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精准扶贫司法保障论文

摘要:精准扶贫的法治保障主要体现在立法与司法两个方面。为了保障精准扶贫的顺利实施,中央扶贫立法十分必要。中央立法需要在地方立法实践的基础上,根据精准扶贫的指导思想,在立法上明确或者规范“谁来扶”、“扶持谁”、“怎么扶”、“如何退”、“如何监督”等问题。司法相对立法而言,在精准扶贫法治保障中的作用应该是次要的、辅助性的。司法除了降低职务犯罪的发生以防止扶贫资源的不当漏出,还可以通过恢复正义、人权保障、司法监督的方式减少、预防贫困现象的发生和增强扶贫的针对性,为精准扶贫的顺利推进减少难度和阻力,从而提供全面的司法保障。

关键词:准扶贫;法治;中央立法;司法;全面保障

党的十九大报告将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为我们党必须长期坚持的指导思想,精准扶贫思想是其重要组成部分。中央提出,到2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫指的是绝对贫困人口的脱贫,而相对贫困的问题又会随之而来。鉴于我国社会主要矛盾的变化,缩小贫富差距,减少发展的不平衡是以后我国政府工作的重点,所以,扶贫工作会长期在路上。目前,精准扶贫的法治保障显然已经成为法学界一个重要课题,需要进行理论研究以满足实践的需要。从法理的角度讲,法治保障应该体现在立法、司法、执法、守法这些环节,但由于我国目前扶贫领域总体处于立法缺失状态,所以执法、守法这个两个环节无法纳入本文的研究内容。精准扶贫追求最大限度减少贫困情况的发生和扶贫效益的最大化,它强调瞄准效应,不但要瞄准贫困对象,还要瞄准贫困原因、瞄准扶贫资源的效益。不可否认的是,违法犯罪是导致贫困情况发生、扶贫资源不当漏出的重要原因,有必要加强精准扶贫的司法保障。基于此,本文将精准扶贫的法治保障限于立法与司法两个方面。

一、学术回顾

近年来,出现了不少针对扶贫立法研究的学术成果,笔者目力所及,主要限于学术论文。由于这些成果大都发表在2013年之前,缺乏从精准扶贫的角度对中央扶贫立法具体问题的研究,此研究的不足与客观原因有关,因为精准扶贫理念是2013年11月习近平总书记在湖南湘西调研扶贫工作时首次提出。有学者从精准扶贫的角度进行了一些立法方面的思考,一致当前我国扶贫立法是是依法治国的内在要求、是建立精准扶贫长效机制的重要保证并且已经具备了立法的可行性,这种认识十分到位,为我们的后续研究提供了基础。但当前究也存在以下不足:研究内容比较单一,不够全面,仅集中于地方扶贫立法保障,没有从精准扶贫的角度清晰论述中央扶贫立法的必要性,如张静认为将精准扶贫的有效落实局限于地方扶贫立法的创新。[1]再如杨秀丽认为由于精准扶贫处于困境要依法扶贫,依法扶贫是不是仅靠地方立法扶贫就够了,并没有从精准扶贫的顺利实施需要中央立法的保障来探讨。[2]此外,学界对精准扶贫法治保障的研究主要限于立法领域,司法保障的研究相对薄弱,并且对精准扶贫司法保障的内容相对狭窄,主要围绕如何预防与打击职务犯罪展开研究。预防和打击职务犯罪可以有效减少扶贫领域的腐败现象,防止扶贫资源的不当漏出,提高扶贫资源的利用效益。但这样的研究就显得不够全面和深入。但在我看来,精准扶贫的司法保障不限于此。当然这种研究的片面化也许是受到了实务界的影响,如最高人民检察院检察长曹建明在全国检察机关、扶贫部门集中加强和整治预防扶贫领域职务犯罪专项工作会议上指出,通过开展为期5年的集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作,保障扶贫资金落实到位,为如期实现脱贫攻坚目标营造风清气正的良好环境。基于此,需要深化对精准扶贫司法保障的研究,提高司法者的相关思想认识水平,以促进精准扶贫的司法保障能够全面到位。

二、精准扶贫的中央立法保障

(一)精准扶贫中央立法的必要性。1.扶贫形势的严峻性决定了必须依法扶贫。改革开放以来,我国有7亿多农村贫困人口通过扶贫摆脱了贫困,但目前仍有4000多万农村贫困人口需要脱贫,到2020年每年需要减贫1000多万人,贫困人口规模大、贫困程度深依然是我国贫困问题的基本特征。脱贫攻坚时间紧、任务重、压力大,采用常规思路和方式、按部就班推进难以完成任务,必须以更大的决心、以法治扶贫的思路、以法治配之以政策的的手段、以超常规的力度,众志成城实现脱贫攻坚目标。以法治手段助力精准扶贫、精准脱贫。2.扶贫工作的成熟政策与成功经验亟待法治化。30年来,特别是十八大以后,我国在扶贫工作中制定了大量行之有效的成熟的政策和制度,积累了许多有益的经验。在扶贫基本原则上中央提出了党的领导是根本保证,政府主导是落实关键,精准扶贫是基本方略,保护生态是重要屏障,群众主体是内生动力,体制机制是激励手段等“六大基本原则”;在扶贫方略上中央提出了扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六大精准”;在扶贫方式上中央提出了发展特色产业、引导劳务输出、实施易地搬迁、实施生态保护脱贫、加强教育脱贫、实施医疗保险和医疗救助脱贫、实施农村最低生活保障制度兜底脱贫、资产收益扶贫、留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系扶贫等“九大脱贫”体系。在地方扶贫实践中,如河南省通过“一进、二看、三算、四比、五议、六定”,精准识别贫困户。贵州省通过“六看一算”,即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有无读书郎、五看有无病怏怏、六看有些啥家当、算一算家庭年收入账”,从而精准掌握扶贫对象的贫困状况和需求,为进一步因户施策打下基础。这些成熟的原则、制度和成功做法急需认真总结,加以完善,形成可复制、可推广的经验,固化为上升为国家法律,发挥法治特有的作用与优势。在构建合理的扶贫体系中,政策、制度和法律是三个基本的干预工具。法律在确定扶贫的地位、规范扶贫行为和不同利益主体间的关系、保持扶贫工作的持续性方面,起着无可替代的作用。我国尤其需要加强法律在扶贫中的作用。3.地方扶贫立法的局限性。目前有17省份制定了扶贫开发条例或扶贫条例。经笔者简单统计后发现,17部农村扶贫地方性法规的结构设置基本雷同,一般由“总则”、“扶贫对象标准”、“对象和范围”、“扶贫措施”、“项目与资金管理”、“法律责任”、“附则”等章节组成。这些地方立法的规定普遍比较粗劣,缺乏具体的实施机制,例如扶贫体制不清,县级以上人民政府的扶贫开发工作机构的具体职责和权力是什么,由于体制不清就会导致扶贫项目、扶贫资金的监管不到位,扶贫资源就容易外漏,腐败现象就容易滋生;没有赋予扶贫对象程序性参与的权利,降低扶贫对象维护权益的几率。另外,精准扶贫活动必须通过法律的强制性保障其有效实施,由于社会保障立法层次不高,导致法的强制性被弱化,弱化了法制的统一性和权威性。政府的扶贫活动本质是一种行政行为,属于给付行政的范畴。根据民主主义原理或者社会保障全的原理,给付行政的“本质的法的关系”或者重要的法关系要有法律的根据。[3]14-16(二)中央扶贫法的立法理念与适用范围。1.中央扶贫开发法的立法理念。精准扶贫是我国扶贫事业的基本指导思想,它有着具体明确的内涵。中央扶贫立法要助力精准扶贫,就必须把精准扶贫的内涵落实到立法中去。精准扶贫一是扶贫对象识别要准确,这是基础性工作。二是贫困原因要诊断准确,这样扶贫措施才有针对性。三是扶贫方案要准确,要上接天线,下接地气,有可操作性。四是扶贫资金管理要精细化,确保其安全有效使用。五是扶贫责任要精细化,把扶贫责任落到实处。六是扶贫管理要精细化,建立动态管理与退出机制。中央扶贫立法的基本制度应围绕这六个方面具体展开。2.中央扶贫法的适用范围。中央扶贫立法定位涉及到是一般法还是特别法,法的形式是法律还是行政法规,名称是扶贫法还是扶贫开发法等重大基础问题。国家扶贫开发立法是在改革与完善现行有关法律制度的基础上,着眼于扶贫工作中特定类型社会关系的法律调整,应当是一种特别立法、专门立法,而不应是一般法。由于我国扶贫工作从扶贫救济进入到扶贫开发阶段,所以名称应是扶贫开发法(条例)比较科学。鉴于中国脱贫攻坚现实的急切需要,建议由国务院先行制定扶贫开发条例,待条件成熟再由全国人大常委会制定扶贫开发法。国家扶贫开发法适用的范围是农村而不是城镇,这是由中国特有的国情和法治现状所决定的。(三)中央扶贫立法要解决的主要问题。中央立法需要在地方立法实践的基础上,根据精准扶贫的指导思想,在立法上明确或者规范“谁来扶”、“扶持谁”、“怎么扶”、“真脱贫”等问题。具体来讲,可以从以下几个方面解决:1.扶贫的管理体制(谁来扶问题):扶贫工作的重点。国家扶贫法要确立中央确定的“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫责任体制,明确中央和地方的扶贫事权。国家扶贫法要规定:国务院有关部门负责统筹协调、分类指导,以连片特困地区为重点,组织编制规划,加强政策指导,强化对跨区域重大基础设施建设、生产力布局、经济协作等事项的督促、衔接和协调,公共投资要向贫困地区倾斜。各省(自治区、直辖市)政府要对本区域内贫困地区的扶贫脱贫负总责,逐级建立扶贫开发目标责任制,组织制定贫困县、村脱贫规划和产业发展规划,整合省内资源予以支持。各县(市、区、旗)政府要采取措施,帮扶到村到户到人,把扶贫开发任务和政策逐项落到实处。对于政府主导的定点扶贫、东西部扶贫协作原则、机制等立法也应该明确。对于行业扶贫,立法应包括:行业部门职责、发展特色产业、基础设施建设、科技扶贫、改善公共卫生和人口服务管理、发展文化教育事业、能源和生态建设、完善社会保障制度等内容。要强化政府主导责任,引领市场协同发力,支持和鼓励社会参与扶贫活动,努力构建政府主导、社会积极参与的大扶贫格局。对于社会扶贫,立法应包括:企业和社会各界参与扶贫、国际合作等内容。政府有义务加大对村级能力的建设和社会保障体系的衔接。我国贫困户绝大部分在农村,并属于集体成员。当贫困户自身难以持续造血、实现自我脱贫时,村组织的领导和带动作用就显得至关重要。实践当中,不少地方党委和政府都采取措施强化村级党组织建设、村委会治理能力建设和村庄带头人的能力建设。具体保障措施如强化选派贫困村第一书记、健全驻村工作队制度、积极引导社会力量参与贫困村村级能力建设等。[4]2702.扶贫对象的识别(扶持谁问题):扶贫工作的基础。国家扶贫法要制定统一的国家扶贫标准,划定扶贫对象的范围,建立可参考性的扶贫对象识别办法。为了便于对全国扶贫工作的宏观把握和各地扶贫工作成效的比较和评价,中央立法需要确立一个最低限度的贫困标准。在识别方法上,应确立“贫困户申请、村委会或村民小组评议,按时将贫困对象识别信息进行公开公示,上级机构对识别结果进行抽验检查以及最后将贫困人口信息录入统一的扶贫信息系统”等“四步工作法”。同时,基于“贫困的度量不是一个伦理问题,而是一个描述性问题”[5]16,考虑到部分特殊群体因各种原因存在难以被识别的情况,应明确“四步工作法”与特殊群体非常规识别程序衔接使用的原则和情况,将贫困户充分有效识别出来,确保识别结果真实、准确。各省按照县为单位对每个贫困村、贫困户建档立卡,识别信息应做到户建卡、村造册、乡归薄、县归档,建立全国扶贫信息网络系统。3.扶贫方式(怎么扶问题):扶贫工作的抓手。国家扶贫法要将扶贫方式法制化。国家扶贫法要明确确立中央确定的各种扶贫方式,坚持以开发式扶贫为主,救济式扶贫为辅的扶贫原则。坚持开发式扶贫为主,是基于贫困与发展应该统一而非对立的理念,“发展意味着消除贫困、缺乏法治权利和社会保障的状况,从而提高人们按照自己的意愿来生活的能力”。[6]1扶贫开发目标实现的标志在于扶贫对象具备内生动力,形成不断增强的“造血”功能,其发展才具有可持续性。立法应从两个方面保障扶贫式开发产生最大的减贫效益。国家扶贫开发法要将扶贫方式法制化。国家扶贫开发法要明确规定:发展特色产业,实现就地脱贫。引导劳务输出,实现靠技能脱贫。实施易地搬迁方式,确保搬得出、稳得住、能致富。结合生态保护,让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员而脱贫。着力加强教育脱贫,让贫困家庭子女接受公平有质量的教育,阻断贫困代际传递。开展医疗保险和医疗救助,防止因病致贫、因病返贫。统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准,由社会保障兜底。探索建立资产收益扶贫方式。财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户。完善留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系扶贫,提高救助水平,并引导和鼓励社会力量参与特殊群体关爱服务工作。另外,考虑到不少贫困户之所以贫困,主要源于劳动能力和精神状况的缺陷,靠自我脱贫实际上存在很多困难,开发式扶贫无法承担脱贫攻坚的全部功能。这就需要政府还要坚持救济式扶贫,为脱贫工作做一些兜底。但是,政府的兜底工作在精准脱贫保障体系中不宜成为主战场,而只应作为最后防线。只有贫困户无法依靠自身力量脱贫,其所在集体一时间也无能力解决问题时,政府才有必要在最低程度上兜底,否则必将造成巨大的财政负担令政府难以承受。应统筹协调各项社会保障措施,实现无缝衔接,努力打造最后一道救助保障网。最后,国家立法应该明确和规范“五个一批”的不同模式,并且鼓励地方政府积极探索新的帮扶模式。对于每种模式的运用强调要因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策,以达到精准扶贫的目的。对于这五种模式如何推进立法应分别作出概括性的规定,给予地方立法以原则性的指导,或者使得地方的扶贫立法或者制定政策也有法可依。在拉美等不少发展中国家普遍实行“有条件现金转移支付计划”的扶贫方式,其实质是一种“以金钱换行动”性质的扶贫策略,[7]197就是对贫困人口附加义务地进行人力资本投资,促进其自身脱贫能力的提高,避免贫困的代际传递,从根本上消除贫困。该计划在拉美大多数国家展开,并且取得了显著效果。这种计划对我国未来的扶贫事业具有一定的借鉴意义。但现阶段,我国不宜借鉴该计划,因为在2020年之前我国扶贫事业的目标是消除绝对贫困,时间紧,任务重。同时,我国相比拉美国家有着全面消除绝对贫困的有利条件。改革开放以来,在党的领导下,我国保持了经济快速增长,综合国力大幅度增强,成为世界第二大经济体,并且不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策,为全面消除绝对贫困奠定了基础、提供了条件。1981-2008年全球的贫困人口从15亿减少到8.05亿,中国贡献了全球减贫的90%。[8]44我国贫困人口由1978年占世界贫困人口的1/4下降到2005年的1/20。[9]68而拉美国家限于经济发展水平和国家实力,短时间内全面消除绝对贫困不太可能,只能有条件、有选择地解决贫困问题。到2020年我国全面消除绝对贫困之后,我国将进入解决相对贫困的阶段,在那个时候考虑借鉴拉美国家的这一经验较为合适。4.扶贫退出机制(如何退问题):扶贫工作目标。国家扶贫法要深入实施精准扶贫、精准脱贫方略,以脱贫实效为依据,以群众普遍认可的尺度为标准,建立严格、规范、透明的贫困退出机制,制定退出标准和程序,促进贫困人口、贫困村、贫困县在2020年以前有序退出,依法保证如期实现脱贫攻坚目标。贫困人口退出要以户为单位,退出标准应当是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且“两不愁、三保障”即吃穿不愁,义务教育、基本医疗、住房安全有保障。贫困户退出程序,应当由村“两委”组织民主评议后提出,经村“两委”和驻村工作队核实、拟退出贫困户认可,在村内公示无异议后,公告退出,并在建档立卡贫困人口中销号。贫困村退出要以贫困发生率为主要衡量标准,统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。贫困村贫困发生率降至2%以下,在乡镇内公示无异议后,应当公告退出。贫困县退出要以贫困发生率为主要衡量标准。贫困县贫困发生率降至2%以下,由县级扶贫开发领导小组提出退出申请,市级扶贫开发领导小组初审,省级扶贫开发领导小组核查,确定退出名单后向社会公示征求意见。公示无异议的,由省(自治区、直辖市)扶贫开发领导小组审定后向国务院扶贫开发领导小组报告。另外,在国家进行扶贫立法时应当明确规定贫困对象违反规定的法律责任。①这样规定可以有效防止如前所述的扶贫对象骗取扶贫优惠待遇主体资格、扶贫对象脱贫后仍然享受扶贫优惠待遇等问题的出现。同时,为了避免贫困县穷县“富衙”、“戴帽”炫富的现象,引导贫困县领导把工作重点放在扶贫开发上,应当建立在立法中确立贫困县约束机制,对贫困县应当作为事项、禁止作为事项作出明确规定。5.扶贫监督考核机制(如何监督问题):扶贫工作的关键。地方扶贫立法监督机制的薄弱体现为:扶贫程序规范缺乏;责任规范缺失;权利救济规范缺失。中央扶贫立法应根据正当程序原则,健全扶贫工作中的程序,做到程序法定。对于违法行为设立严厉的制裁措施和手段,通过惩罚性规范预防和控制扶贫违法行为,降低违法行为的发生率。针对侵害贫困者权利的现象时有发生,“应扶”而不能“被扶”扶贫对象的权利得不到保障,应在立法中明确和细化贫困者有从国家获得救济的权利和相应的程序性权利,包括行政救济和司法救济,行政救济主要体现为行政复议,司法救济主要体现为行政诉讼。扶贫国家扶贫开发法要建立农村贫困统计监测体系,提高监测能力和数据质量,实现数据共享。要建立扶贫工作责任清单,制定扶贫开发工作成效考核办法和逐级督查制度。要建立责任追究制度等。

三、精准扶贫的司法全面保障

在以往粗狂式扶贫的背景下,贫困人口占全国人口的比例很大,违法犯罪所造成的贫困人口仅是很少的一部分,司法对扶贫的保障作用就显得非常有限。如今,我国贫困人口已经大大降低,精准扶贫追求贫困发生率最小化,司法的保障作用就会得到显现。①中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年4月27日印发的《关于建立贫困退出的意见》就将贫困发生率作为贫困县是否退出的主要衡量指标。司法相对与立法而言,在精准扶贫法治保障中的作用应该是次要的、辅助性的。因为司法的优势在于实现矫正正义,立法的优势在于实现分配正义。精准扶贫的目标是实现公民的社会救助权利,它的实现依赖普遍意义上的国家给付和平等对待,立法具有普遍适用的特点所以它的保障是最有效的方式。但司法通过恢复正义、人权保障、司法监督的方式减少、预防贫困现象的发生和对贫困的精准识别,为精准扶贫的顺利推进减少难度和阻力,从而提供积极地保障。根据司法的具体职能活动,精准扶贫的司法保障可以在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中得到落实。(一)在刑事诉讼中的保障精准扶贫。精准扶贫理念最终目标是消除贫困,要求找准致贫的原因,根据致贫的原因对症下药,不但要扶助已有的贫困者脱贫,而且要最大限度地防止贫困的发生和提高扶贫的长远效益。①国家目前以开发扶贫为主要导向,救济扶贫为辅助机制,就是要让贫困者有自我“造血”的能力,减少国家的“输血”成本,让国家财政用到无法自我“造血”的贫困户上。不可否认的是,犯罪行为会导致贫困现象的发生。一个比较富裕的家庭也可能因为一起刑事案件而陷入贫困之中,比如一起交通事故将家庭的主要收入来源者致命,极有可能导致这个家庭陷入贫困之中。犯罪对于被告人和受害人而言,都有可能基于该犯罪行为的发生而使其家庭陷入贫困潦倒。犯罪是导致众多家庭贫困的原因之一。对于犯罪者而言,长期被羁押,失去人身自由,是其家庭因缺乏劳动能力而陷入贫困。另外,出于维护社会公共秩序的需要,国家打击犯罪必可避免的会导致一些罪犯家庭的贫困,但诉讼中的人权保障不力也会导致不必要的贫困现象发生,增加国家的扶贫负担。司法机关尤其是法院应该在法律许可的范围内,最大限度地将刑事司法与精准扶贫联系起来。在我看来,法院应该在以下两点上工作做到位,就是在为精准扶贫提供法治保障。1.依法贯彻刑事和解制度。刑事和解属于恢复性司法而非报复性司法。[10]它不但有节约司法资源,降低诉讼风险的优势,对于那些刑事诉讼附带民事诉讼的案件中的被害人的生计的影响也是巨大的。如民间纠纷引发的人身伤害案件,被害人重伤至残之后,就成为丧失劳动能力之人,并且家庭还要为他背上沉重的经济负担,如果再无法获得相应的民事赔偿,则这个家庭很容易陷入贫困。这样的被害人在诉讼中更关注的是民事赔偿能否兑现,而非对被告人的刑罚问题。我国2012年修改的刑事诉讼法第5编第2章第二百七十七至第二百七十九条规定了刑事和解制度的适用范围、条件、启动和受理程序。法律之所以为刑事和解正名,并且其适用范围由自诉案件扩大到部分公诉案件,很重要的原因是我国刑事司法判决中的民事赔偿部分执行难,司法实践中,判决白条现象普遍,被害人赢得了官司却得不到相应的赔偿。而一般情况下,赔偿数额的增大会增加和解达成的可能性。所以,在法律许可的框架之内,法庭应该深入调查,针对已经贫困的当事人或者判决结果极可能导致当事人贫困的案件中最大限度地落实刑事和解制度。目前,司法机关落实刑事和解制度还存在一定的顾虑,因为“花钱买刑”的批评声音在社会上一直存在,但法院作为司法部门,应该秉承审判独立的原则,依法审判,在法律之内追求最大的社会效果。2.落实“疑罪从无”、“非法证据排除”等保障人权的法律原则。刑事司法的人权保障客观上也有助于减少贫困现象的发生。虽然我们刑法上规定罪责自负,但客观上不可能对一个家庭产生极大的影响。对被告人长期的羁押,限制其人身自由,不仅严重侵犯了被告人权益,同时也是时间、精力、财力上的浪费,在客观上往往导致他们家庭的贫困,如佘祥林、赵作海案。疑罪从有、疑最从挂,疑罪从轻。刑讯逼供是犯罪嫌疑人的人身和精神摧残,极有可能因其受到的伤害而丧失劳动能力甚至丧失生命,其家庭也会因此而贫困,所以国家近年来一直在推行刑事司法中推行“非法证据排除”规则。“疑罪从无”、“非法证据排除”是刑事司法审判的基本原则,它们的落实依赖以审判为中心的诉讼制度的完善,目前,国家正积极推进以审判为中心的诉讼制度改革,在这样的背景下,司法机关应树立和坚守人权保障的观念,自觉落实“疑罪从无”、“非法证据排除”等保障人权的法律原则,通过人权的司法保障尽量减少不必要的贫困现象发生。(二)在民事诉讼中保障精准扶贫。现实生活中,债权人的债权不能如期实现,也是导致不少家庭贫困的原因。债务纠纷是最常见的民事纠纷之一,法院既是民事纠纷的裁判者,也是民事裁判的执行机关,可以通过债务纠纷的解决为精准扶贫提供相应的法律保障。1.地方政府作为债务人,债权人难以实现债权而导致家庭贫困的情形。现实生活中,地方政府基于国家赔偿、市场交易、在工程建设中让对方垫支等很多原因都有可能债务人,而中国是一个经济发展十分不平衡的国家,并不是每个地方政府都有充足的财力去还债,这个现象尤其体现在一些贫困地区、不发达地区的乡级政府中。而债务人相对于地方政府往往处于弱势地位,再加上政府的人事变动,债务往往不能如期实现,长期拖欠,使得很多债务人长期处于要债之中,去法院告状,往往因为对方是一级政府而不被法院受理,无法得到司法的保护。全面推荐依法治国的重要内容就是要保障人民法院依法独立行使审判权,司法部门的省级统管也为摆脱地方保护主义创造了较好的制度条件。所以,司法部门应该摒弃地方保护主义,起诉的案件只要符合民事诉讼法第108条规定的条件,法院就应该依法受理。另外,由于一些地方政府的财政十分匮乏,政府还债包括国家赔偿或者补偿的财力十分有限。对于此类情况,地方法院应该有针对性的进行调查统计,汇总到最高人民法院,由最高人民法院向中央政府提出由中央代地方还债的建议,以便下级法院能顺利执行司法裁判。2.债权人弱势而导致债权不能实现导致贫困的民间债务。笔者在农村中调查发现,我国不少农村地区,都出现了大量的非常集资现象。贪便宜、多挣钱心理的给出高额利息。一类非法集资纯粹是诈骗,一类非法集资不能退换集资款是因为市场原因。对于前者不少地方政府都成了打击非法集资办公室,但政府主要打击的诈骗性质的非法集资。对于正常市场经营为目的的非法集资却没有给予高度重视。比如,很多集资者的财产或者居住地都比较分散和隐蔽,投资者要么不知道他的财产在那,要么不知道到底有多少,即使打官司胜诉了,判决书也是一纸空文,债权难以实现。法院应该对此类案件应该加强执法力度,在执行当中积极主动,及时查封、扣压、冻结、处理涉案财物,保障处于贫困的集资者实现其合法债权。(三)在行政诉讼中对保障精准扶贫。在政府的扶贫工作中,精准识别贫困户是精准扶贫的基础性工作,也是最容易产生行政纠纷的阶段,因为精准识别在实践当中仍然是由人来识别,难以避免识别的主观性,主观性就容易产生不同的见解。有些农村公民会自认为应该成为贫困户从而享受国家扶帮的待遇,但政府工作人员基于自己的认识而没有将其识别为贫困户,涉及当事人的根本利益,难免发生纠纷。从行政法理的角度讲,这种识别应该属于行政确认,具体的贫困户识别应该属于具体行政行为,具有可诉性。我国现行的行政诉讼法第二条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。贫困对象的识别与认定关系到当事人社会保障权利的实现,这一权利是宪法规定的基本权利,无疑属于“合法权益”的范畴,所以扶贫工作中的行政识别行为属于行政诉讼的受案范围。鉴于宪法司法化在我国存在很大争议,最高人民法院可以在行政诉讼法的司法解释中明确扶贫工作中的行政识别行为属于行政诉讼的受案范围。由于被告是地方政府,在审判和执行中都难免有一定难度。地方法院要做好受理和妥善解决此类案件的思想准备。法律规定行政诉讼的案件不适用调解,这就要求法院充分运用法律赋予自己的调查权力,公正地做出判决,以保障扶贫工作的精准性,为社会把好公平正义的最后一道防线。

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作者:张志伟 冯晓晴 单位:河南师范大学

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