小议学校法治化与司法机制

本文作者：文丽萍罗大玉工作单位：乐山师范学院

高校法治化建设是一项系统工程，其实质要求是依法治校。基本要求是：高校在内部规章制度的建设上应与法律、法规相统一；在规章制度的执行上应符合法律程序要求；在制度的执行与实施理念上应强调尊重和保障人权的基本原则；在具体作出处理决定时应充分体现对学生和教职工的“人本关怀”。教育部“关于加强依法治校的若干意见”[教政法（2003）3号]也对依法治校提出了非常明确的要求，即：“要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。”这即是对高校法治化建设的基本要求。

一、高校法治化建设状况及存在的问题

近年来，为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》及教育部《关于全面推进依法行内容摘要：高校是经法律、法规授权的一类特殊的行政主体，肩负着教育和管理的双重职能。其中，高校的教育行政管理职能在近年来越来越引起了广泛的关注，高校的管理权威也受到了越来越多的质疑，引发的诉讼呈现出逐年上升的趋势。究其原因，一个主要的因素在于目前高校内部的规章制度与立法存在一定程度的冲突，在规章制度的实施与执行方面也与司法程序存在一定的差异，最终导致纠纷的产生。高校法治化建设应与外部司法环境协调，这是高校法治化建设的基本内容，也是依法治国、构建和谐社会的重要环节。建设方面都作出了努力，高校法治化建设工作有了一定程度的进展，总结出逐步形成体系的好的经验和依法治校的工作思路，并在原有规章制度的基础上进一步修改、完善、补充。比如针对被处罚学生建立的申诉与听证制度，针对教职工建立的申诉与调解制度等。同时建立起了与制度相对应的机构，如学生申诉委员会、学生处罚听证会、教职工申诉委员会、教职工纠纷调解委员会等。这一系列机制的建立与完善，对于及时化解矛盾，解决纠纷，保护广大学生和教职工的合法权益起到了积极的作用。但是，从总体上看，各高校所制订的规章制度从内容上仍然不同程度地存在与法律、法规的冲突，有些方面的制度和措施还不健全；在具体实施和执行校内规章制度时，程序观念还比较薄弱，领导意志仍占有重要地位。而另一方面，作为学校行政管理对象的相对一方当事人，即学生和教职工，法制观念不断增强，维权意识空前高涨，由此产生了管理与对抗管理的利益冲突。在校内救济制度不发生作用的情况下，他们往往会寻求外部救济，向学校的上级行政主管部门提起行政复议或直接向人民法院提起诉讼，特别是司法审判对校内行政的监督作用，使高校的内部行政行为与外部的司法机制产生了前所未有的最直接联系，司法机制的监督作用对高校的内部行政提出了更高的法制化要求。调查统计结果显示，在被调查的几所川内高校中，只有15%的学生认为学校管理制度比较合理；在校方解决与学生冲突上是否有科学、合理、民主、合法的处理程序方面，也只有21%的学生持肯定态度；另外，只有17%的教职工认为学校出台规章制度的时候考虑了相对方的合理建议；认为目前学校与教职工关系很和谐的教职工仅占到6%②。以上结果表明，学校与学生及与教职工之间在校内规章制度的建立、实施等方面存在的矛盾是客观存在的，依法治校在一定程度上留于形式，没有完全成为学校的自觉行为。问题主要表现在以下几个方面：（一）校内规章制度缺乏法律依据。比如，某高校的《大学生违纪处分规定》第13条第3款规定：“发生非法性行为者，给予开除学籍处分。”该条规定显然缺乏法律依据。何谓“非法性行为”？法律并没有对此作出界定。因此而引发的纠纷也不在少数。典型的如刘某、罗某不服某外国语学院勒令退学处分诉讼案、重庆某学院女大学生怀孕被开除学籍诉讼案等。再如，有些高校规定，学生毕业时未完清欠缴的费用将不予颁发毕业证和学位证。而事实上，颁证行为与欠费行为是两种不同的法律关系，颁证行为所涉及的是身份权关系，而欠费行为涉及的则是财产权问题，分别受不同的法律规范调整，二者之间并无必然的因果关系。学校将此两种不同性质的行为联系在一起，明显缺乏法律依据。（二）校内立法与法律法规相冲突。多数高校都有“未经学校批准，擅自结婚者，按退学处理。拒绝退学者，给予勒令退学处分”的规定。该规定虽然是根据原国家教委于1990年1月、施行的《普通高等学校学生管理规定》第30条：“在学校学习期间擅自结婚而未办理退学手续的学生，作退学处理”，但从内容上看，显然与上位法《中华人民共和国婚姻法》关于结婚自由的规定相抵触，实质上是变相地给符合结婚条件的大学生结婚增加了限制性的条件，即：在校期间不得结婚。该内容已超越了法律的内容。针对该问题，2005年教育部颁布了修订后的《普通高等学校学生管理规定》，已取消了原规定中第30条的内容，明确表示不再限制达到法定结婚年龄的在校学生结婚，但一些高校并未据此对校内规章制度进行修改和调整，在实际操作中仍按原规定行事，从而出现了“校规大于法”的情况。再如，某重点高校的《学生管理办法》曾规定：“为保障学生的人身安全，学生不得无故随①校内立法：特指高校内部制定规章制度的行为。②数据来源于本课题调研报告问卷调查。意出校。”该规定一出台，立即引发了激烈的争论，因其内容直接与《宪法》所赋与公民的人身自由权相抵触，因而很快停止执行。（三）校内执法超越职权范围，违反法律程序。在调研过程中我们了解到一个非常典型的案例：某高校保卫处对作弊未遂的学生进行强制搜身，并以搜出的作弊工具作为认定学生违纪的主要依据，对四名学生作出开除学籍的处分。该四名学生不服向学校上级行政主管部门四川省教育厅提出复议申请，在被维持后向法院提起行政诉讼。学校保卫处有无权力对学生强制搜身？行使该行为所查获的作弊工具能否作为对学生进行处分的依据？这是本案的一个焦点问题。学校保卫处是学校内部治安保卫机构，其主要职能是根据公安机关的委托依法行使对学校内部治安事务的保卫工作，但不具有法律授予的行政强制权，特别是对人身的强制权，对学生强制搜身已超越了其职权范围，违反了法律规定的正当程序要求，所获取的“证据”———作弊工具，因此也不能作为认定事实的依据。（四）侵犯教职工合法权益的情况仍然存在。高校在对学生进行管理过程中体现出来的矛盾是比较突出的一方面，另一方面，教职工与学校之间的矛盾也在一定范围内存在。如某高校与一教师解除聘用合同后，在长达两年的时间内强行扣押该教师的档案，涉嫌侵犯教师人身权，该教师被迫向法院起诉；又如在学校住房安排方面，学校国有资产管理部门强行从教师宿舍搬走教师的个人物品，同样涉嫌侵犯财产权；再如，某高校教职工纠纷调解委员会在调解纠纷时，先入为主，在调解过程中不是站在中间立场进行调解，而是站在指控人的角度，甚至是以一种审判的姿态对一方当事人进行指责、控诉，完全偏离了调解的基本原则，损害另方当事人的救济权，等等。这些问题的存在，都不同程度地反映出高校在行使行政管理职能方面存在的诸多问题，有待进一步通过法制化机制的健全、完善来得以根本的解决。

二、高校法治化建设中问题产生的原因

（一）高校内部机制滞后。根据《教育部全面推进依法行政工作实施意见》的要求，目前，各高校都有针对性地在不断完善校内规章制度，并建立起来了相应的机构。但是，从依法治校的长远要求来看，仍然存在着一定差距，特别是内部机制构建的滞后性体现得较为明显。如很多学校没有办学章程，有的学校办学章程的内容早已不能适应现代办学的要求。而大部分的学校都认为办学章程只是一个形式上的东西，因此在内容上未能引起高度重视，在实际工作中也完全没有将办学章程当作一回事。再如，在对学生进行处分的时候，一些学校仍然是根据已失效的《普通高等学校学生管理规定》而制订的处理办法作为依据，没有对修改后的内容适时作出变更和调整，从而导致纠纷产生。另外，在有些方面根本就没有任何制度可循，而完全依长官意志行事，发生纠纷甚至诉讼势在必然。（二）法律意识淡薄，行政权力意识过于浓厚。有些学校在对学生和教职工进行管理的过程中，漠视相对方权利的保护，把学生和教职工视为是行政管理的客体，行政权力意识高于法律意识，从而造成在行政管理过程中侵权行为的发生，主要体现在对人身权和财产权的侵犯两个方面。如前所述某高校强行扣押教师档案；在调节教职工住房过程中，无视已与教职工签订的租房协议，在租期未满的情况下要求教职工搬房，遭到拒绝后，学校国资处竟趁假期教职工不在的时候，强行打开教职工宿舍将其个人物品搬出，造成较大的副面影响。（三）违反正当法律程序。正当法律程序，是行政程序性原则之一，基本含义是指：行政主体作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等[1]（72页）。目前的情况是，一些高校在行使行政权的过程中，对程序方面的内容重视不足，认为只要在实体上已经构成，就可以作出最后的认定和处理；有些虽有调查了解的基本内容，但先入为主，不能耐心听取当事人的陈述和申辩；有的在调查取证的过程中采取了对人身和财产的强制，而这些强制权在没有法律、法规授权的情况下属违法行使，在此基础上作出的行政处理①或是内容违法，或是事实不清，或是适用法律错误。在调查过程中发现，仅有21%的学生和48%的教职工认为校方在解决与学生和教职工的冲突上有科学、合理、民主、合法的处理程序。（四）缺乏监督。高校行政权的运用和行使在一定程度上缺乏监督，这是因为高校行政权的特殊性和学校与学生之间，学校与教职工之间存在的双重关系决定的。从这一点上看，与其他行政行为有着较大的区别。《高等教育法》赋予了高校诸多自主权，如自主招生、自主科研、自主设置内部机构和配备人员等，因为法律所赋予的自主权，使得高校长期以来似乎成为了一个与地方相分离的独立王国，缺乏必要的行政法制监督。②另外一方面，因为学生与学校之间还有着教育与被教育的关系，学校与教职工之间还有着身份上的隶属关系，从而导致了一种很自然的现象，即：当学生或教职工对于学校作出的某一行政管理行为有异议的时候，是否提出异议；当权益受到侵害的时候，是否采取救济措施或寻求其他方式对学校的行政行为进行监督，等等，都会与自己学生或教职工的身份联系起来考虑。基于这个因素的存在，实际上有相当数量的学生和教职工选择了沉默，从而使本来可能违法的学校行为得不到有效的监督。这种情况最终产生的后果，就是高校行政权在一定程度上的滥用，高校行政权力意识愈加浓厚，因高校行政的违法行使而导致的纠纷也逐年增加。

三、司法机制对高校法治化建设的影响和意义

（一）司法机制对高校纠纷进行干预的主要内容。1．民事机制。目前司法对高校进行民事干预的范围主要体现在人身损害赔偿和财产损害赔偿两方面。出现较多的情况是学生和教职工在校内遭到人身损害和财产损害时，对学校索赔；或者是学生和教职工在对外部人员人身、财产造成损害时，对方当事人向学校索赔。比如某高校一学生暑期留校，外出遭遇车祸死亡，之后家属向学校提出高额赔偿，最后诉至法院；又如一高校教师被校外驶入的摩托车撞伤致残，要求学校承担管理不善的责任，向法院提出诉求；再如，某高校学生在课余打篮球时，将一误闯入球场的老太撞成八级伤残，最后学校与学生被作为共同被告起诉到法院。新类型的纠纷还有学生财产在校内被盗，学校是否应当承担责任；学生擅自在校外租房居住发生人身或财产的损害，学校是否应当承担责任，等等。这些都是学校在管理过程①行政处理，指行政主体为实现相应法律、法规、规章所确定的行政管理目标和任务，而依行政相对人的申请或者依职权依法处理特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为。②行政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员、其他行政执法组织和执法人员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。中的难题，也是学生和广大教职工普遍关注的问题。目前，司法机构，特别是法院对这些案件都予以受理，从民事审判途径方面对高校的内部管理进行司法监督。对于类似案件的审理，法院首先是从调解方面着手，根据民事法律的公平原则和无过错责任原则，即便学校并无任何责任，但最后往往也会承担相应的民事责任。2．行政机制。近年来，高校成为行政诉讼被告的案件呈现上升的趋势，主要是学校在行使行政管理职能时产生的纠纷所引起。这类纠纷主要包括：涉及学生人身权、受教育权的内容；涉及教职工的人身权、财产权内容等等。司法机关在审理上述案件时，主要着重于三个方面的审理：一是重于审查学校行政行为的程序性要件，这是对长期以来我国司法审判“重实体、轻程序”理念的一种否定，也是行政诉讼的基本要求；二是对实体问题的审查，只有在程序合法的基础上才能进入对实体问题的审理，这也是目前世界各国行政立法的一项基本原则；三是对行政行为的合理性审查，其实质是要求行政行为应当将对相对人利益的损害控制在最小范围，合乎法律的立法宗旨。司法行政审理的以上内容，对高校的内部行政提出了法律上的严格要求，学校在内部执法过程中的传统理念已受到司法监督的挑战，特别是在程序方面的内容，已越来越成为司法审查的重点。3．刑事机制。刑事机制的司法干预主要体现在高校职务犯罪领域，特别是经济犯罪领域。近年来，一些高校在新建大学城基建过程中发生的职务犯罪案件和院校图书采购环节所引发的经济犯罪案件成为比较突出的现象，其中相当部分已受到了法律的处罚。刑事犯罪领域问题的发生，从另一角度说明了高校内部在制度建设方面还存在漏洞，包括重大事项决策制度、财务收支制度和监督制度的不合理和不完善，这方面的问题也成为了高校法制化建设进程中的一个重要环节，应当引起高度重视。（二）高校法治化与司法机制的协调统一。1．依法治校理念与依法治国基本方略相统一。依法治国指依照宪法和法律来治理国家。1997年9月中共十五大提出的党领导人民治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。依法治校是依法治国理念在学校教育行政管理过程中的具体体现，是贯彻党的十六大精神，推进依法治国基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容[2]。根据依法治国基本方略的内涵，依法治校的主要内容应包括：第一，全面贯彻教育方针；第二，严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力；第三，在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。依法治国的本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，彻底否定人治，确立法大于人、法高于权的原则，使社会主义民主制度和法律不受个人意志的影响。但从目前的情况看，少数高校对于依法治校要求的贯彻实施仍停留于形式，建立的机构并未真正发挥其应有的作用，长官个人意志仍较大程度地影响着校内法治化建设的①校内立法，指建立学校规章制度的行为；校内行政，指学校对学生、教职工行使行政管理职能的行为；校内司法，指学校具体实施校内规章制度的行为。内容，成为依法治校的一大障碍，与依法治国要求完全相悖。依法治校理念与依法治国方略的统一，已成为高校法治化建设的首要内容。2．司法对高校法制化监督的内容与依法治国要求相统一。依法治国是一切国家机关必须遵循的基本原则，该原则对国家立法机关、行政机关和司法机关的活动都提出了具体的要求。一是要求立法机关要严格按照立法法制定法律，逐步建立起完备的法律体系，使国家各项事业有法可依。二是行政机关要严格依法行政，就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使其权力，依法处理国家各种事务。三是要求司法机关应公正司法、严格执法。总之，依法治国要求各国家机关切实做到有法必依、执法必严、违法必究[2]。高校肩负着教育与行政管理的双重职能，而且，从某种意义上看，高校还承担着“校内立法”职能，因此，依法治国在高校法制化建设中的要求所涉及的内容更为广泛，实际上是包括了立法、行政和司法三大方面的范畴①，高校的立法、行政和司法活动都是内部行为，其效力只及于学校内部，行为的合法性和合理性还要受到司法机关的最终审查与监督，对于学校所实施的违法行为国家司法机关有权予以撤销或宣告无效，学校还可能因此承担相应的赔偿责任。这就对高校的内部立法、内部行政和内部司法行为提出了更高的要求。具体来说，应当包括三个方面：（1）校内规章制度的建立程序合法，应当进一步完善教职工代表大会制度，保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权。从规章制度的内容上看，学校应当依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据；应当遵循宪法、法律及其他上位法的立法宗旨和内容，不与之相抵触，不侵犯广大教职工和学生的人身权和财产权等基本权利；（2）高校内部行政应当遵循依法行政基本要求，能够经受司法机关终极审查。司法机关对行政行为进行审查和监督的内容主要包括合法性审查和合理性审查两方面。合法性原则的基本含义是指行政权的存在、行使必须依据法律一，符合法律，不得与法律相抵触；合理性原则的基本含义则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性[3]（25页）。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》更将依法行政的基本内容系统归纳为六个方面：即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。这些基本原则高度概括了现代法治对行政管理的基本要求，同样也是高校行政的基本准则，同时也是司法机关对高校内部行政行为的审理与监督重要方面。（3）对高校内部司法行为的外部司法审查。高校内部司法，指高校依据相关法律法规和内部规章制度行使教育行政管理职能，并具体作出某种行政处理决定的行为，如对学生的开除、勒令退学；拒不颁发毕业证、学位证等行为。司法机关对高校内部司法行为的审查主要也体现在两个方面：一是程序合法性；二是实体内容的合法性与合理性审查。程序性审于正当法律程序原则（dueprocessoflaw），实体内容的审于作出某种行政处理行为的事实认定是否清楚、证据是否确实充分，适用法律法规是否准确，包括对校内立法内容合法性的附带审查。上述司法机关对高校内部立法、行政和司法行为审查的内容，是与依法治国的基本要求相统一的，不因高校所具有的办学自主权而有所不同。相反，高校作为社会的缩影，作为一个“小社会”，其法制化建设的进程对依法治国方略的实现起着举足轻重的作用，因此，更应当在内部立法、行政和司法几个方面进行进一步的规范与完善，全方位推进依法治校的工作格局，不断提高学校管理水平，促进学校发展。结语：构建和谐大学校园的法制化机制涉及到学校工作的各个方面，是一项系统工程，其内容牵涉到教育行政管理的改革与发展，这就需要管理者不断地实践与探索，自觉服从党的领导，主动接受地方人大、司法机关的监督，加强与相关部门的沟通与联系，自觉按照依法行政的要求，履行对学校的管理职责，使学校内部法治环境与社会变革同步，与外部司法机制要求相适应，最终真正实现依法治校。