浅论保护主义对司法公正的影响

本文作者：申艳琴工作单位：湖南省社会科学院文学

地方保护主义是地方政府为了局部利益,对于当地的一些违纪违规甚至不法行为不仅不采取有力措施查处反而有意掩盖、拖拉甚至于纵容包庇的权利扩张行为[1]。地方保护主义不仅是我国当代政治的弊端,而且是完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的主要阻碍。它从地方的局部利益出发,过分保护地方利益,破坏地方与国家利益和外部利益的公平。以保护地方经济发展为名,破坏市场经济的公平竞争,当地方利益与国家利益和外地利益发生冲突时,以保护地方利益而损害国家或外地市场主体的利益,并且在司法审判上丧失司法的公正性。

一地方保护主义及其本质

地方保护主义的本质是地方的行政机关、司法机关在本地当事人与外地当事人发生利益冲突时,置法律的规定于不顾,片面保护本地当事人的利益;或者利用行政权力,帮助本地当事人谋求非法竞争优势;或者运用司法权利,枉法裁判,应当判决本地当事人败诉却判决其胜诉等等。有时地方党的机关、权力机关也对本级行政机关、司法机关施加压力,偏袒本地当事人。地方保护主义渊源于自然经济,它是一种封建社会残存的血缘主义、亲缘主义和地缘主义的表现。司法是国家权利在法律上的体现,司法是国家法律的具体适用。司法公正是司法的要求和目标,司法公正的重要前提是司法的全国统一性,没有司法的统一,司法就无公正可言;司法公正需要司法的国家权威保障,地方保护主义破坏司法的国家权威,维护地方的局部利益,损害司法公正。因此,司法公正与地方保护主义是相互排斥的。地方保护主义维护地方利益,削弱国家法律的权威;司法公正以统一的法律权威冲破地方的阻碍,公平地保护所有公民的合法利益,两者是相互排斥的。

二地方保护主义对司法公正的危害

地方保护主义对司法公正排斥的产生是因为两者有着一定的关联性,地方保护主义对司法公正的排斥表现在它对司法公正的危害。

(一)地方保护主义与司法公正的关联性地方保护主义之所以影响司法公正,其原因是它和司法公正有天然联系。首先,两者权力产生的同源性。司法权与地方行政权都是地方党委领导下的人民代表大会授予的,两者的同源性使得两者很容易结合在一起,在地方党委或人大产生地方保护主义时,两者很容易由上级授权部门指令混合在一起充当地方保护主义的帮凶。其次,司法机关地方保护的自利性也是地方保护主义产生的原因。司法是地方一级审判机关,其人、财、物都跟地方财政的好坏有密切的联系,地方司法机关对地方利益给予保护,就可以获得地方各方利益集团的拥护和支持,从而其本身由此会获得某些利益。司法机关为了自己的某些利益,也会对地方的某些违法行为进行保护。再次,其他部门的地方保护主义要借重司法保护。地方保护主义的最后保护屏障是司法,只有司法才是解决纠纷的最终机制和解决争议的最终手段。在理论上,司法是解决纠纷的合法和权威机制,司法的权威大于地方的行政权威。地方的其他机构都必须由司法维护其权威。所以,其他部门的地方保护主义要借重司法的权利保护自己。故在其自有的权力范围内要千方百计地影响司法公正以保护自己的权威和利益。地方保护主义和司法的不可分离和相互依赖性,使得司法公正由于地方保护主义的影响而遭到严重的破坏。

(二)地方保护主义对司法公正的危害1.地方保护主义对抗司法的统一性,破坏司法公正的标准。司法公正的重要特点是司法的统一,这也是司法公正的标准。但是,地方保护主义却为了地方的局部利益,不顾国家和其他地方的利益,和司法联合或迫使地方司法做出对地方有益的判决,使司法的判决明显失去公平性。孟得斯鸠说过;如果司法权和立法权和二为一,则有将公民的生命和自由施行专断的权利,因为法官就是立法者。如果司法权和行政权和二为一,法官便将具有压迫者的力量。[2](P156)地方保护主义者使地方司法和行政两权结合,如果有地方人大的地方保护主义法规和规章的存在,则使立法、司法、行政三权的结合,是一种非常危险的权利滥用。地方保护主义者为了地方利益,不惜动用行政、立法来干预司法,使国家的法律得不到统一的贯彻执行,使司法公正失去国家的统一标准。在法官作出判决的瞬间,受别的观点,或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响,法官就不再存在了。法院必须摆脱胁迫,免受任何控制和影响,否则他们便不再是法院了。[3](P97)2.地方保护主义影响司法的权威性,降低司法公正的保障。司法是一种建立在国家权威上的社会纠纷解决机制和对犯罪的打击机制。但是,地方保护主义使司法不顾国家法律的要求,为了地方的某些当事人的利益,作出不合法律要求的判决,使司法的权威性在该地方荡然无存。国家的法律强调集中与统一,这是公正的起码标准,而地方保护主义则表现出分散与不系统,甚至为地方利益而置国家法律于不顾;国家的法律突出对国家政府权威特别是中央政府权威的维护,地方保护主义却关注地方小集体或群体的自我利益保护;国家的法律主要从宏观上对社会事务、国家事务进行控制和规范,地方保护主义则从小团体、小区域进行保护。因此,地方保护主义对国家法律的统一实施起破坏和干扰作用,引起国家法律实施的不公正,削弱了国家法律的权威,降低了司法公正的保障。地方保护主义的泛滥,还助长了国家机关工作人员贪赃枉法的风气,一是执法活动在国家机关工作人员的眼中失去了其应有的严肃性。法律在地方保护主义盛行的国家机关丧失权威的同时,也对伺机钻法律空子的国家机关工作人员失去约束力。二是在地方保护主义思想指导下开展执法活动,具有很大的随意性,这给伺机钻法律空子国家机关工作人员留下了可乘之机。在法律地方化的情况下,国家机关工作人员会从地方权利上寻租而产生腐败。3.地方保护主义影响司法效率,破坏司法公正的及时实现。司法的效率是司法公正的重要保证因素。迟来的正义等于非正义是司法公正与效率关系的经典格言。司法公正要使参与司法活动的双方当事人迅速合理解决纠纷。比如某人花上十万元打了十年的官司,最后他的案子得到了公正的处理,并且赢回了十万元,而这案子本来是个极为简单的案子,但是他为了打破地方保护主义而为此整整花了十年时间去上诉和申诉!这种公正的结果,我想当事人不是为了出口气恐怕谁也不愿意要这种十万元换十万元的公正,宁愿干受气也不愿打这十年漫长的官司追求这无效率的公正。地方保护主义为了地方利益要人为阻碍司法按时和顺利进行,即使当事人最终得到了公正处理。也会使司法公正因效率低而变色、变样。4.地方保护主义破坏司法独立。司法独立是司法公正的重要保障,司法只有不受外来干扰,才能以事实为根据,以法律为准绳独立处理各种纠纷。但是,地方保护主义的地方权利只有影响司法,使司法介入地方保护,才能最终保护地方小集体和小区域的利益。司法的中立地位被破坏,司法公正便荡然无存了。司法独立性是其公正性的必要条件,离开了独立性,公正就失去了保障,就无从谈起。[4]地方保护主义也可能因司法本身的地方利益保护而失去司法独立。地方保护主义使地方司法机关与地方利益联在一起,丧失独立的人格。我国的司法体制是司法机关的人、财、物均归地方管理,司法必须靠地方吃饭和进行基础设施建设,因此司法在自身利益委身于地方的体制下,丧失公正的标准,美国著名的法哲学家戈尔丁认为,司法程序最重要的一条是司法系统的中立性,即与自身有关的人不应该是法官。5.地方保护主义影响司法的公正执行。司法的最终实现是司法裁决得到及时和完全执行。如果执行用空头支票和司法白条就是司法不公正。地方保护主义有可能干涉不了法院的公正审判,因为审判的程序有一定的司法公正保障功能。诸如两审终审制度和回避制度等等,有使地方保护主义失去影响司法公正审判的力量,但是,地方保护主义通过影响司法执行也可以影响司法公正。它可以通过影响执行的时间,保护执行对象的方法影响司法公正。如全国人大代表,湖南司法厅副厅长杨翔说,近年来由于司法改革的进行,特别是最高人民法院推出错案追究制度以后,错判案件将追究法官的责任,有时法官甚至可能会下岗,所以案件在涉诉程序中,已经不好做手脚。但是,民事纠纷中的地方保护现象仍然存在,只是换了一个方式;就是在执行中做手脚,由判决不公变成了执行不公,这是司法地方保护的新趋势,也成为不少跨地区民事纠纷案件执行难的根源之一。

三消除地方保护主义对司法公正影响的对策

(一)坚持法律的统一性,消除地方保护主义

法律是一种国家权威的象征,是代表一个国家整体利益的。如果法律不统一,地方就会各自为政,司法的公正就不可能实现。我国要防范地方保护主义的影响,达到司法公正,必须从源头上消除产生地方保护主义的原因而使影响司法公正的因素不存在。为此必须更进一步加强党的统一领导,使全国的政策、法令统一起来,使地方保护势力没有生存的土壤。事实上,我国许多地方保护主义造成的司法不公的现象,都是地方政府或司法机关违背法律的统一性和权威性,利用地方权利寻租造成的。

(二)强化宪法的权威性,依法治理地方保护主义

宪法是国家的根本大法,是任何人和组织不能违反的,要防止地方保护主义对司法公正的干扰,首先要树立宪法权威。地方保护主义为保护地方利益,制定保护地方利益的法律和规章,让地方法院处理案件以这些对外地人不公正的法规和规章为依据,使司法公正的源头本身缺乏公正。我国的宪法的权威性至今还没有完全树立,许多地方政府的违宪行为不能得到及时的制止。即使我国的某些地方机关制定了某些与宪法不合的法规或规章,当事人也只能接受这种不公平的地方保护主义法律或法规。可想而知,司法公正的实现就要受到影响。因此,我们要防止地方保护主义损害司法公正,必须强化宪法的权威性,依法治理地方保护主义,否则,地方保护主义会因此扰乱社会主义市场经济的公平竞争秩序。

(三)推进法院的设置体系改革,抵制地方保护主义

地方保护主义主要通过破坏审判独立干涉司法,从而影响司法公正。因此推进现行的法院设置体制,建立独立于当地政府的法院系统,是防范地方保护主义的有效措施。我国法院的设置基本上是按行政区划设置,这种设置体系无法摆脱司法和行政的各种关联。无论是在人事、财政上,还是法官与行政官员之间的个人感情上,都有可能产生不利于司法公正的因素。因此法院的设置当打破行政区划的限制,特别是中级法院应该跨地区设置。这有利于防止各县、市的地方保护主义。至于省际之间的利益纠纷可以在中央设立省际法院及省际上诉法院,使地方保护主义在司法体系里没有机会侵入。

(四)建立独立的司法人事和财经管理制度,分解地方保护主义

宪法和法律本身就是党和全国人民意志的体现,所以司法只要服从法律就行,法官除了法律没有别的上司。[5](P178)因此,司法机关可以独立于地方党政机关,摆脱地方的各种干预,只服从于党中央的统一领导,全国人大的统一监督。只有仅仅服从于法律的法院中,才能实现司法权的独立。[6](P1)因此,要建立司法机关独立的司法人事和财经制度,使司法的人、财、物真正独立于地方,并依法独立办案和独立审判,抵制地方保护主义的干扰,达到司法公正。总之,地方保护主义把地方的局部利益置于全局的整体利益之上,为了本地区、本部门的局部利益违反国家法律、法规,不执行中央的统一政策、调控计划和纪律规定,直接损害国家的全局利益和人民的根本利益,甚至连犯罪的问题都加以保护。事实证明,地方保护主义已成为我国当前建设社会主义民主与法制、实施依法治国的一大障碍,是危害司法公正的最大敌人。不破除地方保护主义,司法公正就不能实现。因此如何清除地方保护主义,更好地实现依法治国,已成为当前亟需研究的一个重要课题。