11亿元以上，冲毁水利设施200处，损失2亿元，总受灾人口30多万人。如此重大的损失让地方政府痛心疾首，既盼望中央加大水利建设投资，早日改善水利设施落后的局面，又因财力困难对由县级财政承担的巨额配套资金一筹莫展。如该县有50座进入中央规划，规划投资1.3亿元，县级财政需配套资金3000多万元。未列入中央规划的26座，除险整固需投资6240万元。而且，该县今年被列为全国农田水利设施建设重点县，地方财政每年需配套资金400万元。据此匡算，未来3年内，该县地方财政的投资就需1.1亿元。地方政府急盼多渠道筹集资金，投入水利工程建设，而具有规模优势、价格优势和期限优势的信贷资源，理所当然成为了政府的首要选择。

三盼：金融机构盼信贷新增长点。面对农民和地方政府在水利建设上对金融“活水”的期盼，金融机构特别是涉农金融机构对水利建设的热情日益高涨。如农业发展银行崇阳县支行按湖北省分行要求，明确表示要将全年信贷规模的三分之一用于专项支持水利设施建设，并出台了具体优惠支持政策，对风险可控、抵押到位的水利设施项目建设贷款请求，承诺90%以上有望获批。农业发展银行崇阳县支行还与水利部门签订战略合作伙伴关系，在防洪工程建设、病险水库除险加固、小型农田水利建设等方面重点给予信贷支持。崇阳县农村信用合作联社也表示，要在继续做好水面养殖、工程承包等信贷服务的基础上，努力创新信贷管理办法和管理技术，大力开展水利项目收益权质押贷款等新型贷款，为水利建设项目和水利企业提供多样化的信贷产品和便捷、高效的信贷融资方式。种种迹象都表明，金融机构纷纷看好水利设施建设的收益和发展前景，并已经做好了信贷安排。

三、信贷资金对接水利设施建设的路径选择：“三招”

一招：加快水利设施产权制度改革，进一步明确产权主体。要按照“明晰产权、落实主体、分类实施”的改革原则，对水利设施进行产权制度改革。一是在维持大、中型水利设施归国家所有，保证国家投资的前提下，对小Ⅰ型、小Ⅱ型和末级水利设施产权进行改革，通过拍卖或转让方式，转让给农户组成的用水合作组织，实现变国有为民有。二是对农户自用为主的微型工程和设施产权确定为个人所有，由政府核发产权证。三是对新建设农田水利工程，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，清晰所有权，落实建设和管理责任。

二招：地方政府出台配套措施，增强水利设施对信贷资金的吸附力。一是汲取城投公司的成功经验，采取政府出资、控股、合作等方式，尝试组建以政府投融资平台形式设立的水利建设专业投资公司，作为水利基础设施的贷款主体，负责对银行信贷资金的承贷、使用和偿还。二是扩大地方融资担保公司的担保范围，创新担保品种，增强对产权清晰的水利设施建设信贷的融资担保，解决水利设施抵押担保不足问题。三是出台优惠政策，促进财政资金与信贷资金的有效结合，形成支持水利改革发展的合力。如对一些重要的但收益较低的涉农水利项目贷款，财政可适当贴息；对银行因此形成的损失，财政资金设立专项贷款损失基金，给予适当补偿，从而增强银行的信心，吸引信贷资金的投入。

三招：加大涉水金融服务产品的创新，深化银行信贷资金扶持。金融作为筹集和配置信贷资源的有效机制，应该成为增加水利资金投入的重要渠道和补充，在扩大水利投入，支持水利建设方面责无旁贷。一是人民银行要积极搭建平台，促进水利部门、水利企业和金融机构之间的沟通，促进融资需求的实现。二是商业银行上级机构要进一步下放项目贷款权限，建立水利设施贷款“绿色通道”，优化审批流程，简化审贷手续。三是对融资规模大的水利建设项目，金融机构可以联合以银团贷款的形式予以支持。四是积极稳妥地推出各种“权利”担保抵押品种，探索“以电养水”、“以水养水”的商业化运作模式，促进小型农田水利设施的建设。