基层市场监管体制改革实践

一、改革的探索

2015年，广元市结合地方实际，制定了市场监管体制改革实施方案。按照“三合一”的模式，将苍溪、旺苍、剑阁、青川4个县原食品药品监管局、工商局、质监局整合，组建县食品药品和工商质监局；按照“二合一”的模式，将利州、朝天、昭化3个区原食品药品监管局、工商局整合，组建区食品药品和工商局。（一）职能全面融合。一是将涉及市场主体生产、流通、消费等环节相应的行政审批、监督管理、技术检验等职责进行整合。二是合并交叉职能，将农产品加工环节涉及的食品安全、酒类流通食品安全监督管理、贯彻实施药品法典、贯彻国家食品安全检验机构资质认定等职责整体划入。三是强化重点职能，将食品药品及特种设备安全风险预警处置机制建设、推进形成产品质量安全检验检测技术支撑体系、规范完善行政执法与刑事司法有效衔接机制、加强药品标准体系和质量管理规范的贯彻执行等九项重点职责予以强化。利州、朝天、昭化全面整合了除质量监督以外的职能。（二）机构分层整合。一是实行部门整合。组建食品药品和工商质监局，探索构建大监管体系，形成“一个部门管市场”的格局。二是优化股室整合。按照“重复机构合并、交叉职能归并、相近业务兼并”的原则，整合综合、财务、人事、政策法规等公共股室以及业务相近股室，股室数量大幅精减。三局合一后，4个县机构内设股室均低于20个，剑阁县由52个减少至19个，苍溪县由34个减少至14个；3个区机构内设股室均低于10个；业务股室占内设机构总数的比例达78%以上。三是强化基层派出机构整合。整合原基层工商所、食品药品监督所，分片区设置基层食品药品和工商质监所，作为食品药品和工商质监局的派出机构，负责辖区内市场监管职能。同时，组建食品药品和工商质监稽查大队，下设中队与基层监管所合署办公，加强基层监管和执法，做到“一支队伍管执法”。充分利用乡镇原有工商所办公场地，有效解决了新建机构无办公场所的矛盾。（三）资源合理配置。一是监管力量下沉。坚持监管力量下沉基层，精简机关编制，强化一线力量，确保60%的编制和人员下沉到基层一线从事监管执法工作。二是资源配置优化。三局合一后，领导职数和人员编制得到大幅缩减。青川县行政编制由112名减少到63名，精减44%；领导职数由15名减少至7名，精减达53%。三是保障技术力量。将药品不良反应监测、食品药品检验、产品质量监督检验职能整合，实现人力资源的优化配置；设置食品安全总监、药品安全总监、总工程师等专业性领导职数，保障专业技术的指导和应用。通过改革，监管合力明显增强。检验检测机构整合和市场监管机构重组，有效避免了监管职能交叉重叠及监管缺位，实现了监管职责的“无缝对接”。职能的深度融合，将分段监管转化为一体化监管，有效实现“生产、流通、市场”环环相扣，一个环节发现，三个环节追溯，执法合力明显增强。过去争议较多的“边界地带”和“三不管地带”，由一体化监管执法全面覆盖。同时，监管触角得以有效延伸。按片区设置市场监管所、食品药品稽查中队，实行监管所与稽查中队合署办公、人员力量统一调配，极大地加强了基层监管力量。部分县区在乡镇、村（社区）聘请协管员协助执法、信息报告、宣传引导和隐患排查，加强对坝坝宴、学校食堂等重点区域及肉类、食用油、农村食品等重点类型的监管，监管盲点全面消除。而且，监管效能显著提升。

二、存在的问题和困惑

由于市场监管改革始自基层，自下而上推进，国家、省市未同步推进，基层市场监管面临不少困难和困惑。（一）执法主体资格不明确。由于相关法律法规不配套，县区市场监管机构执法主体资格不明确。根据职权法定原则，虽然“三定”规定已明确市场监管机构依法履行整合前相关部门的监督管理职责，但在具体执法实践中，法律法规未明确授予“食品药品和工商质监局”的执法主体。（二）行政执法标准不统一。目前，工商、质监和食药监在执法主体、执法证使用、办案文书和办案程序等方面均有不同的要求和规范。若不统一规范，基层执法将遵循多套执法程序，使用多套执法文书，工作效率和办案质量均无法保证；若加以整合和调整，则又可能与相关法律法规冲突，面临“程序违法”问题。同时，三个局的执法服装、胸牌、臂章等不统一，给监管执法带来诸多不便。（三）市县区事权划分不明确。目前仅工商明确了市县区的事权划分，质监、食药监涉及的行政许可权、违法案件管辖权、产品质量抽检权等事权关系仍未明确，责、权、利不统一，监管责任难落实。（四）上下衔接协调不顺畅。当前中央、省、市格局基本不变，县区改革也不尽相同，体制存在上下不对口、左右不一致的问题，工作衔接不顺畅。（五）监管执法力量难保障。各县区市场监管执法环境复杂，监管对象众多。如青川县11个基层所，除地处县城的乔庄所有15人外，其余各所仅3至4名，承担辖区内几个乡镇的监管工作。加之干部队伍年龄结构老化，三局整合后现有人员超编，引进专业技术人才难。仅依靠目前的监管力量，难以保证监管频次和覆盖面。

三、进一步深化市场监管体制改革的思考

市场监管直接关注民生问题，事关群众生命安全和社会和谐稳定。深入推进市场监管改革，要从顶层设计上加以推动。（一）加强顶层设计，破解执法主体争议问题。各地的实践探索已证明，“三合一”或“二合一”模式效果显著，但省市相关机构均未整合，多头管理，运行不畅，执法主体存在争议，这些问题均需要通过加强顶层设计予以解决。在现行法律法规框架内，也要加快建立完善沟通协调机制，处理好深化改革与法律法规制约的矛盾，通过明确主体资格、完善授权程序等方式，化解执法实践中的不利局面。（二）加强统筹谋划。一是明晰市县两级事权边界。进一步明确市县两级监管执法的范围和职责边界，确保不留空白又不交叉重叠。二是建立协调配合机制。结合县区监管工作实际，省市相关部门要统筹部署食品药品、工商和质监监管执法，构建市县两级上下衔接、沟通顺畅、运行高效的工作格局。三是加快形成上下统一的市场监督管理体系，推动市场监管业务融合，确保市场监管机构上下对应。（三）理顺执法机制，规范完善执法流程。一是统一执法文书。通过摸索，逐步形成一套统一的执法文书。并对文书内容、版式设计、案卷流转等进行统一。二是统一执法程序。在法定程序规范下，健全市场监管行政处罚程序规定、案件审理工作规则、听证规则等。三是统一办案模式。研究稽查办案内部协作机制，重新划分权责，建立“统一指挥、检办分离、规范公正”的执法体系。（四）优化人力资源配置。一是在编制总量内，充分利用编制空缺，引进专业技术人才。通过业务培训、岗位交流等多渠道培养业务骨干。二是科学划分市县乡三级事权，精减机关人员编制，确保基层执法监管力量。三是依托食安办等议事协调机构，充分发挥部门协调配合作用。通过乡镇兼职食品安全管理员、宣传员、村级聘请食品安全协管员、信息员等，延伸监管触角，实现全域覆盖。